土地要素的空間配置效率和區域分布結構是決定城鄉發展一體化的重要因素。2013年黨的十八屆三中全會以來，以經營性集體建設用地入市、征地制度和宅基地制度改革為主體內容的“三塊地”改革，不斷促使我們更加冷靜深入地去思考農村宅基地制度變遷的昨天、今天和未來。當前，中國特色社會主義進入了新時代，這是黨的十九大對我國經濟社會發展新歷史方位的明確定位。在新時代加快實施鄉村振興戰略的過程中，我們仍然面臨城鄉區域發展不平衡不充分的突出問題亟待解決。如何建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，不斷鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，創新承包地和宅基地“三權分置”改革、探索農村集體經營性建設用地入市制度，最為緊要的根本問題之一就是必須探索形成能夠促進城鄉土地要素市場融合的制度體系、土地資源配置效率提升的制度框架和保障農民利益不受損失的制度創新空間。宅基地作為農民因居住和生活附屬設施而占有的集體建設用地，是農村土地集體所有制規劃管理涉及到的重要土地類型，它關乎農民群體的生產空間和夢想空間，關乎農民的居家生活和心靈安頓；宅基地制度作為保障農民安居樂業的基礎性制度，是關系到社會安定和諧與影響執政基礎的重要政治經濟學問題，進而也是構成促進新時代鄉村振興戰略實施體系的重要制度安排，并成為農村土地制度改革中最為復雜、最為獨特、最為敏感和最難決斷的一項緊迫任務。新中國成立近70年特別是改革開放40年的實踐充分證明，步入中國特色社會主義新時代的農村宅基地“三權分置”改革，需要在堅持農村集體產權經濟制度基礎上，以土地制度改革建立健全歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的激勵約束機制，確保城鄉土地資源要素在市場經濟條件下實現優化配置。面對2018年初中央“一號文件”鄉村振興戰略加快實施的現實要求，在使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用的改革理念主導下，加快推進農村集體建設用地和閑置宅基地實現集中集約使用，從根本上消除地方政府與集體農戶因土地增值收益關系失衡而導致的土地財政依賴，打破城市土地—房地產開發商自然壟斷和推進城市住房供給側結構性改革，實現政府由土地（金融）直接經營者到市場秩序維護服務者的角色回歸，迫切需要消除城鄉土地產權結構在頂層設計上的二元制度障礙，增強宅基地制度改革的系統性、協同性和整體性。在改革開放推進40年這一重要時間節點，認真回顧和理性反思新中國成立近70年來的農村宅基地制度變遷軌跡及其階段性特征，非常有助于我們發現農村土地制度的內在演進邏輯、現實狀態并為未來不斷完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索中國特色社會主義新時代農村宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”制度框架下的改革路徑提供現實基礎和理論依據。
一、宅基地制度變遷的歷史脈絡及其階段性特征
（一）1949—1978年宅基地制度的初步確立及其特征
農村宅基地制度變遷始終與我國城鄉經濟社會發展的熱點問題如影隨行。1949年秋頒布的《中國人民政治協商會議共同綱領》明確為農民無償分得的私有宅基地提供法律保護，但是因綱領并不具有國家憲法的權威性而使其保護效力有限。1950年《中華人民共和國土地改革法》提出廢除原有的土地確權契約，人民政府在土改完成后頒發統一印制的土地所有證。同年，政務院第五十八次政務會議通過的《城市郊區土地改革條例》，對于城市郊區范圍內的宅基地處置及農民修建覆蓋物進行了明確規定，確保了農民對房屋土地的基本權利。其后的1954年《中華人民共和國憲法》明確列示，農戶對農村宅基地的所有權受到國家強制力捍衛，私有財產沿襲繼承同樣受到國家的認可和保護；出于公共利益需要，國家可按照法律規定對農村宅基地有償回收或征用。1955年全國人大常委會通過《農業生產合作社示范章程草案》，繼續列示農村宅基地仍然屬于社員私人所有。1956年第一屆全國人民代表大會第三次會議通過的《高級農業生產合作社示范章程》指出，社員原有的房屋地基不必入社。這些代表性的制度設計反映了自建國后直到農業合作化時期，農村宅基地始終屬于社員私人所有，法律文本更多將宅基地視為農民的基本生活資料且農戶可無償取得、永久占有和使用這種帶有福利性質的土地。
但是，1962年中國共產黨八屆十中全會通過的《農村人民公社工作條例修正草案》（簡稱“六十條”），具有轉折意義地確立了“一宅兩制，公地私房”的農村宅基地產權模式，即宅基地屬于生產隊所有且不準出租和買賣，房屋永遠屬于社員個人所有且任何人不得侵犯。同時，該草案第四十五條規定社員有買賣或者租賃房屋的權利，任何機關、團體和單位，都不能無償占用社員的房屋。分析不難發現，“六十條”首次明確將社員的宅基地界定為公社集體所有，且規定社員不得出租和變賣。當然，該草案同時列示了社員在宅基地上建有的房屋私產可以出租和變賣、國家和相關機構因正當理由占用房屋時要對農戶給予補償、地方政府應該積極幫助有實際困難的社員新建房屋等條款。當時間過渡到1963年，《中共中央關于各地對社員宅基地問題作一些補充規定的通知》和《關于貫徹執行民事政策幾個問題的意見（修訂稿）》指出，社員的宅基地（包括有建筑物和沒有建筑物的空白宅基地）都歸生產隊集體所有，一律不準出租和買賣；社員宅基地仍歸各戶長期使用，生產隊應保護社員的使用權；對于宅基地上的附著物，永遠歸社員所有；社員有買賣和租賃房屋的權利，房屋出賣后宅基地的使用權隨之轉移給新房主，但宅基地的所有權仍歸生產隊所有。此處最大的特點是該補充規定明確了農村宅基地“地隨房走”的交易模式，農民對宅基地由原來的所有權轉變為使用權，一定程度上消除了社員對于“六十條”關于宅基地政策的誤解與疑慮。直到1975年的《中華人民共和國憲法》以根本大法形式確立農村“隊為基礎、三級所有”的人民公社集體經濟構架之后，農村宅基地的集體所有權、農戶無償獲得使用權以及國家保護農民的房屋和其他各種生活資料所有權等制度安排基本形成。
反思建國后30多年的宅基地制度變遷軌跡，可以發現土地問題的確是新中國成立之后中央必須率先解決的首要經濟政治問題。農村宅基地是農民參加新民主主義革命的果實之一，農民對房屋和宅基地具有所有權和完整物權，法律允許農民出租、抵押、變賣房屋（1962年前還包括宅基地），說明這一時期農村宅基地在制度設計上具備一般的用益物權屬性，農民在法律允許范圍內可以根據生產生活需要實現自主交易和自由流轉。同時，國家關于農村宅基地的專門立法并未出臺，而是將有關宅基地的管理條例作為土地制度改革的重要內容加以明示，且憲法中涉及宅基地問題的條文，也是屬于間接規范和引導方面的制度安排，本質上是宏觀層面的原則性、方向性規定。從建國后農村生產資料私有制的社會主義改造到農業合作化時期，宅基地依據農戶人口的多寡進行平均無償分配，農民分得的宅基地及其自建房屋長期屬于農民及其后續繼承人所有，該制度設計理念從根本上滿足了廣大農民的居住需要，突出體現了農村宅基地的福利保障屬性。在完成“一化三改”和進入社會主義初級階段后，適應農業合作化發展的特殊需要，國家提出建立人民公社基層管理組織，要求農民將原來的宅基地入社并由生產隊統一管理，農民享有的農村宅基地所有權逐步轉變為宅基地使用權，宅基地的一般用益物權屬性因不能自由買賣而逐步喪失。不可否認，處于初步確立階段的農村宅基地制度在當時的社會背景下的確發揮了很大作用，特別是曾一度存在的農村宅基地買賣交易“地隨房走”模式，既明確了國家保護農民的房屋不受侵犯，農民有出租、買賣的權利，又從法理層面清晰界定了農村宅基地使用管理中的權益歸屬與制度安排問題。
（二）1978—2000年宅基地制度的歷史變遷及其特征
40年前的改革開放開啟了中國由傳統農業人口大國向社會主義現代化強國邁進的歷史帷幕，為農民、農村、農業發展和宅基地制度改革提供了巨大的創新空間。1978年《農村人民公社工作條例（試行草案）》中涉及宅基地使用管理問題的規定，基本上是對前述階段“六十條”的延續和繼承，其文本解釋的基本含義與“六十條”并無顯著不同。換句話說，改革開放伊始階段宅基地制度安排的基本框架具有突出的歷史延續性，正是這種具有歷史規定性的制度變遷對農村社會各類主體的行為產生了激勵約束功能，從而為減少交易費用和確保宅基地使用管理合約的有效實施提供了穩定保障。隨著農戶自主發展熱情的逐步釋放和土地規劃管理制度的逐步完善，1981年《國務院關于制止農村建房侵占耕地的緊急通知》規定，農村建房用地必須統一規劃，充分利用山坡、荒地和閑置宅基地，盡量不占用耕地；分配給社員的宅基地，社員只有使用權，不準出租、買賣和擅自轉讓。此處顯示了國家對于農村宅基地管理使用方面十分嚴格的限制性規定，這和1982年《中華人民共和國憲法》明確列示的宅基地屬于集體所有屬性是一致的，也和中共中央批轉《全國農村工作會議紀要》明確列示的集體規劃分給社員長期使用的宅基地所有權仍歸集體，也是一脈相承。在《關于切實解決濫占耕地建房問題的報告》發布后，國務院1982年開始實施《村鎮建房用地管理條例》，該條例遵循生產隊集體所有的宅基地使用權規定，對社員建房申請報批、用地限額、宅基地面積標準、宅基地使用證明以及集鎮內非農業戶如何申請、審批、取得宅基地使用權等作了詳細說明。這些一攬子相互銜接的律例條文，反映了這一階段國家對于農村宅基地使用和新增宅基地的明確態度。其后的1986年《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國民法通則》、《中共中央國務院關于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》等，在宅基地問題的法律闡釋和制度供給方面并無新的突破和改變，1988年《中華人民共和國土地管理法》在涉及宅基地問題上也只是對1986年《中華人民共和國土地管理法》個別條款的修訂。在對改革開放過程中宅基地歷史遺留問題的處理上，1989年國家土地管理局頒布的《關于確定土地權屬問題的若干意見》列示，1982年2月國務院公布《村鎮建房用地管理條例》之前農村居民建房占用的宅基地，在該條例施行后未經拆遷、改建、翻建，原則上按現有實際使用面積確定集體土地建設用地使用權；1982年2月《村鎮建房用地管理條例》公布時起至1987年1月《中華人民共和國土地管理法》開始實施止，農村居民建房占用的宅基地，其面積超過當地政府規定的標準，超過部分按1986年中共中央國務院《關于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》及地方人民政府的有關規定處理后，按處理后的實際使用面積確定集體土地建設用地使用權。同時，1989年《關于確定土地權屬問題的若干意見》明確了城鎮及市郊農民集體土地上的房屋，可以依法自愿出售給本集體以外的農民集體或個人，但其所售房屋占用的土地在非本集體居民取得房屋所有權時，房屋所占的土地使用權隨即轉為國家所有。在隨后的1998年全國人大常委會會議之后，這一有關城鎮非農業戶口居民可以使用集體土地建造住宅的特殊規定在1999年1月1日起施行的《中華人民共和國土地管理法》中被予以刪除。
在改革開放后宅基地制度變遷中具有另一轉折含義的是，1990年國務院批轉國家土地管理局《關于加強農村宅基地管理工作的請示》，首次提出進行農村宅基地有償使用試點，探索逐步建立和完善土地使用費管理制度，且宅基地使用費要本著“取之于戶，收費適度；用之于村，使用得當”的原則，實行“村有、鄉管、銀行立戶”制度。自此，農戶依法無償獲得宅基地的福利性集體土地分配成為歷史，這種“自上而下”對宅基地供給制度的干預顯然是政府與農戶相互博弈的制度動態調整過程，它聚焦了低成本解決農村粗放式使用建設用地的資源配置問題，有效避免了以后較長時期可能對農村土地資源造成的更大浪費。1991年《中華人民共和國土地管理法實施條例》，則是國家對宅基地合法使用管理、違法處理處罰的正式制度安排；1995年國家土地管理局將《關于土地權屬問題的若干意見》修訂為《確定土地所有權和使用權的若干規定》，主要是對居民建房占用土地出現的超標處置問題做了時限上的規定；同年的《中華人民共和國擔保法》則列示了宅基地使用權不得抵押的禁止性說明。1997年《中共中央國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》指出，實行占用耕地與開發、復墾掛鉤的政策，農村居民的住宅建設要符合村鎮建設規劃；農村居民每戶只能“一戶一宅”且不超過限定標準，多出的宅基地依法收歸集體所有。1998年《中華人民共和國土地管理法》除繼續強調宅基地集體所有、“一戶一宅”、面積受限外，與同年《中華人民共和國土地管理法實施條例》、《中華人民共和國村民委員會組織法》對于農村宅基地使用方案的規定基本一致。1999年國務院辦公廳發布《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》特別規定，農民的住宅不得向城市市民出售，也不得批準城市市民占用農民集體土地建設住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證。由此，中國宅基地制度安排被鎖定在宅基地歸農村集體所有、農民住房的處置受到嚴格限制的固化狀態。
系統梳理這一階段的宅基地制度演進過程，可以發現自1950年《中華人民共和國土地改革法》到1982年《中華人民共和國憲法》頒布之前，中國并沒有禁止農地買賣與農地出租的正式法律制度安排。但是在事實層面，自1956年高級社運動開始，入社土地分紅權被廢除，土地轉讓也被全面禁止；1962年的人民公社“60條”則把禁止的范圍擴大到包括自留地和宅基地在內的全部農村土地。20世紀80年代中期以后，隨著市場在資源配置中基礎性作用的逐步加強，特別是微觀主體自主性能力的提升使得鄉鎮企業帶動下的農村工業化、大規模鄉—城人口遷移以及城鎮化步伐不斷加快，以家庭聯產承包責任制為代表的農村土地改革在極大地激發廣大農民自主經營和合理利用土地熱情的同時，利益導向下集體土地利用中的新問題、新矛盾不斷出現，農村宅基地使用管理問題變得日益復雜，這就從客觀層面要求國家必須強化對于宅基地使用管理的制度供給。不僅如此，在農民生活水平逐步提高、迫切希望改變現有居住條件的背景下，農村地區特別是經濟發達地區的農村迅速掀起一股新建住房熱潮。在這一進程中，由于缺乏科學完整的土地規劃和合理布局的建設理念，農村宅基地盲目擴建、新建和私自亂占耕地擴大宅基地面積的現象司空見慣；加之城市化和工業化要求城市規模不斷擴張，導致城鄉土地規劃利用和宅基地嚴格管控成為這一階段政策制度的主要著力點。為應對現實層面的新問題，這一時期國家不斷出臺加強耕地節約利用和促進村鎮建設規劃法制化的制度安排，特別是《村鎮建房用地管理條例》首次要求對于農村宅基地的使用面積規定用地限額，并且從法律層面規定農民出賣或出租宅基地房屋的，不得再申請宅基地。2000年中共中央國務院《關于小城鎮建設有關政策》同時指出，為鼓勵農民進城要適時置換進城農戶的宅基地以防止土地資源閑置浪費。這些措施對于遏制村莊建設無序擴張和促進農村剩余勞動力有序轉移發揮了積極作用。不僅如此，基于分稅制改革后稅收比例調整和住房制度改革帶來的聯動影響，20世紀90年代以來地方政府創造了一條通過出讓城市土地使用權為基礎設施建設融資的“土地財政”特殊發展道路，這就為政府壟斷土地一級市場創造了便利條件，也為地方政府利用市場機制將土地增值轉化成為啟動城市化初始資本提供了巨大動力。這一時期，由于圍繞土地利益關系失衡導致宅基地問題逐步超越單一性質而演變成為集法律、經濟和政治問題于一體的復雜社會熱點和敏感問題，城鄉經濟社會轉型發展的現實迫切要求國家必須全面推進宅基地制度改革創新實踐探索。
（三）2000年以來宅基地制度創新及其特征
進入21世紀以來，為徹底改變“農民真苦、農村真窮、農業真危險”和城鄉區域發展嚴重失衡的現實困境，黨中央國務院始終明確“三農”問題是全黨工作的重中之重，農村土地制度改革不斷穩步推向深入，特別是快速推進的城市化導致農村出現分化、農村集體建設用地和宅基地資源的市場價值迅速提升，農民通過宅基地隱性流轉和自發建設“小產權房”等形式迫切要求分享土地增值收益，以及城鄉社會保障及其公共服務非均等化帶來的諸多社會壓力也對原有的土地制度安排產生了新的改革倒逼機制，這同時從客觀上導致這一時期宅基地制度改革及其制度創新步伐明顯加快。其中，2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》指出，禁止地方政府擅自通過“村改居”等方式將農民集體所有土地轉為國有土地；禁止農村集體經濟組織非法出讓、出租集體土地用于非農業建設；改革和完善宅基地審批制度，加強農村宅基地管理，禁止城鎮居民在農村購置宅基地。同年，國土資源部印發《關于加強農村宅基地管理的意見》，要求嚴格實施規劃、從嚴控制村鎮建設用地規模，堅決貫徹“一戶一宅”的法律規定，加強農村宅基地的變更登記工作，依法、及時調處宅基地權屬爭議。同時，各地要因地制宜地組織開展“空心村”和閑置宅基地、空置住宅、“一戶多宅”的調查清理工作。在中央指導宅基地制度改革方面，從2004年促進農民增加收入到其后不同年份分別圍繞提高農業綜合生產能力、推進社會主義新農村建設、積極發展現代農業、切實加強農業基礎設施建設、加大統籌城鄉發展力度、加快水利改革發展、加快推進農業科技創新持續增強農產品供給保障能力、增強農村發展活力、全面深化農村改革加快農業現代化建設、深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能，以及2018年提出實施鄉村振興戰略等15個連續發布的“一號文件”可以看到，不斷加快推進宅基地制度改革試點始終構成國家從根本上破解“三農”問題的核心領域之一。這一時期于2007年頒布的《物權法》，在進一步明確宅基地使用管理的物權屬性及其法理依據方面具有關鍵性意義；2008年《國務院關于促進集約節約用地的通知》對村民自愿騰退宅基地或符合宅基地申請條件購買空閑宅基地提出了激勵性政策，《國土部進一步加強宅基地使用權登記發證工作的通知》則對各級國土資源行政主管部門認真部署落實宅基地使用權登記做出了全面部署。
2013年11月黨的十八屆三中全會標志著我國進入全面深化改革新階段，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確要求保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，有條件地推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，完善城鄉建設用地增減掛鉤試點。這一頂層設計為進一步解放和發展農村生產力、解放和增強農村活力，堅決破除宅基地制度創新方面的體制機制弊端提供了新的動力基礎。針對農村集體經營性建設用地權能不完整，不能同等入市、同權同價和交易規則亟待健全等問題，2015年初中共中央辦公廳和國務院聯合印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，十二屆全國人大常委會第十三次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》授權宅基地閑置率大于8%的33個市、縣、區，從2015年2月-2017年底（后又延長至2018年底）對宅基地退出、補償、使用權入市等進行改革試點，以期構建農村土地“三權分置”改革框架下城鄉統一的土地要素市場制度安排。在這里，宅基地制度改革試點的原則是堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線，具體試點內容包括針對農戶宅基地取得困難、利用粗放、退出不暢等問題，探索完善宅基地權益保障和取得方式，探索農民住房保障在不同區域戶有所居的多種實現形式；對因歷史原因形成超標準占用宅基地和“一戶多宅”等情況，嚴格實行有償使用；探索進城落戶農民在本集體經濟組織內部自愿有償退出或轉讓宅基地；改革宅基地審批制度，發揮村民自治組織的民主管理作用。2016年《中國銀監會國土資源部關于印發農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款管理暫行辦法的通知》指出，按照金融改革與農村土地制度改革緊密銜接的原則，開展農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款，落實農村集體經營性建設用地與國有建設用地同等入市、同權同價。這些意見使得關于農村土地改革的方向更加明確、思路更為清晰。2017年8月，為配合房地產市場調控國家又開展了13個地區的農村集體建設用地租賃住房建設試點，以期為科學推進農村集體建設用地入市提供可供借鑒的實踐經驗。當然，2017年初新獲批的雄安新區在其“多規合一”規劃編制初始和戰略發展進程中，也在探索如何更好地推進當地農村集體建設用地和宅基地制度創新實踐。在總結2016年《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》基礎上，2018年初的中央一號文件指出鄉村振興戰略實施中要探索宅基地集體所有權、農戶資格權、使用權“三權分置”改革。可以發現，十八大以來國家關于農村宅基地問題的制度設計，其市場化指向愈加鮮明，改革的深度和廣度進一步加大，充分體現了中央對于全面深化宅基地制度改革的決心和頂層設計理念。
反思和總結近20年來的農村土地改革歷程可以發現，宅基地制度改革伴隨農村經濟社會發展已步入新的階段，這一時期的農村宅基地制度改革步伐是新中國成立近70年來最快最穩妥的時期。針對實踐層面城鄉建設用地供求失衡矛盾突出，農村集體土地外延擴張特征明顯，農村居民點用地內涵挖潛任務艱巨，宅基地使用管理中的相關者利益關系錯綜復雜等諸多問題，國家立足新時期全面深化改革的總目標，即完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，在宅基地制度創新方面的階段性特征主要表現為：（1）適時提出切實保障農戶宅基地用益物權，以漸進方式選擇若干試點慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓的宅基地制度改革完善探索方向。（2）突出農村居民住宅建設合理規劃的重要性，大多數政策的條款均明確列示規劃引導和嚴格審批等方面的硬性規定；強調建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行；對于農村出現的各種宅基地非法交易、流轉和“小產權房”等現象，相關法律也明確了懲罰性或禁止性措施，以期最大限度壓縮農村宅基地非法處置的制度漏洞。（3）在宅基地使用管理方面，尤其是十八大以來黨中央國務院積極推動全面深化改革進程，提出在集體經營性建設用地入市和農村土地產權制度等敏感地帶進行大膽探索，使得農村宅基地改革成為制度創新關切的重要領域。（4）面對新型城鎮化和新型工業化相互促動下城市建設用地和工業用地指標嚴重不足、農村集體建設用地和農戶宅基地出現不同程度閑置浪費的矛盾，國家提出構建統一的城鄉土地要素市場，這為適應新時代農村改革發展“五位一體”新要求和農村集體經營性建設用地入市邁出了關鍵一步。值得期待的是，2018年初中央“一號文件”關于鄉村振興戰略指導意見，將事關農村宅基地“三權分置”改革推到了貫徹新發展理念、建設現代化經濟體系的最前沿。在決勝全面建成小康社會、實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢的背景下，緊密結合新的時代條件和鄉村振興實踐要求，以全新的視野深化對農村土地制度變遷、農村基本經營制度完善、城鄉融合發展體制機制規律的認識，從奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利層面來講，由農村承包地“三權分置”逐步擴展到宅基地“三權分置”制度改革實踐意義不僅僅是促進城鄉資源要素優化配置和城鄉發展一體化的應有之意，更是黨中央國務院在新發展環境下尋求破解人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間矛盾的重要戰略舉措。
二、農村宅基地制度改革的現實困境
（一）宅基地集體所有制產權功能亟待完善
人類漫長的經濟社會演進歷史表明，穩定的產權制度能夠清晰界定產權主體之間、產權主體與非產權主體之間的權利和義務關系，從而最大程度激勵產權主體通過使用產權實現資源最優配置和謀求自身正當利益，并約束產權主體通過風險管理與理性決策確定自身在信息不對稱條件下的行為邊界。20世紀90年代以來，在城鄉土地開發方式和布局結構轉變、土地利用規模的擴張和城鄉關系、工農關系重構過程中，規模巨大的人口流動、投資激勵下的土地城市化超常規擴張，使得農村土地開發利用日益成為交織在城鄉經濟社會發展進程之中的焦點問題，集中表現為地方政府的土地財政依賴、房地產市場的爆發式增長和農村地區農戶新建住房數量的急劇增加。根據2017年7月21日中國社會科學院農村發展研究所、中國社會科學出版社在北京聯合發布的《中國農村發展報告（2017）》顯示，2000—2011年間全國農村人口因城鎮化減少1.33億人，農村居民點用地反而增加了3045萬畝，每年因農村人口轉變為城鎮居民而新增農村閑置住房5.94億平方米，折合市場價值約4000億元。住房和城鄉建設部2017年8月發布的《2016年城鄉建設統計公報》數據顯示，截止2016年末全國鄉建成區67.3萬公頃，平均每個鄉建成區占地62公頃；2016年全國村鎮實有住宅房屋建筑面積323.2億平方米，鄉建成區人均住宅建筑面積31.23平方米，村莊人均住宅建筑面積33.56平方米。嚴肅審視我國當前的宅基地集體所有制，會發現其因權利主體模糊、產權功能發揮缺失而存在諸多弊病，諸如農民的宅基地、村集體建設用地不能直接入市，城市建設用地只能通過征地的方法獲得；農民與市民無法平等分享土地（住房）資本市場化的巨大收益，農民沒有土地抵押后形成的流動性注入、缺乏流入城市的初始資本和無法完成由農民到市民身份的徹底轉變；農村集體性質的建設用地、非農業用地通過“招、拍、掛”形式轉變為城市國有土地進行工商業（房地產）開發建設時，地方政府、農村集體組織、土地開發商、農戶、商業銀行等多方主體利益相關者間因土地變性增值所帶來的市場化增值收益分配關系嚴重失衡；國家長期不允許建設用地指標的跨省間配置，導致全國范圍內土地利用效率的巨大損失，等等。由此可見，因產權制度功能發揮不夠、農村土地要素市場發展滯后引起的現實矛盾，迫切要求農村宅基地“三權分置”改革要將國家治理與產權變遷關聯起來，以市場決定性作用的發揮和國家治理能力現代化為方向，促進宅基地產權制度激勵約束功能發揮中各關聯要素的聯動，謀求農村宅基地所承載的農戶私人利益與集體公共利益達成新的動態平衡，最終使宅基地制度改革及其有效運作具備厚實的經濟社會與文化歷史基礎。
（二）宅基地隱形流轉市場缺乏制度保障
為了實現最嚴格的耕地保護和集中集約利用農村集體建設用地，我國在事關宅基地流轉的法律法規方面長期實行禁止性規定，例如《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國物權法》和其他各級政府、部委的政策指導意見等，都明確列示禁止買賣、出租、抵押、擅自轉讓、違法轉讓宅基地。同時，為了嚴格保護和尊重農戶對房屋的所有權，各地又在不同程度上允許通過“地隨人走”的方式合法轉移宅基地使用權。不僅如此，為了抑制利用土地流轉進行投機和防止宅基地使用權通過借助于房屋所有權實現實際流通，國家還以正式制度約束形式禁止城鎮居民在農村購置宅基地，農村宅基地也不得直接或間接向城鎮居民轉讓。但是，更多表現為土地城鎮化加快推進過程中的集體建設用地價值增值急劇上漲的現實，極大地刺激著廣大農民迫切需要公正公平地實現和分享集體土地、宅基地通過征地拆遷、增加掛鉤等程序轉為城市國有土地后的財產價值，更何況地方政府在這一過程中也存在追求甚至更多占有這種土地價值增值收益的強烈愿望。其實，現實層面的農村宅基地隱形流轉市場早已普遍存在于城鄉結合部，越來越多的城郊農民通過不同方式（例如“小產權房”）出讓自己的宅基地使用權并從中獲利；宅基地流轉形式主要表現為國家征收、子女繼承、合同轉讓、經濟租賃、資產抵押等，主要流向為本村村民、外村村民、法人企業和城鎮居民，流轉收益在其總收入中所占比例較高。筆者分析發現，這種嚴格受限的宅基地使用權流轉制度、亟待完善的宅基地退出與補償機制，使得農民對集體所有的宅基地財產權利只能通過建造住宅而部分享有其使用價值，不能通過市場交易實現其交換價值，最終導致農民的土地財產權益無法得到充分保障。在這里，與宅基地流轉緊密相關的征地拆遷與補償問題，則充分體現了土地供求矛盾在城鄉區域之間的巨大差異，也顯示了土地收益在不同利益主體間的博弈關系和不合理分配格局。因此，從根本上糾正地方政府、村集體和農戶因土地變性升值而產生的利益關系失衡問題，就必須以宅基地的登記確權、合法流轉為前提，考慮賦予宅基地連同其上的房屋一同流轉的法律效力，消除農村居民房屋與城市居民房屋在產權界定上的嚴重歧視，并通過法律制度保障宅基地之于農戶的一般物權和完全財產功能，使農民能夠順利實現宅基地使用權的自愿有償退出、公正獲得宅基地的價值增值收益乃至徹底完成農業轉移人口市民化過程。
（三）宅基地使用管理綜合績效亟待提升
土地是農業社會發展階段農民主要依賴的基本生產資料，也是實現農業增產、農民增收和農村發展的重要物質基礎；稀缺的土地資源在不同的規劃管理理念、方式和手段下會產生不同的效率結果，特定的效率水平也會對土地制度改革的未來取向產生重要影響。歷史證明，對土地的不當使用管理通常是由于土地所有權和使用權的不明確而引起的———有些雖然沒有所有權但可以使用土地的人，很可能會濫用甚至過度使用土地最終導致土壤退化———盡管這更多地涉及的是農業耕地問題。長期以來，基于農村宅基地集體所有制產權制度設計下所有權與使用權“兩權分離”的特殊性，嚴重影響農戶宅基地使用權的完整性，村集體成員可依法申請、低門檻獲得特定面積的土地用于建造住宅和附屬設施，這種幾乎可無償獲得的具備福利性質的宅基地還具有無限期使用的權利，由此導致農村居民點建設缺乏規劃、村莊數量巨大、規模偏小、布局凌亂、用地粗放、“一戶多宅”和進城農戶無成本閑置宅基地等不合理現象普遍存在。進入21世紀以來，中國的城鎮化率維持著每年不低于1%的增速提升，人口鄉-城遷移規模龐大，土地不再是農民維持生計的主要方式，也不是增加家庭貨幣收入的唯一途徑，由此導致農村集體建設用地呈現出“人走房空、人減地增”的“空心村”發展趨勢，這就造成大量（季節性）閑置農房、閑置宅基地無法從靜態資產變成流動資產而實現高效配置。根據國土資源部部長姜大明2018年1月15日在全國國土資源工作會議上的介紹，2013年全國宅基地總面積約2.7億畝，空置面積約1.14億畝，幾乎占到了全部宅基的40%；按照試點地區500平米宅基地補償30萬元的標準計算，當年全國閑置宅基地價值高達50億元。另據中央農村工作領導小組辦公室主任韓俊介紹，截至2017年上半年全國農村集體經濟組織擁有土地等資源性資產66.9億畝，各類賬面資產2.86萬億元，全國平均每個村為500萬元，東部地區部分村將近千萬元。截至2017年底，全國農村宅基地約1.7億畝，占3.1億畝農村集體建設用地的55%-56%，農村居民點空閑和閑置用地面積約多達3000萬畝，宅基地使用管理中的低效率問題十分嚴重。分析表明，對農業收入的依賴程度、區位因素的優劣、宅基地占有數量、對宅基地政策的認知程度和對宅基地征收拆遷收益的預期等多因素影響著農戶處置宅基地的方式選擇。上述各類宅基地規劃管理粗放、使用效率低下以及農村“去中心化”趨勢所形成的結果就是農村資源要素不斷單向外流，農村內部經濟、基礎設施和社會公共服務發展極為緩慢。因此，在經濟社會全面深刻轉型和城鄉社會流動性增強的背景下，宅基地的經濟社會功能也逐漸呈現多元化趨勢，這就要求因地制宜地對不同地區的農村宅基地及閑置農房進行精細化管理和提供制度性創新激勵。同時，必須從根本上改變城鄉土地制度設計二元結構，加快完善農村集體土地征用法律法規體系，使集體土地在實現市場價值提升的過程中能成為平等主體之間的財產權利交易過程，也使宅基地在符合國家土地總體利用規劃的前提下平等進入市場進行有限流轉和實現合理增值。
三、農村宅基地制度改革的未來前景
新制度經濟學原理告訴我們，制度是一系列被制定出來的規則、守法程序和行為的道德倫理規范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為。在人類社會經濟活動的歷史發展過程中，制度的出現源于減少人們在社會交往過程中產生的摩擦和沖突，降低人們在經濟活動中對成本的消耗。歷史總是會在困境中自我尋找出路。為了有效克服對于宅基地制度變遷的思維認識局限，使未來的宅基地制度走向不至于陷入躊躇不前的尷尬困境，我們必須從農村宅基地變遷的現實狀態出發，逐步剝離認為加諸于宅基地對于農戶的社會保障功能，著力激發城鄉社會創造活力和土地要素的市場價值，不斷促進宅基地制度變革在鄉村振興過程中取得重大突破。反思1978年底以來我國邁向現代化歷程中的農村宅基地制度變遷歷程不難發現，發軔于農村聯產承包責任制并不斷通過“自下而上”的探索逐步從農村蔓延到城鄉經濟社會各個層面的制度變革，充分展現了不同時期面對不同發展難題和矛盾，中國特色社會主義制度體系是如何依照這個發展中大國獨有的路徑，逐步將分散的制度創新引向適應全球化競爭時代的頂層設計和綜合配套導向下的系統性全面深化改革軌跡。在這里，我們必須注意到，由于改革的系統性、聯動性和復雜性，所有關于宅基地制度變革的原則性要求都需要在實踐層面找到具體的切入點才能奏效。實踐證明，市場一體化對農民生存保障的影響主要是，它把卷入市場之中的人們的經濟生活聯合起來、融為一體，并且第一次使社會保障有可能遭遇比以前更大規模的損害。如果任由土地繼續作為發動機來推動城鎮和工業建設發展，產權制度完善、要素市場改革和城鄉一體化制度變遷都不可能真正推進到位。由此可再次印證，農村宅基地制度改革一定不是單一的制度變遷，也一定不是僅僅依靠農村的內部力量就可以完成的；農村宅基地制度改革與其他進入深水區的改革一樣，一定是與新型城鎮化、新型工業化和信息化，以及與之相關的農業現代化、鄉村振興戰略等等問題交織在一起的，這一復雜系統的改革實踐也一定需要相關制度的協同創新才能互促共進。
一般認為，現代土地制度的功能，其本質在于土地產權制度規范所確認和保障的土地資源配置效率與效益，土地制度的基本功能體現在明晰產權、激勵約束及促進市場有序交易。這一認識可以見諸于漫長的經濟學思想演變史中諸多經濟學大師的經典著作中。但是，對中國問題的研究需要結合新的約束條件。對我國鄉村振興戰略實施中的宅基地制度變遷而言，現階段其核心在于聚焦于農村集體產權制度、土地管理法律制度、宅基地退出補償制度、城鄉土地一體化體制機制和農村社會治理制度等重大領域的協同推進。可以考慮以農村宅基地使用權作為連接點，使宅基地使用權法律制度脫離民法典體系而作為民事特別法，以此貫通作為國家根本大法的憲法、作為民事基本法的物權法和作為行政法的土地管理法以及城鄉規劃法等法律間的聯系。從長遠來看，事關農村宅基地“三權分置”和農村集體經營性建設用地入市的制度改革必然是一個漸進的系統推進過程，是一個集體土地獲得與國有土地同等產權權能的集成推進過程。只有以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，緊扣農村宅基地制度變遷的現實困境和我國城鄉社會主要矛盾新變化，從鄉村振興戰略實施的偉大實踐中尋求可供借鑒和推廣的寶貴試點經驗，農村宅基地制度改革才能在人們的預期中順利前行。農村集體所有制實踐的經驗表明，農村土地不僅是生產糧食，還承擔著農村居民的生活保障功能，尤其是在維護社會穩定、經濟持續發展上發揮的邊際效用特別巨大，將來中國社會的穩定和經濟的高質量發展可能仍然離不開農村土地集體所有制這塊堅固的基石。更為根本的是，宅基地社會保障功能的發揮，必須基于宅基地的占有、收益、轉讓等權益的清晰界定，必須以最大化維護農戶的居住權益為基礎。因此，農村宅基地“三權分置”制度改革需要不斷完善集體所有制產權基礎上的農戶房屋所有權、資格權，它要為建立城鄉統一的土地要素市場形成合理的價格提供制度保障機制；政府在宅基地規劃管理方面的主要職能是通過制度供給及其規劃干預功能的發揮確保土地要素的經濟屬性得到合理應用。與此關聯，還要結合農業轉移人口市民化過程中的宅基地自愿有償退出和市場流轉問題，探索新時代宅基地集體所有制度的多種有效實現形式，清晰界定農戶住房賴以客觀存在的土地所有權邊界，確保集體、農戶在土地依法征用場合能夠平等地同土地主管部門、用地單位尤其是投資商、開發商就土地產權交易中出現的價格、利益補償、潛在收益的現實分配等進行談判、締約、履約，或訴諸法律對其相關的土地產權予以強制性保護，避免農民的新型物質性產品（房屋、工作物、地上堆放物）產權、土地發展權等遭受損失。同時，考慮到思想觀念、風俗習慣、文化傳統、宗教信仰等非正式約束在農村經濟社會變遷中的深刻影響，特別是現行宅基地制度是不同區域的農村、農民和地方組織通過時間和經驗的積累而在農村社會實施和傳遞的，因此農村宅基地“三權分置”改革框架下正式約束的具體實施形式和策略，都應當充分考量存在明顯地域性差異的農村地方性產權知識，尊重農村社會和農民集體形成的習慣產權，維護原有農村社區長期存在的合理治理結構與治理機制，使農民充分理解農村土地集體所有制關于宅基地的制度安排問題，將農村集體經濟組織再造為實現國家權力與民間權利有效溝通的公共領域，從而避免宅基地制度改革中的政府失靈和產權失靈。因此，立足鄉村振興戰略總體要求加快宅基地制度改革創新，實現“自上而下”的制度創新與“自下而上”的制度創新之間的適度平衡、良性互動，就必然成為促進宅基地制度改革的重要組成部分。這就要求宅基地制度改革必須以新時代國家相關法律法規和促進鄉村振興的頂層設計為指南，明確宅基地“三權分置”制度改革的具體含義，搭建國家權力與民間權利、農村集體自治性組織網絡和農戶之間的協調溝通平臺，明確界定宅基地使用權的取得及保有主體的資格，從時間、廣度、獨立性和確定性上保障農民的房屋住宅財產權和宅基地一般用益物權；以市場為導向，相信農民的創造性和經濟理性，盡快建立和完善宅基地登記確權頒證后的使用權市場化流轉機制、流轉范圍和具體交易程序，由集體經濟組織將收回的宅基地轉化為集體建設用地再統一入市交易，慎重穩妥推進農民住房財產權和宅基地使用權抵押、擔保、轉讓，加快構建城鄉建設用地一體化制度；嚴格實行土地用途管制，促進農戶自愿有償出讓宅基地使用權，完善進城農民的社會保障體系，嚴禁違規違法買賣宅基地，嚴禁城市資本利用宅基地建設別墅大院和私人會館；在《中華人民共和國憲法》精神指引下，既允許宅基地使用權的自由轉讓、抵押和出租，又允許農民住房的買賣、抵押和出租，探索建立有效的抵押物處置機制和貸款風險分擔、緩釋和補償機制，確保宅基地抵押制度的可持續性，防范并提前化解由此可能引致的金融風險，從而最大程度喚醒農村的沉睡資本。顯然，以上方面正在構成中國宅基地制度“三權分置”改革的應有之義。
蒼穹只可管窺一豹，蚍蜉確能細致入微。一位16世紀的意大利旅行家曾經說過，“中國的村落（其中有些村落有上千戶的人家）數都數不清，這個國家到處蓋房子住人，整個國家看起來就像一個鎮子一樣。”這反映了在歷史早期中國的人口大多都聚集在農村的相對繁榮的景象。這既可以看成是人的繁榮，也可以看成是土地的繁榮。420多年后的今天，我國的城市常住人口已超過農村常住人口（數據顯示，2017年中國的常住人口城市化率為58.52%），與工業化相互作用而迅速推進的城市化，極大地改變了城鄉居民的生產生活方式，也以全新的方式重塑著人民對未來美好生活的更高期待。進入21世紀以來，處于全面深化改革時期的中國社會是如此神奇———在人們連續經歷的一年又一年里，城鄉原有的發展秩序與狀態正在一點一點地變得更好，新的發展形態正在繼續孕育和演變，城鄉經濟社會一體化進程中的所有問題也在一天一天地以其特有的節奏繼續消解。但是，城鄉發展中不斷出現的新問題、新情況又在重新構建起人們對未來的觀念與態度。習近平總書記指出，時代是思想之母，實踐是理論之源。實踐發展永無止境，我們認識真理、進行理論創新就永無止境。今天，時代變化和中國發展的廣度和深度遠遠超出了馬克思主義經典作家當時的想象；各地農村土地制度設計和改革試點相繼進行，作為多因素疊加、多主體參與、多元訴求共存的重大社會現實問題，宅基地制度改革相較于過去更加艱難、更需審慎。同時，中國特色社會主義只有幾十年實踐、還處在初級階段，步入特色社會主義新時代時期的偉大事業越是發展，城鄉社會中的新情況新問題可能就會越多，也就越需要我們在實踐上大膽探索、在理論上不斷突破。農村宅基地“三權分置”這一命題的提出和在各地的具體試點實踐，是國家鄉村振興戰略實施中關于城鄉土地制度改革的重要內容，其要點是堅持農村土地集體所有權、穩定農村土地既有法權關系、促進農村土地權利財產化、平衡政府和農戶之間的土地增收收益分配關系，使政府在面對土地可能的增值收益時能從直接經營者的角色回歸到規則維護者和服務者的角色。面對黨的“十九大”確立的新時代堅持和發展中國特色社會主義十四條基本方略，結合從2020年到本世紀中葉分兩個階段的宏偉奮斗目標，包括農村宅基地在內的城鄉土地制度改革發展的出發點一定是為了增加城鄉居民的利益，是為了更好解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾。因此，不論出于何種理由，關于農村宅基地制度的立法修改必須尊重既有的改革成果、尊重既有的法律制度和農戶的意愿，政策措施的實施決不能任由農戶和集體的實際利益有可能受到損失，決不能把農村土地集體所有制改垮了，絕不能把耕地改少了，決不能把糧食生產能力改弱了，更不能擠壓農民分享和進入非耕地、非農業和城鎮發展的利益空間。2018年2月4日中央“一號文件”和3月5日李克強總理的政府工作報告提出，要完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，即落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。這是借鑒農村承包地“三權分置”辦法，在總結33個試點縣（市）探索經驗的基礎上，提出新時代農村宅基地制度改革需要探索的艱巨任務。這些諸多有利于城鄉和諧發展的明朗政策指向令人振奮。但是，我們又必須清楚，農村宅基地制度改革的成功，不僅依賴于人們的主觀努力，也依賴于城鄉發展的自身規律。這又驅使我們認真思考推進城鄉發展的環境、動力、體制機制與制度基礎等到底如何？要素的自由流動、統一的城鄉市場、均等化的公共服務、社會不公的補償與消除、城鄉社區治理方式的調整……用更加積極的方式來說，就是平衡協調各方利益，制定詳細預案，把可能的影響和副作用考慮詳盡、降至最低。在未來宅基地制度改革試點過程中，如何探索宅基地“三權分置”改革的具體實現形式，以新的制度變革激發現行宅基地產權制度安排的成長性和創造性，特別是落實農戶宅基地資格權，因地制宜發展鄉村旅游、醫療保健養生、農村養老等新產業新業態，結合要素下鄉返鄉、大眾創新、萬眾創業等先行先試，在實踐中探索盤活利用閑置宅基地和農房增加農民財產性收入的辦法，依法保護農民的宅基地使用權和集體經濟收益分配權，不強迫農民以放棄宅基地使用權為前提進城落戶，有效利用下鄉的資本、防止村莊為資本所吞噬，都需要在大膽探索、守住底線的基礎上加快形成可供推廣和復制的成功經驗。這種理想目標的實現，有賴于決策者對宅基地制度改革問題認識的準確性與歷史耐心，更有賴于人們直面鄉村振興戰略實施的客觀現實和解決“三農”問題的決心與信心！
中國鄉村發現網轉自：《甘肅行政學院學報》2018年02期
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