摘要:農村宅基地制度是我國現行農村土地制度的重要基礎，也是我國土地社會主義公有制的重要體現。新中國成立以來，我國農村宅基地制度經歷了從農民私有到集體所有、農民使用的歷史性變化，逐步演變形成一整套具有中國特色的制度體系。隨著城鎮邊界拓展與農村人口大量向外轉移，宅基地制度出現一系列問題。為應對這些問題，我國在全國15個試點地區開展宅基地制度改革探索，取得了一定成效。進入新時代，農村改革將進入縱深推進的新階段，宅基地制度改革應堅持市場化、漸進式改革的總方向，更應注重系統性、整體性、協同性，統籌銜接關聯改革，為全面推開積累經驗、創造條件。
宅基地一般是指集體所有的、福利分配給農戶蓋房使用的建設用地。宅基地制度是我國現行農村土地制度的基礎，也是社會主義土地公有制的重要體現。多年來，宅基地制度不斷調整完善，已形成一套具有中國特色的制度體系，有效保障了農民“居者有其屋”，對于農村社會穩定起到了重要作用。隨著工業化、城鎮化進程不斷深入，宅基地制度也暴露出一系列問題。宅基地產權制度在政策、法律與現實之間的沖突逐步加劇，現有的宅基地管理模式也越來越難以為繼，宅基地制度改革呼之欲出。從2015年開始，中央加緊部署宅基地制度改革，先后經歷了試點確立、聯動探索、期限延長、范圍拓展等過程。2018年中央一號文件再度聚焦宅基地制度，標志著進入“三權分置”改革新時代。站在新的起點上，把握我國宅基地制度的現狀、特征，歸納試點探索的突破與制約條件，對于深入推進宅基地制度改革具有重要意義。
一、農村宅基地制度演變及其特點
（一）農村宅基地制度的形成。
新中國成立以來，農村宅基地制度經歷了從農民私有到集體所有、農民使用的變化。1954年新中國第一部《憲法》明確提出：“國家依照法律保護農民的土地所有權和其他生產資料所有權”以及“國家保護公民的合法收入、儲蓄、房屋和各種生活資料等的所有權”。宅基地作為農民私有土地的一部分，受到平等、合法保護。1962年，中共八屆十中全會出臺《農村人民公社工作條例》，明確規定社員的宅基地屬于集體所有，一律不準出租和買賣。同時規定：“社員的房屋永遠歸社員所有”“社員有買賣或者租賃房屋的權利”等內容。1963年中央出臺《關于各地對社員宅基地問題作一些補充規定的通知》，第一次明確了宅基地所有權與使用權的分離和宅基地的申請與無償取得方式。
改革開放以后，國家開始加強宅基地管理工作，相繼出臺了一系列加強農村宅基地管理法律和指導文件，形成了比較明晰的管理辦法，基本形成“一戶一宅、福利分配、無償回收、限制流轉、禁止抵押、嚴禁開發”的宅基地管理制度[1]（見表1）。從法律層面看，1982年《憲法》和l986年、1988年、1998年的《土地管理法》皆規定“宅基地屬于集體所有”“出賣、出租住房后再申請宅基地的，不予批準”。2007年《物權法》頒布后，宅基地權利的制度安排形成體系。此后，國家在繼續嚴格宅基地管理的同時，開始不斷完善宅基地的權利結構。例如，2008年黨的十七屆三中全會《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出：“完善農村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農戶宅基地用益物權。”2014年的中央一號文件在保障農戶宅基地用益物權的基礎上進一步對農村宅基地分配政策進行了說明。2014年12月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，標志著農村宅基地正式進入試點階段。該《意見》也對宅基地權益保障和取得方式的完善、農民戶有所居的多元化實現方式、進城落戶農民自愿有償退出或轉讓宅基地提出了具體說明。2015年中央一號文件提出對宅基地制度改革試點采取分類實施的措施，強調對農民住房保障的新機制進行深入探索[2]。
2015年2月27日，全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在北京市大興區等33個試點縣開展“三塊地”改革試點，其中云南大理等15個地區承擔宅基地改革試點。隨著土地確權工作的不斷推進，2016年中央一號文件在農村土地承包經營權確權登記的基礎上，提出要加快推進農村宅基地使用權確權登記頒證工作。與此同時，農村土地制度改革逐步進入統籌階段，改革試點開始聯動部署。2017年中央一號文件強調總結農村宅基地制度改革試點經驗，并開始放活對空閑農房及宅基地管制，以提高宅基地利用效率，增加農民財產性收入。2017年底，黨的十九大后首次召開的中央全面深化改革領導小組會議審議通過了《關于拓展農村宅基地制度改革試點的請示》，拓展了宅基地制度改革試點范圍，延長了試點期限，并劃出改革“紅線”。即：不得以買賣宅基地為出發點，不得以退出宅基地使用權作為農民進城落戶的條件。2018年是實施鄉村振興戰略的開局之年。2018年中央一號文件強調，扎實推進房地一體的農村集體建設用地和宅基地使用權確權登記頒證。完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。同時，文件再次強調了宅基地制度改革的底線，即：不得違規違法買賣宅基地，嚴格實行土地用途管制，嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。
表1改革開放以來關于農村宅基地制度的主要政策措施
（二）現行農村宅基地制度的基本特點。
據初步測算，截至2013年底，全國宅基地總面積約為1.7億畝，占集體建設用地的54%，其中村內宅基地面積約為1.6億畝，占總體的94%，城市和建制鎮內部的農村宅基地面積約0.1億畝[3]。現行《憲法》《土地管理法》《物權法》《擔保法》分別對宅基地的所有權、用益物權、擔保物權等作出了明確規定。我國宅基地制度的基本特點主要有以下幾個方面：
1.集體擁有宅基地所有權。
《憲法》第10條、《土地管理法》第8條規定宅基地所有權歸農民集體所有。集體對宅基地的所有權特征主要表現為：農戶宅基地使用權的獲得，必須經過村委會批準；當農戶不再使用宅基地時，集體可以將其收回；宅基地在整理或指標交易時，主體也是村委會。因此，在宅基地所有權與使用權的實現上，農村集體經濟組織絕不僅僅是法律意義上的概念，而是擁有實實在在的支配和控制權力。
2.農戶擁有宅基地使用權和住房所有權。
《物權法》第152條規定，宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利。長期以來，我國一直堅持農村房屋由農民所有，農民對房屋的買賣、出租、抵押、典權、轉讓等權利予以充分保障，并且通過制度設計，也不斷阻止政府或集體組織對農民房屋財產權的侵犯。因此，在我國廣大農村地區，農民對于擁有住房所有權的認知相對一致，也逐漸形成了根深蒂固的觀念。
3.宅基地具有成員身份性和無償性。
根據現行宅基地管理制度，只有農村集體經濟組織成員，才有資格申請和使用該村集體經濟組織所有的宅基地，而非集體經濟組織成員無法獲得宅基地。如《物權法》第152條規定，宅基地使用權權限僅限于本集體經濟組織成員，享有身份性、福利性和社會保障功能。這充分說明了宅基地的成員身份性特征。只要是集體組織成員，就可以無償取得宅基地。由于宅基地只賦予了占有權和使用權，非集體經濟組織成員也就無法通過宅基地的交易和轉讓獲得宅基地，并且即便有這種交易，也不會受到法律保護。同時，福利分配的宅基地屬性，也是實行“一戶一宅”的主要依據。農民將房屋轉讓以后，就不能再申請和獲得宅基地，因此農民不能將宅基地使用權流轉僅限于本集體經濟組織內部。
4.面積法定，嚴格管理。
“面積法定”是指農村村民一戶只能擁有面積不超過省、自治區、直轄市規定的面積標準。依據《土地管理法》第44條和第62條的規定，村民住宅用地使用存量建設用地的，由縣級人民政府審批；使用新增建設用地的，一般由設區的市、自治州人民政府審批。同時，《土地管理法》第77條規定，對未經批準或采取欺騙手段騙取批準非法占用土地建設住宅的，由縣級以上土地行政主管部門責令退還并限期拆除房屋。這是我國現行農村宅基地使用及管理制度的核心。
5.限制轉讓，禁止抵押。
依據《土地管理法》第62條的相關規定，農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。同時，《物權法》第184條和《擔保法》第37條明確規定，宅基地使用權不得抵押。基于宅基地特定的身份屬性和福利屬性，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發[2004]28號）明確規定，禁止城鎮居民在農村購置宅基地。《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》（國辦發[2007]71號）也明確提出，農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或“小產權房”。
二、農村宅基地制度存在的主要問題
隨著城鄉加速融合與農村勞動力大量進城落戶，宅基地管理中出現了取得困難、利用粗放、退出不暢、權能不足等問題。這些問題主要根源于現有產權框架下不同利益主體的博弈，核心是產權和收益分配問題[4]。
（一）宅基地流轉現象普遍，限制政策流于形式。
盡管在法律上沒有賦予宅基地出租、轉讓和市場交易權利，但事實上，大量的農民宅基地已經進入隱性市場并且呈普遍化、多樣化趨勢。尤其是在城中村、經濟發達村和城郊村，宅基地上的農房一般以租賃、買賣、合作建房等多種流轉形式存在，限制宅基地流轉的政策往往流于形式。從經濟合理性來看，宅基地自發流轉有著十分廣泛的市場基礎。宅基地以及閑置農房的隱性入市，不僅解決了農村集體經濟組織成員的財產收入問題，也緩解了進城人口的居住問題，還降低了城鎮化的成本，但是，這種宅基地的自發入市行為與現行法律直接沖突。
（二）宅基地的無償取得和一戶一宅難以為繼。
目前在廣大的傳統農區，有些農村還在實行“一戶一宅”的無償分配制度。但是，近些年來隨著返鄉人員的逐步增多，不僅對流轉承包地進行規模經營有著旺盛的需求，也對農村居住條件有著更高要求。這些人員往往有實力、有能力，還對宅基地有著大量需求。受現有農村集體建設用地使用范圍的限制，一些農戶發展農家樂、生態莊園等新產業新業態，只能在自己的宅基地或附近修建房屋。還有的農機大戶、農民合作社理事長等農村能人，也往往利用自己的房屋和宅基地做辦公室、農機庫房等，從而導致耕地在農區大量被占用。在沿海地區和廣大城鄉結合部地區，隨著城鎮化進程中土地級差收益的大幅提高，城鎮建設用地也越來越緊張，無償分配宅基地難度越來越大。同時，一戶一宅在城市化地區的管理更為復雜。隨著宅基地在這些地區的價值顯化，農民往往在宅基地上大量“種房子”，有的突破了原來審批的宅基地面積，有的突破了各省、自治區、直轄市規定的宅基地上蓋的住房面積。
（三）宅基地用益物權不完整，分享宅基地增值收益難。
按照《物權法》規定，農民的宅基地使用權被明確界定為用益物權。中央政策文件一再強調保障農民宅基地用益物權。但是，一般意義上的用益物權包括“占有權、使用權和收益權”，而對作為用益物權的宅基地只在法律上予以“占有權和使用權”的賦權，少了“收益權”一項。可見，宅基地用益物權在法律表達上存在自相矛盾，以致于農民的宅基地用益物權往往受到忽視和侵害。尤其是在一些實施村莊整理、農民集中居住和宅基地換房等政策的地區，農民一般僅僅獲得房屋的補償，而很難分享整理節約出的建設用地的出讓收益及增值收益，有的甚至難以彌補農民“上樓”的成本。
（四）宅基地的無序擴張不利于村莊建設與城市發展。
現行宅基地審批制度環節過多、周期長，不適應農民建房靈活性的需求，導致建房戶邊報邊建、亂占濫建等現象時有發生。由于宅基地使用現狀與法律間的沖突，政府對宅基地使用的管理基本處于缺位狀態，規劃和用途管制無法實施。在政府管制缺位下，農民宅基地的擴張和新房建設更是處于無序狀態，甚至有蔓延之勢。在農村，宅基地無序擴張嚴重危害村莊統一規劃和建設。在城市，宅基地管理混亂造成城中村的私搭亂建、毫無規劃、基礎設施和公共服務不足、治理無組織，治安問題嚴重，與城市形成完全的兩張皮，加大城市管理成本和未來更新的難度。
（五）大量超標準和閑置的宅基地缺乏有效退出機制。
我國現行法律對宅基地的取得原則、標準、審批權限和程序作了規定，但宅基地收回政策過于原則性，收回程序和補償標準缺乏具體規定，導致可操作性不強，更缺乏引導村民主動退出宅基地的有效機制。有關調查顯示，“少批多占”“未批先建”等歷史遺留問題較多，目前尚無有效的解決方案，導致宅基地資源不能有效配置。
三、當前宅基地制度的主要改革探索
2015年，中辦、國辦印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，在全國15個地區開展宅基地制度改革試點。根據中央統一部署，宅基地制度改革主要圍繞宅基地權益保障和取得、有償使用、有償退出和改革宅基地審批制度等四個方面展開。改革的目標是健全依法公平取得、節約集約使用、自愿有償退出的農村宅基地制度。經過近三年的基層探索，試點地區圍繞保障農戶住有所居、建立宅基地有償使用和有償退出機制、下放宅基地審批權、發揮農村基層自治作用等進行了多元化探索，取得了一定成效。截至目前，浙江義烏等11個試點縣（市、區）共收取有償使用費超過1億元。四川瀘縣等試點地區已退出宅基地約7.6萬戶，退出面積約6萬畝[5]。
（一）完善宅基地取得方式。
試點地區堅持因地制宜、分類施策，采取多種方式，確保農戶“住有所居”。對宅基地資源比較豐富的傳統農區繼續實行“一戶一宅”制度；對人均耕地少、二三產業比較發達的“城中村”“城郊村”，在農民自愿的基礎上，探索實行“統規統建”“集中統建”“多戶聯建”等方式；在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地規模范圍內，探索集中建設農民公寓和農民住宅小區。
從試點地區看，無論是占用新增建設用地還是利用存量建設用地，宅基地無償取得的分配方式都難以為繼，開始探索有償取得方式。具體來看，寧夏平羅探索本集體經濟組織成員按成本有償取得宅基地；浙江義烏等對宅基地取得實行擇位競價，共收取有償擇位費30多億元。可以說，這項改革對長期以來“福利”分配的宅基地取得方式是一個積極探索。但通過對試點地區改革方案的分析，按成本有償取得農戶所繳納的費用，實際上是土地整理費、開墾費；而擇位競價費僅限于交通條件良好、地理位置優越的地段，而并沒有收取資源使用費，說明宅基地有償取得方式還沒有破題。
（二）建立宅基地有償使用制度。
宅基地使用混亂、未批先建、一戶多宅、超標準蓋房等問題是宅基地制度改革的最直接誘因。試點地區針對超標準占用宅基地、一戶多宅以及非集體經濟組織成員通過繼承等方式實際占有和使用宅基地等情形，探索建立有償使用制度。例如，湖北宜城、江西余江等試點地區收取有償使用費。新疆伊寧對非集體成員以繼承之外的方式占有和使用宅基地的，按照高標準收取有償使用費，對非本集體經濟組織成員但是法定繼承人的，酌情收取或暫不收取。浙江義烏則將違法侵占使用宅基地的問題，區分嚴重違法和輕微違法等不同情形，嚴重違法的結合“三改一拆”專項行動予以拆除，輕微違法的則納入有償使用范圍，收取一定費用。
在目前宅基地的各項改革中，針對違法違規占地收取有償使用費，是改革的突破點和切入口，實踐中有理有據、易于操作，但也容易造成一系列問題。比如，長期以來大量違法占地的既成事實，是否可以通過繳納罰款而合法化？如果沒有合法化，那么罰款的征收就不容易得到農民群眾的認可。對于這些做法，如果后續再推行相關改革予以糾正，反而會面臨更大的阻力。
（三）建立農戶宅基地自愿有償退出和流轉機制。
從目前來看，試點地區開展農戶宅基地有償退出和流轉機制方面的探索比較活躍，改革方式也比較靈活。如天津薊州探索由村集體經濟組織有償回購農戶宅基地，每畝補償標準不低于17.6萬元；陜西高陵探索有償使用、有償退出制度，以收取的有償使用費支付有償退出費，達到收支平衡；浙江義烏開展宅基地所有權、分配資格權和使用權“三權分置”試點，對已完成鄉村建設及更新改造的村莊，允許宅基地使用權在本市集體經濟組織成員間跨村轉讓，并對轉讓后的宅基地頒證。
與其他試點內容相比，試點地區在這方面的積極性較高，但問題的癥結是“錢從哪里來”，也就是收儲資金的來源如何保障。從試點地區的探索來看，以有償使用的資金支付有償退出的費用，是一項很好的改革理念與制度設計，但這種操作在實踐中可能遇到的問題是，將有償使用作為前提，先針對有償使用對象收取費用，再向有償退出的對象支付費用，并且從整體上看，兩者要達到資金平衡。顯然，這樣的改革設計出發點是好的，但現實條件不容易滿足。2018年中央一號文件明確提出，探索實施宅基地“三權分置”，為促進宅基地有序流轉指明了方向。宅基地“三權分置”制度改革也被視為阻止鄉村衰敗、實現鄉村振興的重要契機[6]。
（四）完善宅基地管理制度。
宅基地產權制度是基礎，管理制度是準則。產權不完善與權能不充分，直接導致了宅基地管理制度跟不上形勢變化的需要。從2008年黨的十七屆三中全會開始，中央就提出要嚴格宅基地管理，完善宅基地制度。目前，試點地區正開展通過簡化審批流程、優化審批程序，下放宅基地審批權。比如，對使用存量建設用地的，審批權由縣級政府下放至鄉鎮政府；對使用新增建設用地的，由縣級政府審批。有些試點地區還探索鄉村治理重心下沉，成立農民自治組織，協助開展宅基地管理工作。如江西余江探索在村民小組建立村民事務理事會，由村民事務理事會確定分配標準與分配辦法，在宅基地管理和改革中發揮重要作用。還有些試點地區，加快產權制度建設，做好基礎工作，為宅基地管理制度改革提供依據。例如，湖北宜城嚴格執行宅基地確權登記頒證政策，解決了5500多件歷史遺留問題。
對于這項改革，社會各界的觀點看法并不一致。總體上看，大量宅基地隱性流轉的事實，正是宅基地管理制度、農民需求與法律三者之間嚴重沖突的體現，更是政府對宅基地使用及分配管理缺位的反映。再加上，鄉村規劃嚴重滯后，農民新建農房往往存在相互攀比的心理，不僅造成了資源浪費，也影響了村容村貌。因此，面對宅基地無序擴張的局面，審批權限下放并不是痛點，強化鄉村規劃和用途管制才是正題。
四、推進農村宅基地制度改革的建議
進入新時代，農村改革已經進入縱深推進的新階段，改革的“四梁八柱”已經搭建起來，一些重點領域和關鍵的改革加緊部署、不斷深入。宅基地是農村“三塊地”改革的核心，與農民關切度最高、利益關系也更為密切。因此，下一步宅基地制度改革應堅持市場化、漸進式改革的總方向，更加注重系統性、整體性、協同性，逐步擴大試點范圍，推進農村土地三項試點深度融合，統籌銜接關聯改革，為全國范圍內整體推開相關改革積累經驗、創造條件。
（一）保障農戶宅基地用益物權。
農戶宅基地用益物權的主要表現形式為宅基地占有權、支配權和使用權。保障農戶宅基地用益物權是宅基地制度改革的目標和底線。實踐中，由于“房地一體”的不可分性，宅基地用益物權在政策層面被分解為宅基地農戶資格權和農房所有權。在“兩權分離”的制度框架下，宅基地所有權屬于集體經濟組織，使用權屬于農戶。長期以來，農村集體經濟組織往往對宅基地所有權有著更實際、更直接的支配權。在現實中，村民委員會往往代替村集體經濟組織行使宅基地管理等相關權利。在民主決策與監督缺位的情況下，容易造成村干部個人說了算，從而產生委托代理問題。這也是宅基地管理制度混亂的直接原因之一。深化宅基地制度改革，應該按照宅基地用益物權的原則，在鞏固集體所有權的基礎上，進一步明確和強化農戶宅基地使用權。同時，加快推進房地一體的農村宅基地使用權確權登記頒證工作。在此基礎上，完善宅基地用益物權，在現有宅基地占有權和使用權基礎上，賦予農戶宅基地資格權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。同時，加快建立健全集體建設用地資源資產產權制度，逐步實現各類市場主體按照市場規則和市場價格依法平等使用土地等自然資源。
（二）有效盤活閑置宅基地和閑置農房。
閑置宅基地和閑置農房是農村最大的“隱性資產”。隨著農村大量人口進城落戶，農村“空心化”現象越來越突出。同時，一些村集體經濟組織“空殼化”嚴重，幾乎沒有多少村集體經濟收入。因此，無論是發展壯大農村集體經濟，還是增加農民財產性收入，都要鼓勵農村集體經濟組織在盤活閑置宅基地和閑置農房上作文章，探索閑置農村宅基地多種利用方式。在這方面，一些試點地區已經進行了很多探索，但總體上看，改革步伐比較緩慢，閑置農房流轉仍受到諸多限制。深化農村宅基地制度改革，就要在法律法規框架下，有意識地放寬市場化用地主體的限制，擴大村集體經濟組織的經營自主權。特別是允許農村集體經濟組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地，優先發展農村新產業新業態，增加農民財產性收入。同時，要注意利用開發不是違規買賣，不能違反土地用途管制原則，更不能讓工商資本侵占村集體利益，建設私人會館或開發別墅。
（三）與其他改革協同部署。
要堅持“房子是用來住的，不是用來炒的”定位，縮小政府征地權使用范圍，支持引導農民集體經濟組織利用集體建設用地建設租賃住房，集約開發出租屋建設。特別是注意將宅基地制度改革試點與利用集體建設用地建設租賃住房試點一體部署、協同推進，助力租購并舉的住房體系。穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，促進集體土地優化配置，探索多元化市場化實現形式。同時，要堅持試點探索與修法同步的原則，及時總結改革實踐的經驗啟示，吸收到法律，以此為起點和支點做好土地管理法的修改工作。
（四）建立配套政策體系。
穩步推進農村集體產權制度改革，在清產核資和股份合作的基礎上，組建集體經濟組織，探索集體經濟的有效實現形式。完善農村土地利用管理政策體系，在村集體作為宅基地所有權主體和農戶自愿的前提下，探索宅基地有償退出機制，促進宅基地市場多樣化發展[7]。鼓勵中國農業發展銀行、國家開發銀行等政策性銀行開發金融產品，為村集體經濟組織提供中長期貸款，用于閑置宅基地收儲、土地整治、配套設施建設等支出。建立宅基地流轉利益分配機制，統籌國家、集體和農戶三方權益，適當提取收益調節金用于鄉村建設，保障宅基地所有權主體的合理收益，最大限度地保護農戶的合法利益。
中國鄉村發現網轉自：《理論探索》2018年第4期
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