摘要：宅基地居住保障功能是農村宅基地制度改革的底線, 宅基地財產功能的發揮也是以滿足居住保障功能為前提而展開, 宅基地“三權”分置為此提供了相應的制度空間。宅基地資格權的永續保有決定了宅基地使用權的身份屬性不能破除, 宅基地的市場化路徑依賴于宅基地使用權的利用權的市場化。既定的房地一體原則在“三權”分置之下, 可被解釋為房屋所有權與其占有范圍內的宅基地租賃權的權利主體相一致, 非本集體成員或城鎮居民僅取得房屋所有權與宅基地租賃權, 并不享有宅基地使用權。相應地, 宅基地使用權抵押權實現之時, 非本集體成員或城鎮居民作為受讓人也僅取得宅基地租賃權, 農民住房財產權繼承之時, 亦應作同一解釋。宅基地的用途和規劃管制應予堅持, 但“一戶一宅”政策在不同地區有不同的實現途徑, 宅基地審批程序應予簡化。
關鍵詞：宅基地使用權; 宅基地“三權”分置; 房地分離; 法定租賃權;
宅基地制度是農村土地制度中最特殊、最落后的一項安排1。改革開放以來, 宅基地制度經過多次調整和完善, 總體趨勢是強化管制2。正式規則上的嚴格管制被大量的隱性創新所突破, 法律規則與經濟現實之間的緊張關系躍然紙上。“農村宅基地制度改革的方向是進一步擴大權能, 賦予農民更多財產權利, 而不是指宅基地可以自由買賣”3。不同時期不同部門所啟動的宅地基制度改革試點試圖在一定程度上解決這一問題, 呈現出從管制、賦權到盤活的總體趨勢, 其實質在于如何平衡宅基地的保障功能和財產屬性之間關系。就此, 學者間進行了有益的探討, 但觀點紛呈, 見解不一。時值《中國民法典》編纂和《土地管理法》修訂, 總結實踐經驗, 將其中行之有效的做法上升為法律, 無疑是擺在我們面前的一大難題。
一、宅基地的身份屬性與“三權”分置
1962年開始的人民公社化運動, 將農村宅基地由農民私人所有直接轉為集體 (生產隊) 所有4, 宅基地由農民依法申請無償取得, “歸各戶長期使用, 長期不變”5, 由此形成宅基地所有權和使用權相分離的格局6。這些制度構成此后宅基地產權關系變化的基礎7。
在改革開放之初, “農村村民”、“回原籍鄉村落戶的職工、退伍軍人和離、退休干部, 以及回家鄉定居的華僑、港澳臺同胞”、“城鎮非農業戶口居民”均可申請取得農村宅基地8。只不過, 法律和行政法規中就不同的申請者規定了不同的審批程序9。其中, 城鎮非農業戶口居民申請宅基地, “必須經縣級人民政府批準”, “并參照國家建設征用土地的標準支付補償費和安置補助費”10。宅基地確權工作均尊重了這一現實。“非農業戶口居民原在農村的宅基地, 凡房屋產權沒有變化的, 可依法確定其集體土地建設用地使用權”11, “在集體土地使用證記事欄應注記‘該權利人為非本農民集體成員’”12。
及至1998年《土地管理法》修正, 宅基地使用權則成了只有“農村村民”才能享有的權利13, 1998年《土地管理法實施條例》也就相應刪去了上述“城鎮非農業戶口居民”、“回原籍鄉村落戶的職工、退伍軍人和離、退休干部, 以及回家鄉定居的華僑、港澳臺同胞”申請宅基地的規定。此后, 規范性文件進一步將宅基地使用權主體確定為“本農民集體成員”;“非本農民集體的農民, 因地質災害防治、新農村建設、移民安置等集中遷建, 在符合當地規劃的前提下, 經本農民集體大多數成員同意并經有權機關批準異地建房的, 可按規定確權登記發證”14。由此可見, 現行宅基地制度只允許本集體成員依申請取得宅基地使用權, 非本集體的農戶在特定情形之下可以取得宅基地使用權;禁止城鎮居民在農村申請宅基地, 但對于歷史上形成的宅基地利用關系在符合條件的前提下亦予承認。
這一制度安排體現了宅基地的居住保障功能, 強化了城鄉二元分治之下住房保障的不同路徑, 弱化了以財產權交易和市場方式配置宅基地的可能路徑。“宅基地使用權的身份性是與宅基地所負載的農民居住保障價值相適應的, 成員權與土地的結合使得農村宅基地使用權制度發揮著一定的社會保障功能”15。但隨著經濟活動的變化和收入水平的提高, 一定數量的農戶在城鎮購房, 其居住方式正在悄然發生變化, 宅基地的居住保障功能日益減弱 (2) 。盡管如此, 在農村宅基地正式規則形成過程中, 置重的還是全國一體的制度安排。由此, 宅基地制度仍然負載著維護農村社會穩定的公共政策目標, 制度變遷的過程仍然顯示出在宅基地的保障屬性和財產屬性之間對于前者的偏重, 這在一定程度上忽視了經濟發展不平衡所形成的地區差異, 窒礙了農村宅基地制度的發展。“宅基地取得、使用和退出制度不完整, 用益物權難落實”, 現行宅基地制度與社會主義市場經濟體制不相適應的問題已經日益顯現16, 宅基地使用權僅僅是“使用物權”, 而不是直接可用于收益的真正意義上的“用益物權”17。是否賦予宅基地使用權更為豐滿的權能, 以及如何完善宅基地使用權的權能, 就成了學術研究和政策制定時的爭議焦點。
學術上就此存在著截然相反的兩種觀點。第一種觀點主張, 應堅持市場配置取向, 完善宅基地使用權的權能和交易機制, 提高宅基地的利用效率18。其主要理由包括, 在農民房屋所有權受到充分承認和保護的前提下, 限制宅基地使用權的流轉實際上剝奪了農民房屋所有權的收益權和處分權;隨著社會主義市場經濟的發展和國家治理能力的提升, 特別是國家提供公共產品能力的增強, 宅基地使用權逐步由保障功能轉向財產功能。第二種觀點認為, 應堅守宅基地的居住保障功能, 反對引入宅基地使用權的市場交易機制19。其主要理由在于, 在農民非農就業并不穩定的背景下, 宅基地具有實現“居者有其屋”的保障功能, 農民可以之應對市場經濟的不穩定性;如允許宅基地使用權自由流轉, 只會致使宅基地資源向少數社會群體集中, 最終導致農民流離失所, 危及農村社會的穩定。
“賦權”一直是宅基地制度試點改革的基調。《中共中央關于推動農村改革發展若干重大問題的決定》指出要“依法保障農戶宅基地用益物權”;《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步指出要“保障農戶宅基地用益物權, 改革完善農村宅基地制度, 選擇若干試點, 慎重穩妥推進農戶住房財產權抵押、擔保、轉讓, 探索農民增加財產性收入渠道”, 提出農村宅基地“賦權”的基本方向。但其配套試點文件———中共中央辦公廳和國務院辦公廳《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》 (以下簡稱《改革試點工作意見》) 所確立的宅基地制度改革試點的主要任務, 是“要完善宅基地權益保障和取得方式, 探索農民住房保障在不同區域戶有所居的多種實現形式;對因歷史原因形成超標準占用宅基地和一戶多宅等情況, 探索實行有償使用;探索進城落戶農民在本集體經濟組織內部自愿有償退出或轉讓宅基地;改革宅基地審批制度, 發揮農民自治組織的民主管理作用”。這里并不觸及宅基地身份屬性, 即使是宅基地自愿有償退出機制的探索, 也僅僅只是允許進城落戶農民在本集體經濟組織內部自愿流轉宅基地。由此可見, 新一輪農村土地制度改革中, 不僅強調了宅基地取得的身份屬性, 而且強化了宅基地享有的身份屬性, 只有本集體成員才能依法公平取得和享有宅基地使用權。這一改革導向以“戶有所居”堅守了宅基地的居住保障功能, 并沒有達到“保障農戶宅基地用益物權”的目標, 因為既屬用益物權, 農戶作為宅基地用益物權人自得處分其宅基地使用權, 對處分對象的限制 (僅限于本集體經濟組織內部) 和處分條件的約束 (僅限于進城落戶農民) , 不利于宅基地使用權市場價值和交換價值的發現。即使是以增加農民財產性收入渠道為目標而慎重穩妥推進的農戶住房財產權擔保和轉讓, 也因宅基地使用權受讓對象的限制*而影響到金融機構據此放貸的積極性, 各參與試點改革的金融機構大多采取了政府性擔保公司擔保和農戶其他資產擔保作為增信措施, 在一定程度上影響了宅基地使用權獨立金融價值的發揮。
也許正是基于此, 2018年1月2日中共中央、國務院發布了《關于實施鄉村振興戰略的意見》 (以下簡稱“2018年中央一號文件”) 提出:“完善農民閑置宅基地和閑置農房政策, 探索宅基地所有權、資格權、使用權三權分置, 落實宅基地集體所有權, 保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權, 適度放活宅基地和農民房屋使用權。”在“賦權”的基礎上, 進一步指出“放活”的政策目標, 為宅基地制度的深化改革指明了方向。
宅基地“三權”分置改革是界于上述兩種學術觀點之間的折中方案, 以“資格權”轉達了宅基地使用權的身份屬性, 維系農民與宅基地之間的關系, 這就意味著宅基地制度改革并不否定宅基地的保障功能;以“使用權”表達了宅基地使用權的財產屬性, 凸顯使用權的市場化定位, 擺脫宅基地身份屬性的束縛, 既增加農民的財產性收入, 又為非本集體成員和城鎮居民利用宅基地提供了可靠的制度支持, 達到充分利用閑置宅基地的目標20。雖然學界就宅基地“三權”分置的法律表達還存在爭議, 但其反映了農民與宅基地分離趨勢日漸明顯的現實狀況, 在不危及農民宅基地利益的前提下, 將宅基地上的利用權進行交易, 豐富了宅基地上的權利體系, 實現了宅基地保障功能和財產屬性之間的合理平衡, 消除了“穩定”和“放活”之間的齟齬, 在一定程度上完善了宅基地使用權權能, 是“宅基地制度最具實質意義的改革行動”21。
宅基地“三權”分置改革兼顧了我國農村經濟社會發展不平衡的現實, 在不發生宅基地流轉的情形下, 仍然實行“土地所有權+宅基地使用權”的“兩權”分離結構;在發生宅基地流轉的情形下, 實行“土地所有權+資格權+使用權”的“三權”分置結構, 既考慮到宅基地仍是不少農民居住保障的現實, 又考慮到限制宅基地流轉范圍所導致的不利于發現宅基地的市場價值和難以盤活閑置宅基地的弊端。“在鄉村振興上升為國家發展戰略、公平正義成為社會核心價值觀的今天, 宅基地仍舊停留在居住權意義上已然不合時宜”22。因此, 在宅基地“三權”分置之下, 宅基地使用權的身份屬性被限定在宅基地分配層面, 而宅基地的實際利用即可植入市場要素, 非本集體農戶或城鎮居民所取得的使用宅基地的權利不再是《物權法》上所明定的宅基地使用權, 而是農戶宅基地使用權的利用權 (租賃權) , 借助于宅基地使用權上的利用權得以實現適度放活宅基地的市場化目標。
二、房地一體之下宅基地權利結構與處分權能
宅基地與其上房屋之間的天然聯系, 增加了宅基地制度改革的難度。是“房隨地走”, 還是“地隨房走”, 成了宅基地制度發展的基礎性前提。由此決定, 在宅基地取得和享有的身份屬性之下, 宅基地使用權是否有處分權能?如有, 宅基地使用權人如何行使其處分權?
人民公社化運動時期, 宅基地所有權由集體享有, 農民僅取得宅基地使用權, 但農民對于宅基地之上的房屋享有所有權, 可以買賣、租賃和典當。“房屋出賣以后, 宅基地的使用權即隨之轉移給新房主, 但宅基地的所有權仍歸生產隊所有” (4) 。如此, 農村房屋所有權和宅基地所有權成了相互分離的獨立財產。同時, 將房地一體的原則從房屋所有權和宅基地所有權的一體轉變為房屋所有權和宅基地使用權的一體, 宅基地使用權隨著房屋所有權一起被處分, 但對受讓人并未作嚴格限制。由此呈現出“地隨房走”的基本規律。
在改革開放之初, 基于上述“房屋所有權和宅基地使用權”房地一體的基本原則, 宅基地使用權可以隨著其上房屋所有權一并移轉, 只不過宅基地使用權的移轉需要按照宅基地審批程序獲得批準。“由于買賣房屋而轉移宅基地使用權的, 應按第十四條的規定辦理申請、審查、批準手續”23。“公民在城鎮依法買賣房屋時, 該房屋宅基地的使用權應隨房屋所有權一起轉歸新房主使用”24。“歷史上接受轉讓、贈與房屋占用的宅基地超過當地規定面積標準的, 按照轉讓、贈與行為發生時對宅基地超面積標準的政策規定, 予以確權登記”25。同時, 為維系宅基地分配的公平性, 制度層面對出賣、出租房屋的農戶限制其再次申請宅基地。“出賣、出租房屋的, 不得再申請宅基地”26;“出賣、出租住房后再申請宅基地的, 不予批準”27;“對現有住宅有出租、出賣或改為經營場所的, 除不再批準新的宅基用地外, 還應按其實際占用土地面積, 從經營之日起, 核收土地使用費”28。由此可見, 這一時期仍然奉行“地隨房走”的基本原則, 只不過, 受讓人取得房屋所有權的同時要取得宅基地使用權, 應經審批。
為了遏制日益嚴重的宅基地隱蔽交易, 國務院先后發文限制宅基地的流轉范圍。“農民的住宅不得向城市居民出售, 也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅, 有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證”29;“禁止城鎮居民在農村購置宅基地”30。國土資源部隨即發文, 嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地, 嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅辦理宅基地使用權登記31。目前, 唯一允許非本集體成員或城鎮居民取得宅基地使用權的, 僅限于繼承情形。“非本農民集體成員的農村或城鎮居民, 因繼承房屋占用農村宅基地的, 可按規定登記發證, 在《集體土地使用證》記事欄應注記‘該權利人為本農民集體原成員住宅的合法繼承人’” (10) 。如此看來, 現行宅基地制度禁止非本集體經濟組織成員依交易取得宅基地使用權, 但允許其因繼承房屋而取得房屋占用范圍內的宅基地使用權。由此可見, 在交易背景下, 政策層面從“地隨房走”改變為“房隨地走”, 只在繼承這一非交易背景之下才承認“地隨房走”, 宅基地使用權旋即成為“雞肋”化的權利32。
十八屆三中全會所開啟的新一輪土地制度改革中, 宅基地使用權不能單獨抵押擔保、轉讓, 但要慎重穩妥地推動農民住房財產權抵押擔保、轉讓, 以探索宅基地上農民住房的財產性收入的路徑33。隨后出臺的政策文件, 如《國務院關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》、《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》, 堅持了房地一體的原則, “農民住房財產權設立抵押的, 需將宅基地使用權與住房所有權一并抵押”34。“農民住房財產權抵押貸款, 是指在不改變宅基地所有權性質的前提下, 以農民住房所有權及所占宅基地使用權作為抵押、由銀行業金融機構 (以下稱貸款人) 向符合條件的農民住房所有人 (以下稱借款人) 發放的、在約定期限內還本付息的貸款”35。但政策文件同時指出, 在實現農民住房財產權抵押權之時, 允許金融機構在保證農戶基本住房權利前提下, 依法采取多種方式處置抵押物;農民住房財產權的處置應與商品住房制定差別化規定;“探索農民住房財產權抵押擔保中宅基地權益的實現方式和途徑, 保障抵押權人合法權益”36;“通過貸款重組、按序清償、房產變賣或拍賣等多種方式處置抵押物, 抵押物處置收益應由貸款人優先受償;變賣或拍賣抵押的農民住房, 受讓人范圍原則上應限制在相關法律法規和國務院規定的范圍內”37。這一政策雖然給試點改革提供了一定的空間, 但仍然堅持著“地隨房走”的原則, 將農民住房財產權的受讓對象局限于本集體內部。《改革試點工作意見》也指出, 宅基地使用權可依自愿、有償的原則, 以轉讓、出租等方式在集體經濟組織內部流轉, 受讓、承租人應為本集體內部符合宅基地申請條件的成員。
我國實定法上并未就宅基地使用權與宅基地上房屋所有權之間的關系作出明確規定, 上述“地隨房走”的交易規則在一定程度上承認了農民房屋所有權的流轉可能性, 但“房隨地走”的交易規則因宅基地使用權流轉的限制直接窒礙了農民房屋所有權的流轉。房地一體原則見諸于《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》、《城市房地產管理法》、《擔保法》、《物權法》38, 其規范目的在于避免權利沖突、簡化交易關系、節約交易成本、穩定社會秩序39。但這些法律、行政法規上明定的房地一體原則局限于建筑物與建設用地使用權之間的一體處分, 并且實行的是“雙向”一致, 既有“房隨地走”, 又有“地隨房走”。這里并不涉及農民房屋所有權與宅基地使用權之間的關系。前述政策文件大抵采取了類推適用現行法的解釋方法。
在我國土地公有制之下, 土地僅由國家或集體所有, 不能由民法上的“私人”所有。基于此, 民事主體取得房屋所有權, 但無法取得該房屋占有范圍內的土地所有權, 房屋所有權和土地所有權即發生分離。基于房屋與土地天然聯系的所謂“房地一致”原則在我國也僅僅只是房屋所有權與相應土地使用權的主體一致, 以此說明證成房屋所有權的適法土地權源。在比較法上, “房地一致”、“房地分離”的各種立法例和學說主張40, 均有其正當性, 只要相應配套制度設計合理, 兩種模式并無優劣之分, “房地分離”, 各自進入市場, 沒有理論上的障礙41。
2018年中央一號文件所提出的宅基地“三權”分置方案, 意味著農民住房與其占用范圍內的宅基地使用權可以適度分離。就不流轉宅基地的情形, 宅基地使用權與宅基地上房屋所有權的權利主體均為農戶, 農民住房與其占用范圍內的宅基地使用權沒有發生分離;就本集體內部流轉宅基地的情形, 可以不實行宅基地“三權”分置。此時, 宅基地使用權與宅基地上房屋所有權的權利主體均為本集體內的受讓農戶, 農民住房與其占用范圍內的宅基地使用權也沒有發生分離。向本集體外部流轉宅基地的情形, 發生宅基地的“三權”分置。此時, 在維系宅基地使用權的身份屬性之下, “適度放活宅基地和農民房屋使用權”的技術路徑, 有兩種可供選擇的方案:第一, 包括農民房屋所有權和宅基地使用權在內的農民住房財產權的租賃。此時, 農民的房屋所有權和宅基地使用權均不發生改變, 仍為原農戶, 出租之后, 非本集體成員和城鎮居民取得房屋所有權及宅基地使用權的租賃權, 農民住房與其占用范圍內的宅基地使用權沒有發生分離;第二, 以買賣農民房屋的方式流轉宅基地。此時, 非本集體成員和城鎮居民取得房屋所有權, 但并不能取得該房屋占用范圍內的宅基地使用權, 僅能取得該宅基地使用權的租賃權, 此時, 房屋所有權與宅基地使用權的權利主體不一致, 發生分離, 房地一致原則此時體現為房屋所有權與宅基地使用權租賃權的權利主體的一致。
實行宅基地“三權”分置, 農民住房財產權的抵押與宅基地使用權的繼承均應重構, 這是該政策所引起的體系效應。就農民住房財產權的抵押而言, 在房地一體原則之下, 農民住房所有權及其占有范圍內的宅基地使用權一并抵押, 此亦屬宅基地使用權外部流轉的一種特殊情形。其特殊性在于, 在抵押權設定之時, 并不發生宅基地“三權”分置, 也不導致房地權利的分離。但在抵押權實現之際, 試點政策是要求農民住房所有權及其占有范圍內的宅基地使用權一體變價, 基于宅基地使用權受讓范圍的限制, “受讓人范圍原則上應限制在相關法律法規和國務院規定的范圍內” (1) 。這一試點政策是基于宅基地“兩權”分離的產權結構所作出, 在宅基地“三權”分置之下, 自當重新考量。依前述宅基地“三權”分置的產權結構, 非本集體成員和城鎮居民雖然不能取得宅基地使用權, 但可以取得宅基地使用權的利用權 (租賃權) , 房地一致原則也就從房屋所有權與宅基地使用權的權利主體一致轉化為房屋所有權與宅基地使用權租賃權的權利主體一致。因此, 采取變價的方式實現農民住房財產權抵押權之時, 即可不再限定農民住房財產權的受讓范圍:本集體農戶受讓該住房財產權的, 同時取得房屋所有權和宅基地使用權;非本集體成員和城鎮居民受讓該住房財產權的, 僅取得房屋所有權, 同時取得宅基地使用權的租賃權。此時, 抵押農戶僅喪失房屋所有權, 并不喪失宅基地使用權, 可以依宅基地使用權的租賃關系向受讓人收取相應的租金, 以此租住他人閑置住房, 堅守“保證農民的基本住房權利”的基本底線 (2) 。受讓范圍的擴大和不受限制, 有利于形成農民住房財產權的競爭市場, 有利于發現宅基地的市場價值, 在一定程度上也達到了“探索農民住房財產權抵押擔保中宅基地權益的實現方式和途徑”的政策目標。
此外, 實現農民住房財產權抵押權也可以不采取變價的方式, 而代之以強制管理的方式, 通過委托他人管理住房財產權, 并以其所得收益清償被擔保的金融債權42。“強制管理, 系以不動產之收益為執行對象的換價方法, 是執行法院依債權人申請或依職權, 由執行法院選任管理人實施管理債務人所有已查封不動產, 以其所得收益用以滿足債權人金錢債權的執行行為”43。這一抵押權實現方式不改變住房財產權的權利歸屬, 抵押農戶僅在一定期限內喪失對住房財產權的使用收益權, 在被擔保債權得以清償之后, 抵押農戶仍然享有原住房財產權的完整權利。我國相關司法解釋已經在一定程度上承認了強制管理這一執行措施44。“強制管理措施對執行債務人而言比起強制拍賣具有更少的深刻后果”45, 在一定程度上契合了目前保證農戶基本住房權利的公共政策目標, 但這一方式增加了金融機構實現其抵押權的成本和時間 (7) , 必然影響到金融機構的抵押貸款意愿和抵押率的確定。
基于宅基地使用權的身份屬性, 在該宅基地使用權的權利主體———農戶中具有本集體成員身份的自然人均死亡之時, 宅基地使用權自當消滅。但宅基地之上的房屋屬于農戶的合法財產, 具有遺產能力, 自應發生財產繼承關系。司法裁判的整理發現, 有的法院依“房隨地走”規則, 否定非本集體成員或城鎮居民因繼承而取得宅基地使用權, 甚至否定其繼承宅基地之上的房屋所有權;有的法院依“地隨房走”規則, 允許非本集體成員或城鎮居民因繼承房屋所有權繼承宅基地使用權46。而在房地一體原則之下, 有學者主張, 宅基地使用權的取得具有嚴格的身份屬性, 且其以滿足農村居民的生活需要為前提條件, 不能無限取得, 非本集體成員或城鎮居民自不得依繼承而取得宅基地使用權47。但此時不發生繼承關系, 有違普通群眾的法感情。有學者認為, 宅基地使用權既屬法律上明定的用益物權, 允許宅基地使用權繼承是保護這一民事權利 (私權) 的內在要求 (3) ;否定宅基地使用權的遺產能力將危及公民的繼承權以及由此而生的財產, 造成《憲法》、《繼承法》與《物權法》之間的體系沖突48;宅基地使用權居住保障功能的可替代性及其保障功能實現方式的轉變, 為宅基地使用權的遺產能力奠定了基礎, 并凸顯宅基地使用權繼承的正當性49。宅基地確權實踐也尊重了這一主張, 對于非本集體成員或城鎮居民因繼承房屋而占用農村宅基地的, 可以登記確認其宅基地使用權 (6) 。還有學者提出折中方案, 認為農民房屋所有權轉移給非集體成員或城鎮居民, 但宅基地使用權并不隨同移轉, 非集體成員或城鎮居民所取得的房屋所有權的適法土地權源是宅基地租賃權50。
宅基地“三權”分置政策雖然反映的是交易背景下宅基地權利的變動, 但對非交易背景下宅基地使用權的繼承仍然具有體系價值:農民住房財產權的繼承人僅取得房屋所有權, 同時取得宅基地租賃權。上述折中方案在一定程度上契合了宅基地“三權”分置的基本思想, 頗值贊成。有學者認為, 在宅基地“三權”分置之下, 資格權為成員權, “呈現居住保障功能”, 而“使用權應指宅基地使用權”, “適度放活使用權則強化財產增值功能”;宅基地“三權”分置政策“有助于弱化宅基地使用權具有居住保障功能不宜繼承的主張”, “有助于消除宅基地使用權有身份性而不能繼承的誤讀”51。這一主張是基于宅基地“三權”分置法律表達的一種觀點。但不容否認的是, 宅基地“三權”分置之下的“使用權”絕不是現行法之下的宅基地使用權。在宅基地制度改革的路徑依賴和漸進式變遷的格局之下, 現行法之下的宅基地使用權有其固有內涵和特征, 即使在宅基地“三權”分置之下, 宅基地使用權也是本集體成員基于其資格權 (成員權) 所取得的利用本集體土地建造并保有住宅的權利, 仍然應堅持其身份屬性, 而宅基地“三權”分置之下的“使用權”是脫離了身份屬性的宅基地利用權, 在物權法定主義之下, 這一市場化的宅基地利用權也就不是即使在修法中也無法改變的宅基地使用權。基于此, 實行宅基地“三權”分置政策, 無法得出具有身份屬性的宅基地使用權具有遺產能力的結論, 其所帶來的體系效應在繼承上的體現也就成了繼承人僅取得宅基地租賃權。
三、宅基地分配的管制路徑及其改革
宅基地的分配, 雖然在私法上具有創設宅基地使用權的效力, 但卻帶有濃厚的管制特色 (9) 。從宅基地制度的演進來看, 宅基地分配的管制路徑主要體現在以下三個方面:
第一, 逐漸縮小宅基地用地規模。在耕地總量動態平衡的總體要求下, 對宅基地用地規模采取嚴格控制的態度, 主要措施包括: (1) 52建設用地控制指標管理。省級人民政府根據山區、丘陵、平原、牧區、城郊、集鎮等不同情況, 分別規定用地限額53, 縣級人民政府據此下達鄉 (鎮) 村建設用地控制指標54。“要在保障農民住房建設用地基礎上, 嚴格控制農村居民點用地總量, 統籌安排各類建設用地。農民新建住宅應優先利用村內空閑地、閑置宅基地和未利用地, 凡村內有空閑宅基地未利用的, 不得批準新增建設用地” (3) 。 (2) 制定宅基地面積標準。最初規定宅基地面積標準由縣級人民政府制定55, 后來調整為由省、自治區、直轄市規定 (5) , 明確規定“農村居民建住宅使用土地, 不得超過省、自治區、直轄市規定的標準” (6) ;“宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準”56;“各地要結合本地資源狀況, 按照節約集約用地的原則, 嚴格確定宅基地面積標準”;“農民新申請的宅基地面積, 必須控制在規定的標準內”57。 (3) 制定“一戶一宅”政策。“一戶一宅”是指農村居民一戶只能申請一處符合規定面積標準的宅基地58。這一政策的出臺要晚于上述兩種措施。1997年首先在政策文件中提出:“農村居民每戶只能有一處不超過標準的宅基地, 多出的宅基地, 要依法收歸集體所有”59, 其后上升為法律, “農村村民一戶只能擁有一處宅基地”60;規范性文件再次重申:“嚴格落實農村村民一戶只能擁有一處宅基地的法律規定。除繼承外, 農村村民一戶申請第二宗宅基地使用權登記的, 不予受理”61。
第二, 漸趨嚴格的宅基地審批程序。在改革開放之初, 基于“經濟合理利用土地, 防止村鎮建房亂占濫用耕地, 保障農業生產的發展和適應農村建設的需要” (13) , 我國確立了宅基地審批制度, 并明確審批的基本依據是“村鎮規劃和用地標準”62。就審批程序, “建房需要宅基地的, 應向所在生產隊申請, 經社員大會討論通過, 生產大隊審核同意, 報公社管理委員會批準;確實需要占用耕地、園地的, 必須報經縣級人民政府批準”63;“農村居民建住宅, 應當使用原有的宅基地和村內空閑地。使用耕地的, 經鄉級人民政府審核后, 報縣級人民政府批準;使用原有的宅基地、村內空閑地和其他土地的, 由鄉級人民政府批準”64。如此, 宅基地申請向村農業集體經濟組織或者村民委員會提出, 經村民代表會或者村民大會討論通過后, 報人民政府批準;宅基地的審批機關一般為鄉級人民政府, 涉及使用耕地的, 為縣級人民政府。在用途管制的前提下, 1998年《土地管理法》上收了包括宅基地在內的各類審批權限, “農村村民住宅用地, 經鄉 (鎮) 人民政府審核, 由縣級人民政府批準;其中, 涉及占用農用地的, 依照本法第四十四條的規定辦理審批手續”65;對于農用地轉用審批權限, 與該法第44條保持一致, 由省級人民政府審批。為簡化審批手續, 使用村內原有建設用地的, 由村申報、鄉 (鎮) 審核、批次報縣 (市) 批準;占用農用地的, 縣 (市) 人民政府于每年年初一次性向省 (區、市) 人民政府或省級人民政府授權的設區的市、自治州申請辦理農用地轉用審批手續66。
第三, 不斷強調規劃管控的作用。改革開放之初, 強調村鎮建房應當在村鎮規劃的統一指導下有計劃地進行。其中, “村莊規劃由生產大隊制訂, 集鎮規劃由公社制訂, 經社員代表大會或社員大會討論通過后, 分別報公社管理委員會或縣級人民政府批準。批準后的規劃, 任何單位和個人都不得擅自改變。如需修改, 應報原批準機關批準”67。《土地管理法》上收了規劃的審批權限, 規定鄉 (鎮) 村建設規劃均由縣級人民政府批準執行68。實踐中進一步要求“各地區要制定農村宅基用地規劃、計劃和標準, 嚴格實行計劃指標和用地標準管理”69。1998年《土地管理法》修訂, 農村村民建住宅不僅要符合村莊和集鎮規劃, 還要符合鄉 (鎮) 土地利用總體規劃 (5) 。此外, “農村宅基地占用農用地應納入年度計劃。省 (區、市) 在下達給各縣 (市) 用于城鄉建設占用農用地的年度計劃指標中, 可增設農村宅基地占用農用地的計劃指標”70。此后, 在“加強規劃計劃控制引導, 合理確定村莊宅基地用地布局規模”的基本思想之下, 各地要“結合新一輪鄉 (鎮) 土地利用總體規劃修編, 組織編制村土地利用規劃, 報縣級人民政府審批。”“新增農村宅基地建設用地應納入土地利用年度計劃, 各地在下達年度土地利用計劃指標時應優先安排農村宅基地用地計劃指標, 切實保障農民住宅建設合理用地需求” (7) 。
這些管制措施是針對不同歷史時期的特殊情況所做出的, 是否切合當下的社會經濟現實, 值得研究。在鄉村振興戰略之下, 營造宜居適度生活空間成了優化鄉村發展布局的主要方面, 按照《鄉村振興戰略規劃 (201871—2022年) 》的要求, 堅持節約集約用地, 遵循鄉村傳統肌理和格局, 劃定空間管控邊界, 明確用地規模和管控要求, 分類推進集聚提升類村莊、城郊融合類村莊、特色保護類村莊、搬遷撤并類村莊72。為實施鄉村振興戰略, 上述部分管制措施中建設用地控制指標、宅基地面積標準、土地用途管制、規劃等路徑仍然具有正當性。在《土地管理法》修改和中國民法典編纂過程中, 如何總結新一輪農村土地制度改革中關于農民住房保障機制和宅基地審批制度改革的試點經驗, 值得研究。
宅基地制度改革試點的主要任務之一是“要完善宅基地權益保障和取得方式, 探索農民住房保障在不同區域戶有所居的多種實現形式”。“基于成員權獲取的集體共有財產, 同因身份權相聯系的福利分配相對應”73。本集體內部, 成員平等, 每個成員分配宅基地的權利也是平等的, 亦即只要是本集體成員, 均可公平地要求集體分配宅基地。“依法公平取得宅基地”是各個歷史時期所共同遵循的基本原則。《土地管理法》以“一戶一宅”來傳達這一基本原則, 但在建設用地形勢日益緊張的背景之下, “一戶一宅”政策難以在部分地區落實。宅基地制度改革試點以多種形式貫徹“一戶一宅”政策, 對于“土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地規模范圍外的傳統農區”, 繼續實行“一戶一宅”的宅基地分配制度, 對其中人均耕地少、二、三產業比較發達的地區, 探索實行相對集中統建、多戶聯建等方式, 落實“一戶一宅”, 原則上不再進行單宗分散的宅基地分配;而對于“土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地規模范圍內的農區”, 通過集中建設農村公寓、農民住宅小區, 以“戶有所居”落實“一戶一宅”的住房保障功能。已沒有新增宅基地可供分配的地區, 可以利用存量建設用地, 集中建設公寓式住宅, 落實宅基地權益 (1) 。
宅基地制度改革試點的主要任務之二是“對因歷史原因形成超標準占用宅基地和一戶多宅等情況, 探索實行有償使用”。為了加強對農村宅基地的管理, 正確引導農民節約、合理使用土地興建住宅, 嚴格控制占用耕地, 我國從1990年開始選擇經濟基礎較好、耕地資源緊張的縣、鄉、村, 有組織、有步驟地進行了宅基地有償使用試點, 強調“確定宅基地有償使用收費標準時, 對在規定用地標準以內的, 既要體現有償原則, 又要照顧群眾的經濟承受能力, 少用少交費, 多用多交費;超標準用地的, 應規定較高的收費標準;對級差收益較高地段, 收費標準要適當提高。”“宅基地使用費要本著‘取之于戶, 收費適度;用之于村, 使用得當’的原則, 實行村有、鄉管、銀行立戶制度。專款專用, 主要用于村內基礎設施和公益事業建設, 不得挪作他用” (2) 。1993年, 為切實減輕農民負擔, 經黨中央、國務院批準, 取消了農村宅基地有償使用收費、農村宅基地超占費 (3) 。2010年, 國土資源部提出:“經濟條件較好、土地資源供求矛盾突出的地方, 允許村自治組織對新申請宅基地的住戶開展宅基地有償使用試點。試點方案由村自治組織通過村民會議討論提出, 經市、縣國土資源管理部門審核報省級國土資源管理部門批準實施, 接受監督管理” (4) 。再次將宅基地有償使用試點提到議事日程。《改革試點工作意見》改變了《土地管理法》關于超標準占用宅基地即應退還的規定, 轉而實行有償使用。由于部分試點地區所確定的有償使用費的標準較低, 沒有達到倒逼退出多占、閑置宅基地的政策目標。此外, 《改革試點工作意見》僅將宅基地有償使用制度局限于“因歷史原因形成超標準占用宅基地和一戶多宅等”情形。有學者建議, “宅基地的無償分配導致村莊成員大量超占村莊用地, 甚至耕地, 村莊無序擴張, 可以考慮時點劃斷辦法, 對原占用宅基地的農戶沿用無償使用辦法, 對時點以后享有成員資格的集體成員, 可以有償獲得集體所有宅基地使用權”74。對于宅基地分配是否有償, 尚需結合代際公平和有償退出等綜合考慮。
宅基地制度改革試點的主要任務之三是“改革宅基地審批制度, 發揮村民自治組織的民主管理作用”。宅基地使用權雖然是集體土地之上所設定的權利負擔、依用益物權設定的法理, 應由集體土地所有權人和宅基地使用人依宅基地使用權設立合同而設定, 但宅基地審批仍然有其正當性, 如宅基地申請是否符合規劃和用途管制, 尚需經過相應的審查才能判斷, 集體土地所有權人無法踐行這一職責。但我國目前的宅基地審批制度過于復雜, 已廣受詬病75。《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣 (市、區) 行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》暫時調整實施了《土地管理法》第44條第3、4款、第62條第3款關于宅基地審批權限的規定*。其中規定:“使用存量建設用地的, 下放至鄉 (鎮) 人民政府審批;使用新增建設用地的, 下放至縣級人民政府審批。”這一措施有利于減少審批環節、縮短審批周期, 符合國家行政審批制度改革的總體要求。這一改革措施在《土地管理法》修正之時應予反映。
四、結語
由農村宅基地制度的演進歷程可見, 使用與管制并行的發展方向至為明顯, 但從運行效果上看, 現行制度安排基本失靈 (1) 。《物權法》將宅基地使用權明定為一類用益物權, 其財產屬性至為明顯, 但農戶享有宅基地用益物權并非說明其可以不受約束地取得和行使這項權利 (2) 。例如, 基于土地用途管制、土地節約集約利用等目標, 法律上就所有建設用地均規定了相應的管制措施, 這些措施同樣適用于宅基地使用權的取得和行使。同時應當注意的是, 《物權法》就利用他人土地建造并保有建筑物的關系分設兩類用益物權———建設用地使用權與宅基地使用權, 自是說明宅基地使用權的內容與建設用地使用權存在重大差異, 足以需要法律作出類型化上的不同處理。因此, 對無償、公平取得宅基地的管制嚴于其他建設用地, 也就具有了正當性, 如宅基地面積標準的強制性規定。但目前在堅持房地分別管理的格局之下, 堅守宅基地使用權的身份性和封閉性, 已經形成過度管制的態勢, 窒礙了宅基地財產屬性的發揮。黨的十九大提出實施鄉村振興戰略, 是新時代做好“三農”工作的總抓手, 而建立健全依法公平取得、節約集約使用、自愿有償退出的宅基地管理制度, 則是加強鄉村振興用地保障的主要路徑 (3) 。不同歷史階段、不同經濟發展水平決定了宅基地對于不同代際的功能發生了改變 (4) 。由此而決定, 置重于宅基地保障功能的制度設計, 雖在一定程度上達到了維護農村社會穩定的政策目標, 但卻直接影響了宅基地利用的效率, 導致了鄉村的凋敝, 違背了宅基地作為一種財產權的市場規律, 也沒有反映新一代農民的心理預期, 不利于鄉村振興戰略的實施。“對農民弱勢群體的特殊保護不能通過限制其法律權利的行使來實現, 而應當采取政策扶持等方式” (5) 。宅基地“三權”分置, 既堅守了宅基地居住保障的政策底線, 又為適度放活宅基地提供了可供選擇的空間, 但這項改革從根本上觸動了農村基層社會的治理結構, 由此而決定, 農村宅基地制度的改革必須審慎判斷和決策, 必須分階段、按區域、有步驟地進行 (6) 。在確保農民“不失地”的前提下探索增加財產性收入, 是農村宅基地制度改革的核心要義 (7) 。
中國鄉村發現網轉自：《農業經濟問題》2019年1期
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