摘要：黨的十九大提出的鄉村振興戰略的實施將推動農村治理轉型, 促進政府職能轉變和農村經濟發展。但現有村民自治制度導致了農村治理結構不科學、公共服務供給失衡等困境, 并且阻礙鄉村振興戰略落實, 導致戰略實施的扭曲與失衡。進一步健全完善村民自治的制度機制, 提升新時期鄉村治理水平, 是實現鄉村振興戰略的重要保障。在鄉村振興新形勢下, 通過構建制度滯后供給模型分析鄉村振興背景下村民自治的制度訴求與現有供給不足導致的實踐困境, 并探討滯后制度供需矛盾中村民自治制度產生的問題, 對制度新需求下完善村民自治制度建設提出轉型路徑。
一、引言
20世紀80年代初, 農村基層群眾不斷探索鄉村治理模式, 實現從人民公社的全能型模式到目前真正的“村民自治”模式的轉變。這種自下而上的村民自治制度探索, 迅速獲得國家層面的認可, 在1982年《憲法》確定了村民委員會為群眾性自治組織后, 實現了村民自治實踐的制度化。村民自治制度實施至今, 農村經歷了巨大變化, 主要體現在中國鄉村的貧困發生率從1978年97.5%下降到2016年4.5%的變化 (按照2010年貧困標準衡量) , 同時還體現在存在大批流動人口, 其中在2016年, 流動人口達到了2.45億人, 這些變化對現有的村民自治制度產生巨大沖擊。雖然村民自治制度在30多年實踐中不斷發展、創新和完善, 有效地推動了農村經濟社會連續穩定快速發展, 但隨著農村改革發展的深入, 新農村建設、美麗鄉村建設以及新型城鎮化快速推進, “村民自治”的運行效能不但沒有加強反而出現了衰退, 農村社會的基層干群矛盾并沒有化解[1], 且區域農民主體利益發生了改變, 而現存村民自治制度無法滿足新的利益分配要求。實現鄉村振興需要高效率的村民自治制度, 而村民自治制度的滯后性導致制度在實踐中難以發揮實效, 出現地位下降、功能弱化、影響降低等問題, 甚至被認為已經“有名無實”, 嚴重影響鄉村社會治理的穩定根基。溫鐵軍等學者指出國家安全應以鄉村善治為基礎, 但目前鄉村治理惡化具有風險累積趨向[2], 而這恰是在新形勢下村民自治制度滯后帶來的問題。
因此如何在鄉村振興背景下實現村民自治制度的順利轉型是中國農村發展的新要求和新任務, 這個新要求新任務實則是一場深刻的制度變遷過程。這種制度改革更多地從制度需求與制度供給出發, 根據制度需求實現制度的全方位、整體性變遷。為了實現此目的, 本文通過構建制度滯后供給模型分析鄉村振興背景下村民自治的制度訴求與現有供給不足導致的實踐困境, 并探討滯后制度供需矛盾中村民自治制度產生的問題, 對制度新需求下完善村民自治制度提出轉型路徑。
二、村民自治制度滯后供給模型構建
制度滯后是制度在變遷過程中行為主體對制度需求量高于當前制度供給量[3]。馬克·塞特菲爾德 (Mark Setterfield) 在《制度滯后模型》中認為制度是對以前變量的反響, 在需求與供給之間一定存有一些時滯[4]。諾思也認為政策供給與需求之間一定有些時間落差[5]。因此本文認為村民自治的實踐困境和制度問題實質是鄉村振興背景下各區域農民主體對制度新需求和實際制度供給之間的差距所導致, 實現鄉村振興背景下村民自治制度的轉型必須了解清楚需求與供給當中的矛盾, 因此構建村民自治制度滯后供給模型進行結構性分析具有重要意義。
前提1:村民自治制度是正式制度, 只能由國家或決策者供給;
前提2:村民自治制度的社會范圍是有界線的;
前提3:村民自治制度結構由系統內所有的制度安排所構成。
設計制度供給函數:St+1=St*f1 (Dt) 。其中, D表示某段時期內的制度需求, S表示某段時期內的制度供給, t表示制度發生的時間。在靜止狀態t=0時, 不會出現政策供給。如果在第1個期間出現了對制度D1的需求, 決策者在第2個期間供給了制度S1;第2個期間出現了對制度D2的需求, 決策者在第3個期間供給了制度S2……以此類推, 在第n個期間回應了n-1個期間的制度供給, 供求滯后達到均衡。其中Dt=f2(mi) , mi表示影響政策需求D變化的因素, 如有制度主體的自利性及其成本—收益計算、利益主體的結構變化、制度供給主體能力的有限性、政策過程的影響與集體行動的邏輯、政策供給的初始條件與路徑依賴等。
基于以上模型, 建立村民自治制度建設滯后與轉型路徑研究分析框架。見圖1。
鄉村振興背景下村民自治制度建設與轉型路徑研究
三、村民自治制度滯后建設成因與表現分析
(一) 村民自治制度的滯后建設成因分析
我國鄉村社會從改革開放以來逐漸由封閉向開放、靜態向動態的趨勢轉變, 在農業生產方式、農村社會結構、農民思想觀念等方面都發生了深刻變革。隨著城鄉經濟社會到了融合發展新階段, 鄉村社會結構重組, 傳統村莊組織形態快速變化, 村莊內部利益關系持續調整, 基層社會矛盾不斷激化, 原有的村莊基本秩序狀況及其維系機制被打破[6], 傳統鄉村治理模式較難順應一直變化的形勢任務, 導致村民自治面臨動力衰減、財力匱乏和能力缺乏等問題[7], 很難繼續有效發揮其相應的治理功用。總結起來, 導致村民自治制度的滯后主要有以下幾個成因:
1. 人口快速流動導致“主體缺位”
改革開放后, 我國大規模的人口流動導致農村人口結構發生重大調整和村莊大量邊緣化、空心化。大部分村內青壯年跨區就業導致以空巢老人、留守婦女和兒童為主的村民難以實現村民自治的正常運行, 并無力承擔自治之責;同時一些村莊精英階層永久性遷移導致村莊出現空心化。并且在發達地區、城郊接合部、新興城鎮等區域, 外來人口的大量遷入聚集產生了超級村莊, 外來人口遠超過甚至數十倍于原住民數量。
村民自治的制度從設計以來就限定了村民自治是在相對穩定的邊界范圍內。依照《中華人民共和國村民委員會組織法》 (下稱《組織法》) 的規則, 只有本村村民才有資格參與村民委員會選舉等村級事務, 是不是本村的村民, 主要以戶籍為標準衡量。經過修訂的《組織法》明確規定, “戶籍不在本村, 在本村居住一年以上, 本人申請參加選舉, 并且經村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民”, 應當列入參加選舉的村民名單。雖然“新居民”的選舉資格問題解決了, 但是對這種“人在戶不在”的村民是否能夠參與其他村民自治事務并未作相應規定。
因此人口的快速流動造成了村民自治制度的“主體缺位”, 致使現行村民自治制度建設自然性滯后。這種滯后體現在村民委員會選舉中大量選民資格的認定問題, 如非農戶口的村民、居住在本村而戶口不在本村的村民能否參加選舉;“戶在人不在”的村民是否具有選舉和被選舉權;有的村干部已經住進城里, 平時不在村里生活, 是否能夠繼續成為被選舉人等。
2. 農村社會松散化導致傳統的秩序枯萎
鄉村振興背景下的城鄉融合, 相比只體現農村人口向城鎮轉移和農村社會生活方式城市化的城鎮化過程, 更突出了產業發展的支撐。隨著新農村建設與美麗鄉村建設等快速推進, 通過土地征收、集中拆遷安置, 傳統村莊治理區域邊界被打破, 村莊逐步向城市社區轉型。同時農民“洗腳上岸”, 他們關注的自治事務從原來的修橋、鋪路等公益事業轉向享受公平均等的公共服務、參與基層管理等多元化利益訴求。這一過程中, 農民就業、收入、生活、思想、需求顯現出多元化趨向, 農民身份意識發生轉變, 進一步割斷了傳統農村社會內在聯結, 農村社會由“高度關聯”走向松散化, 維持傳統基層政治生態運轉的禮俗秩序一直枯敗[8]。
3. 行政化傾向影響村民自治績效
村民自治的原動力, 在于制度設計者采取了“對農村放權、為農民賦權”方法, 即上級政府對農村是弱影響而不是強控制。但現行行政體制下, 村民自治組織過于弱勢而地方政府過于強勢, 造成內外勢力干擾村務, 導致村民自治無法實現自我管理、自我教育和自我服務, 并且被影響的程度受到農村經濟活躍度影響。村級治理行政化的趨向越來越明顯, 這背后的問題是當前實踐與村民自治制度建設的滯后及村級治理體系的混亂[9]。
在錦標賽式政績考核下, 鄉鎮政府借助經濟手段、選人用人機制, 強化對村級組織班子的控制, 以推動大量工作任務落地。在各項目工作的推進中村干部同時“扮演”著既是鄉鎮的代理人, 又是村民的“經紀人”兩種甚至兩種以上的角色, 作為村民委托人所追求的政治、經濟和文化利益目標往往被作為鄉鎮政府代理人村委會自身利益目標所替代或消解[10]。村民委員會等自治組織實際上成為行政體系的最末一級, 淡化了自治組織的屬性[11]。
尤其在征地拆遷等事務中, 一些地方政府與開發商形成了利益聯盟, 借助行政力量強力推動, 間接或直接地參與征地拆遷等村級事務。在此種情況下, 村民自治組織無法落實“誰授權對誰負責”的基本原則, 基本上成為了政府行政組織的神經末梢。現實中, 盡管存在村民委員會“過度自治化”的個案, 但更多的是廣泛的“過度行政化”, 甚至有些地方村委會的主要領導掌控了村民代表大會并在問題處理上突出自己利益, 損害村民正當利益[12], 這種決定制度供給的結構特性造成自生性制度滯后。
4. 村級財務收支矛盾逐漸突出
管理和服務是村民自治的重要職能, 但是由于村級組織的資源和財力有限, 村民委員會可以支配的公共資源非常有限, 提供公共服務的能力嚴重缺乏。部分村級財務收支矛盾突出, 導致村級組織無資金為村民辦事, 甚至只能舉債維持, 難以有效承擔提供公共產品和公共服務的職能, 從而導致有效制度供給不足。
(二) 村民自治制度建設滯后表現分析
1. 村民自治定位存在二元性
現有的相關法律法規缺少對村民自治的定義, 而只有對村民委員會的定義。《憲法》將村民委員會放在第三章第五節“地方各級人民代表大會和地方各級人民政府”中, 并且《組織法》第2條中將村民委員會定義為基層群眾性自治組織, 村民委員會并不是一級政府機構。但在實踐中, 各級政府把村民委員會作為鄉鎮政府的派出機構, 并將大量行政工作向下轉移, 把下達給鄉鎮的經濟社會發展指標分解到村一級。這樣的剛性工作指標占據了村級組織大部分時間和精力, 導致了村民委員會的過度行政化, 致使村民自治無法正常運轉。在這樣的模糊定位下, 楊世建等認為當前的村民自治制度變成了集村治、行政、經營、黨務四位一體的制度[13]。
2. 鄉村關系模糊
《組織法》第5條規定, 鄉鎮政府對村民委員會的工作給予相應指導、支持和幫助, 但不能過度參與和干涉村民自治事項, 而村民委員會應協助鄉鎮政府開展相關工作。這種規定劃分的權力范圍界限模糊, 雖然強調了村民委員會的自治性質, 但是, 一沒有明確開展的方式方法以及詳細內容, 二沒有明確村民自治事項的負面清單, 三沒有明確村民委員會應該如何協助政府開展相關工作, 因而對協調鄉村關系不能起到有效規范的作用。村民委員會與鄉鎮政府的角色存在現實的沖突, 導致鄉鎮政府難以對其進行指導, 最終傾向對其采用行政命令方式;村民委員會按照行政化的方式開展工作, 成為“村級政府”。鄉鎮政府與村民委員會二者之間的法律關系是指導和被指導的協助關系, 而不是領導與被領導的上下層級關系, 對鄉村關系定義不清晰的滯后制度成為村民自治的主要問題[14]。
3. 村民自治組織權力的異化
《組織法》規定了村民委員會是村民自治組織的執行機構, 但忽視了作為村民自治權力組織的村民會議、村民代表會議的地位, 導致現實中村民自治組織異化, 并演變為村委會自治或黨支部自治, 甚至異化為村長或村黨支部書記的一人之治, 與村民自治提倡的民主與法治的基本理念和精神不相符。從村民自治的邏輯起點分析, 《組織法》對“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”的規定存在漏洞。村民自治組織與村民委員會不能簡單地等同于概括, 應是成為自治主體的自治[15]。村民委員會理應是全體有選舉權的村民選舉產生的村民自治的執行機關, 而村民自治組織涵蓋范圍更廣, 不只包含村民委員會, 還包含了村民代表會議、村民會議等各類組織。
4. 村兩委權責不清
《組織法》《黨章》及《農村基層組織工作條例》等相關法規中提出, 村民委員會負責村級日常事務管理, 村黨組織的主要任務是組織、領導、支持和保障村民自治。這些規定意在明確村“兩委”各自的權責范疇, 規范這兩者的關系, 但始終未能理順村兩委之間的關系。一方面, 相關規定中對村級黨組織的“領導核心”應該如何體現沒有作出具體規定, 另一方面, 把農村經濟社會發展幾乎所有重要問題都納入村民委員會的職責范圍, 導致了村黨組織與村民委員會權力交叉, 形成了村“兩委”關系難以突破的障礙[16]。
5. 村委會與農村集體經濟組織職能重疊
村民委員會是治理單位, 農村集體經濟組織是產權單位, 自憲法結構而言, 兩者功能、屬性截然不同[17]。《村民委員會組織法》《土地管理法》等相關法律中, 都將鄉村集體經濟組織與村委會看作并列關系, 規定由鄉村集體經濟組織或者村民委員會代表村民行使集體所有權。有些村由于集體經濟財力不足并且集體經濟組織缺乏管理能力和一些保障機制, 往往由村民委員會作為替代性制度安排去彌補管理職能的空缺[18]。但是由此造成了農村基層組織“政經不分”, 并且部分村民委員會權力濫用使基層民主變成為“富人治村”, 其他大部分村民處在權力的邊緣位置[19]。經濟職能界定不清的問題, 導致村民委員會有著沉重的經濟管理任務而無法專注去做社會管理[20]。
四、鄉村振興背景下村民自治的新需求分析
黨的十九大報告將“鄉村振興戰略”作為決勝全面建成小康社會七大戰略之一, 提出“堅持農業農村優先發展, 按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求”及“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”等。提出這一戰略順應了我國處于工業化進程中后期的時代背景, 不僅包含經濟、社會、文化三方面的振興, 還包含了生態文明進步和鄉村治理體系創新。加強村民自治制度建設與推動村民自治創新發展, 是國家治理體系和治理能力現代化建設的重要要求, 也是走“自治、法治、德治”相結合的鄉村善治之路的核心要求, 更是全面實現鄉村振興與全社會小康目標的重要保證。因此鄉村振興背景下村民自治具有六大新需求。
1.村莊形態從行政村自治向農村社區自治轉變
在新型城鎮一體化發展背景下, 新型農村社區的快速發展推動了村民自治從行政村自治向農村社區自治轉型[21]。這一轉型成為健全完善村民自治制度的一項重要內容, 需要發揮法律制度的強制和引導作用, 促進村莊或社區基本秩序及其維系機制的重新構建, 促進農村基層組織、管理模式、服務體系的健全與完善。
目前許多地區形成了多種模式的農村社區, 但是并未在全國展開推行, 建立全國范圍內的新型農村社區的組織體系。在浙江湖州, 對不同類型的農村社區, 采取靈活的管理模式。如對“集中安置型”的農村社區采取“村社過渡”方式, 保留原村黨組織和村民委員會, 并讓其負責集體資產管理和保值增值等事項, 新建社區黨組織和居民委員會, 并讓其負責管理社區公共事務;對“功能拓展型”農村社區采取“以村帶社”模式, 保留村級管理體制、升格村黨組織并重新健全組織架構。推進農村社區建設, 最終目的是改善村民的生活環境, 滿足群眾日益豐富的日常需要, 把之前由村莊來維系的村民歸屬感、認同感轉移到由社區來維系, 并重新建立鄉村現代社會生活的共同體, 以此體現自治的新價值。
2.制度調動村民自治中的村民積極性
鄉村振興背景下實現村民自治的關鍵在于有一批具備較高政治素質、較強參政能力以及積極主動參與公共事務治理的村民。但由于人員流動、訴求分化、利益調整等多重因素影響, 當前實際情況是村民自治制度在多數地方實踐中, 導致大部分村民出現參與熱情消退、積極性低等問題, 難以體現村民在村民自治中扮演的主體角色。這些問題體現在一些重大事務決策時, 很多村民認為村民會議就是走形式, 從而被動接受、執行上級決定, 不愿發表意見;在村民委員會選舉時一些村民不感興趣, 甚至不愿參加, 導致“委托投票”情況超過法律規定的限額;甚至在經濟快速發展、政治利益爭奪嚴重的地方, 出現“選舉權”被用來買賣等情況。郭正林等學者研究認為在處于經濟發展起步階段的村莊, 村民選舉可能會是半競爭性的;在處于經濟發展中等發達的村莊, 可能更有意愿推行自由公平選舉;但在處于經濟發展貧困或富裕狀態的農村, 由于大部分村民認為選舉不能解決溫飽問題或存在經濟能人過度壟斷權力, 使民主選舉大打折扣[22]。
鄉村振興背景下推動村民自治發展, 需要進一步強化村民自治意識、培育自治文化, 并且需要完善村民自治制度去有效調動村民自治中的村民積極性。只有將村民的切身利益與村民自治緊密地聯系在一起, 引導村民積極主動地參與到自治過程中, 推動村民以責任者的姿態履行權利和義務, 提升村民對自治政策的信任程度, 因為信任水平越高, 人們對參與成功的預期越高, 公眾對犧牲自身物質利益的政策支持度就越高[23]。
3.理順并規范村民自治的組織體系
十九大報告指出, “要不斷加強社區治理體系建設, 推動社會治理重心向基層下移, 發揮社會組織作用, 實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”。中國農村基層自治通過多年的發展, 實踐經驗逐漸豐富, 法律制度也逐步完善, 逐漸形成了決策權、執行權和監督權適度分離并且相互制約的結構體系。同時也形成了以村民委員會為管理執行機構, 以村民會議和村民代表會議為主要決策機構, 以村務監督委員會為監督機構的村民自治組織體系。
但是鄉村治理為一個綜合性特征體系, 除了有“1+N”治理體系和“橫向”權力分割外, 一些新的社會力量也在不斷參與進來[24], 如監事會、理事會、村務監督委員會等村民自治組織不斷翻新發展, 在村民自治制度建設中仍然缺乏對這些新的村民自治組織的統一規范。在自治組織體系建設上, 需要通過建立村民議事代表會、公民道德協會、鄰里鄉親互助會等自治機構, 同時激發社會組織的活力, 鼓勵、引導和支持社會組織在村民自治中能夠產生積極作用, 引導基層組織、社會組織和公民個人共同參與鄉村事務的處理。例如, 立足村民群眾的生活服務需要建立以志愿者為主體的服務人員隊伍, 定期為群眾開展服務活動。
在村民自治組織的工作運行上需要借鑒城市社區的模式, 在村民自治中逐步實行“議行分離”。針對社區公共事務, 推行農村社區村民 (居民) 的自治, 而針對國土、稅收等重大事項的管理, 通過依托法律手段移交給鄉鎮或街道的職能部門。如在浙江嘉興、江蘇蘇州等地方探索建立城鄉社區工作事項準入機制, 逐漸理出“基層群眾自治組織依法履行職責事項”與“基層群眾自治組織協助政府工作事項”等, 既進一步明確了村民自治事項, 又對規范鄉村關系、自治組織關系起到了約束作用, 可以在村民自治制度建設中予以吸收。
4.建立優秀人才參與村民自治的引導機制
城鄉融合發展過程中村民自治逐步從行政村自治轉向社區自治, 這需要社會資源的廣泛支撐, 需要吸納各方面優秀人才參與到村民自治的組織和運行中, 如通過經商辦企業的能人治村、回請外出務工經商的成功人士、優秀人才跨村任職和機關干部下派掛職村干部等方式實現。
按照城鄉融合發展的要求, 需要把這些探索進一步制度化、常態化, 解決制度上的制約和局限, 拓寬吸納優秀人才參與村民自治的渠道。特別是對集聚大批外來人口的村莊, 需要充分考慮給外來人口適當的參與決策、管理、監督以及利益分配的權利。同時, 要激勵一些優秀的城市人才下鄉參與鄉村振興事業, 推動鄉賢資源組織化。建立和暢通優秀村干部向上發展的通道, 從政治、工作、生活和物質上予以關心, 建立健全村干部職務晉升和報酬待遇等方面的激勵機制, 充分發揮優秀人才在鄉村發展中的示范和帶頭作用。
5.保障城鄉公共服務均等化
推動城鄉公共服務均等化是實施鄉村振興戰略的重要內容, 也是實現城鄉融合發展的重要措施。當前基本公共服務不均問題突出, 這其中既有公共服務供給不足, 也有公共服務供給不均衡。在山東省濰坊市下轄的南張樓村, 從1989年開始進行“巴伐利亞試驗”, 引入德國“城鄉等值化”發展模式, 使農村在勞動強度、工作條件、就業機會、收入水平、居住環境實質上與城市的差異逐步縮小[25]。
村民自治制度設計中, 積極借鑒和引入“城鄉等值化”發展理念。在增強鄉村公共服務供給能力的同時, 創新農村公共服務平臺, 承接城市公共服務資源, 健全農村經濟發展、社會事業、綜合治理、勞動保障、公共衛生、文化體育等服務功能, 把農村納入統一的公共服務網絡中。
6.推進集體經濟股份制配套改革
黨的十九大報告指出, 需要進一步深化農村集體產權制度改革, 通過保障農民財產權益, 壯大集體經濟。《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》中具體要求, 將逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度。村民自治制度建設要適應這一要求, 加強新型農村集體經濟組織建設, 推廣建立成員邊界清晰、產權關系明確的集體經濟股份合作企業, 落實農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權和對集體經濟活動的民主管理權利, 形成有效維護農村集體經濟組織成員權利的制度體系。
五、村民自治制度轉型路徑
鄉村治理的外在條件是鄉村治理制度發生效用的結構性約束條件, 鄉村治理制度只可以在這個結構性條件的制約下發揮效用[26]。按照十九大“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”去適應外部條件, 立足法治基礎, 對村民自治相關制度進行修改和完善從而實現轉型。
1.構建完善的體系化村民自治配套法律制度。要以自治權作為村民自治制度的立法基礎和邏輯起點, 而不應以自治權的組織載體村民委員會作為立法的軸心[27]。實際上, 《組織法》卻是以村民委員會的選舉、職責和運行為重點進行制度構建的, 存在以村級組織的運行機制代替整個村民自治制度的問題。要在憲法的原則指導下以村民自治權作為邏輯起點, 制定村民自治的相關法律法規, 修改現行法律中不符合實際或不盡合理的規定, 對村民自治的性質和定義、村民會議與村民代表會議的組成與運行、選民資格的認定, 以及村民委員會與鄉鎮政府和地方政府部門的法律關系等問題提出明確規范, 以保障村民自治的實踐。
2.健全村民自治的司法救濟制度。《組織法》在第15條、第16條、第23條對選舉、監督等方面的權益保障作了規定外, 僅第39條規定由地方人民代表大會及其常務委員會“保障”村民自治實施的職責導致村民自治缺少配套的司法救濟機制。對村民自治權的保障主要依靠縣鄉行政力量, 但這種行政手段的約束作用非常小, 同時縣鄉行政機關在農村治理中對村級組織有很大的依賴, 在處理村級組織的違法違紀行為時受牽制多, 顧慮也多, 公正性遠不及司法。目前由《民事訴訟法》和《選舉法》建立起來的公民選舉訴訟, 僅限選民資格案件, 也只適用在人大代表選舉方面。立法時可考慮適當擴大現行選舉訴訟的范圍, 不局限于選民資格認定方面案件, 對侵犯村民自治情形, 也應列入法院受理范圍。
3.明確村兩委之間的職責。處理好村黨組織與村民委員會的關系, 有利于堅持“黨的領導”與“人民當家作主”等在基層落實, 保障基層民主政治建設大局。在村民自治制度建設中應當進一步強化村黨組織領導核心作用, 同時明確村黨組織與村民委員會職責和其對應的權限范圍, 減少自由裁量空間。村黨組織要突出政治功能, 以宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、團結動員群眾、推動改革發展等為主要職責, 不能與村民委員會的職權過度重疊。村民委員會的職責重點是對村級公共事務管理, 提供村民需要的公共服務, 處理鄉村具體事務。要實行管理權和監督權分離, 村務管理權交給村民委員會;而村黨組織職責是召集村民會議、村民代表會議, 組織村務公開, 監督和保障黨的基本路線、方針、重點政策得到貫徹落實。
4.強化村民代表會議的決策功能。《組織法》規定, 村民會議是民主管理、民主決策的實行主體, 審議村民委員會工作報告、討論和決定涉及村民利益的重大事務等都需要通過村民會議來進行。然而部分農村經過幾輪村莊撤擴并后, 人口規模普遍較大, 造成召開村民會議成本太高, 基本上很難組織。在目前的廣泛實踐中, 對涉及村級自治事項的討論和決策, 基本上已經通過按一定比例推選產生村民代表、召開村民代表會議的方式代行。村民代表會議相對村民會議而言更容易召集與發揮作用, 更有便捷性和可操作性, 既有效防止因村級決策機關“虛置”而帶來的村級組織專權, 又能在實踐中切實保障村民自治主體的民主決策和民主管理權。因此, 依據《組織法》第26條中對“村民代表”的規定, 可以對村民代表會議的議事制度予以更詳盡的建構, 在對村民自治事務進行分類界定基礎上, 明確由村民會議討論決定選舉或罷免村民委員會等特別重大事項, 由村民代表會議討論決定一般常規事務, 以提高村民自治運行效率。
鄉村振興戰略的實施, 為推動村民自治制度轉型提供了新的路徑。在這過程中, 必須站在依法治國高度, 按照國家治理體系和治理能力現代化要求, 充分考慮制度的滯后性與制度的供需矛盾, 因勢利導、持續推動村民自治的改革與完善, 提升村民自治的整體績效與水平, 充分發揮村民自治“四個民主”“三個自我”功能, 全面提升鄉村治理水平, 走鄉村善治之路。
中國鄉村發現網轉自：南京農業大學學報(社會科學版)2018年04期
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