——基于義烏、余江、瀘縣3個典型試點地區(qū)的觀察
摘 要：調(diào)研表明，宅基地制度改革與鄉(xiāng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型相輔相成。一方面，宅基地制度改革承載著鄉(xiāng)村居住方式、生活方式、社會治理和生態(tài)治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型;另一方面，改革試點中也存在居住方式和生產(chǎn)方式不匹配、政府引導(dǎo)與農(nóng)民自愿關(guān)系失衡、鄉(xiāng)村治理體系不完善以及外來資本與鄉(xiāng)土社會融合不足等問題，引發(fā)了"集中居住病""被上樓之爭" "鄉(xiāng)村治理危機(jī)""鄉(xiāng)村社會困境"等諸多矛盾。從推動鄉(xiāng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的視角出發(fā)，宅基地制度改革應(yīng)以推動城鄉(xiāng)居民權(quán)益平等化、城鄉(xiāng)要素配置合理化、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合化、鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化和城鄉(xiāng)居民收入均衡化為改革路徑。
關(guān)鍵詞：宅基地制度改革;鄉(xiāng)村現(xiàn)代化;鄉(xiāng)村振興;城鄉(xiāng)融合發(fā)展
一、引言
在工業(yè)化城鎮(zhèn)化的推動下，中國處于“鄉(xiāng)土中國”向“城鄉(xiāng)中國”轉(zhuǎn)型的歷史階段。在城鄉(xiāng)中國這樣一個發(fā)展中的經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)中，大部分村莊的工農(nóng)互補(bǔ)鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)被外力破壞，面臨著“空心化”、“老齡化”等各種問題，長期處于一種“衰而未亡”的狀態(tài)。從我國現(xiàn)實情況來看，即使在城鎮(zhèn)化率達(dá)到較高的水平后，中國仍然有數(shù)量龐大的農(nóng)村人口，這決定了中國的鄉(xiāng)村不能衰敗，要跟上中國現(xiàn)代化的步伐。進(jìn)入新時代以來，黨中央順應(yīng)社會主要矛盾轉(zhuǎn)化，進(jìn)一步調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系，適時提出城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展等新要求，加快鄉(xiāng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的步伐。黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，首次將“農(nóng)村現(xiàn)代化”與“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”并列為鄉(xiāng)村發(fā)展的總目標(biāo)，并且報告中提到的“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”發(fā)展要求，對鄉(xiāng)村在生產(chǎn)方式、居住方式、社會治理、生態(tài)治理等方面的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型提供了具體思路。
宅基地制度是村莊的核心制度安排，現(xiàn)行制度下，農(nóng)戶宅基地產(chǎn)權(quán)受限，阻礙了農(nóng)村土地市場化配置，嚴(yán)重影響鄉(xiāng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。宅基地制度改革被認(rèn)為能夠改變鄉(xiāng)村發(fā)展的宏觀和微觀環(huán)境，是鄉(xiāng)村系統(tǒng)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的內(nèi)在驅(qū)動力。2015年，全國33個試點區(qū)域暫停執(zhí)行《土地管理法》等法律的相關(guān)條款，正式開啟了宅基地制度改革試點工作。2020年，中央全面深化改革委員會審議通過《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》，繼續(xù)在104個縣(區(qū)、市)和3個地級市開展新一輪的宅基地制度改革試點工作。目前，宅基地制度改革已經(jīng)通過政策試點的方式鋪開，并且前期取得的試點成果寫入了2019年修訂的《土地管理法》中，成為鄉(xiāng)村地區(qū)未來長期執(zhí)行的政策。基于試點地區(qū)的宅基地制度改革實踐，有學(xué)者實證分析了宅基地制度改革與鄉(xiāng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型之間的關(guān)系。然而，現(xiàn)有研究關(guān)注鄉(xiāng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型背景下的宅基地制度改革經(jīng)驗和改革路徑，或關(guān)注宅基地制度改革對鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的影響，側(cè)重研究宅基地制度改革對鄉(xiāng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的單方面影響，未能系統(tǒng)分析宅基地制度改革與鄉(xiāng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型之間的相互作用關(guān)系。因此，本文基于宅基地制度改革試點地區(qū)的一手調(diào)研資料和政府的相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，研究宅基地制度改革對鄉(xiāng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的系統(tǒng)影響，剖析宅基地制度改革在推動鄉(xiāng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中的各種矛盾，并從推動鄉(xiāng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的視角提出宅基地制度的改革路徑。
2020年，課題組前往承擔(dān)宅基地制度改革國家試點任務(wù)的浙江省義烏市、江西省余江區(qū)和四川省瀘縣開展調(diào)研，調(diào)研區(qū)域開展宅改試點工作之前的基本情況見表1。研究主要采用訪談法和問卷調(diào)查法。訪談包括與試點區(qū)縣各級干部座談以及對農(nóng)戶的個別訪談。問卷采取分層隨機(jī)抽樣方法，在近郊、中郊、遠(yuǎn)郊各隨機(jī)選取1個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)隨機(jī)選取3個試點村莊，每個村莊調(diào)查30位左右的農(nóng)戶，共收集27個村989份有效農(nóng)戶調(diào)查問卷。從調(diào)研情況來看，浙江省義烏市工商業(yè)發(fā)達(dá)，很多村莊已經(jīng)與城鎮(zhèn)地區(qū)融合，在全國率先探索了宅基地“三權(quán)分置”政策。江西省余江區(qū)屬于傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，宅基地占地面積大和閑置浪費現(xiàn)象嚴(yán)重，在試點過程中強(qiáng)化宅基地管理，解決了宅基地歷史遺留問題。四川省瀘縣屬于丘陵地貌為主的農(nóng)業(yè)大縣，勞動力大量外出，農(nóng)戶自發(fā)集中居住，在試點過程中探索了縣域內(nèi)跨區(qū)申請宅基地等創(chuàng)新做法。
表1 調(diào)研區(qū)域的基本情況
二、宅基地制度改革對中國鄉(xiāng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的深遠(yuǎn)影響
以宅基地為核心的鄉(xiāng)村農(nóng)家院落既與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的生產(chǎn)生活方式相匹配，也是尊老愛幼、鄰里互助等傳統(tǒng)文化的載體。各地的調(diào)研情況表明，宅基地制度改革將對鄉(xiāng)村的居住方式、生產(chǎn)方式、社會治理和生態(tài)治理產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，推動鄉(xiāng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。
1. 宅基地制度改革承載著鄉(xiāng)村居住方式現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型
試點區(qū)域調(diào)研表明，宅基地制度改革將改變鄉(xiāng)村居住形態(tài)，推動鄉(xiāng)村居住方式現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型(見表2)。一是由分散居住向集中居住轉(zhuǎn)型。宅基地制度改革通過與新農(nóng)村建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、土地綜合整治等政策相結(jié)合，引導(dǎo)農(nóng)戶進(jìn)新村聚居、進(jìn)城鎮(zhèn)安居，改變了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村相對分散的居住形態(tài)。例如，瀘縣、余江區(qū)和義烏市樣本村通過宅基地制度改革，使退地農(nóng)戶進(jìn)入集中居住區(qū)或城鎮(zhèn)地區(qū)的比例分別達(dá)到32.21%、16.04%和99.83%，明顯提高了農(nóng)戶集中居住度。二是由平面粗放利用向立體集約利用轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)的農(nóng)房容積率較低，并且“一戶多宅”、宅基地閑置等情況十分普遍。在宅基地制度改革過程中，通過建立宅基地有償使用和退出機(jī)制，遏制農(nóng)民多占宅基地，有效提升了土地資源利用效率。例如，瀘縣、余江區(qū)和義烏市樣本村在宅基地制度改革后，閑置宅基地農(nóng)戶比例分別下降29.65%、19.55%和16.22%，面積超標(biāo)農(nóng)戶比例分別下降18.55%、57.56%和4.67%，徹底扭轉(zhuǎn)了農(nóng)戶“攤大餅”式粗放利用宅基地的局面。部分樣本區(qū)域鼓勵農(nóng)戶住進(jìn)多層或高層公寓，使原先單獨布局的廁所和廚房搬至樓房內(nèi)部，推動了鄉(xiāng)村居住方式向立體集約利用土地轉(zhuǎn)型。三是由“熟人社會”社區(qū)向“人員混居”社區(qū)轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社區(qū)是以村落為單位的熟人社會，人口流動很少，村莊之間保持著孤立的社會圈子。在宅基地制度改革過程中，義烏市允許宅基地在市域范圍內(nèi)跨集體經(jīng)濟(jì)組織流轉(zhuǎn)，支持農(nóng)戶打破村莊邊界自由選擇居住地，瀘縣允許非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員以共建共享等方式進(jìn)入村莊，使鄉(xiāng)村人員構(gòu)成復(fù)雜化，推動鄉(xiāng)村社區(qū)向“人員混居”轉(zhuǎn)型。四是由生產(chǎn)生活功能融合向生產(chǎn)生活功能分離轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)的農(nóng)家院落不僅能滿足農(nóng)戶飲食起居的基本生活需要，也具有存放農(nóng)具、倉儲稻谷和柴火、喂養(yǎng)牲畜等功能。樣本區(qū)域在宅基地制度改革過程中，拆除豬圈、牛欄、雞舍等附屬設(shè)施，保留農(nóng)村住房單一的生活功能，推動鄉(xiāng)村生產(chǎn)設(shè)施集中布局，使鄉(xiāng)村居住方式朝生產(chǎn)生活功能分離轉(zhuǎn)型。
表2 調(diào)研樣本區(qū)域宅改前后鄉(xiāng)村居住方式的變化情況
2. 宅基地制度改革引導(dǎo)著鄉(xiāng)村生產(chǎn)方式現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型
宅基地制度改革具有巨大的要素撬動作用，在試點區(qū)域觀察到宅基地制度改革能夠明顯推動人才、資金等要素流入鄉(xiāng)村，加快鄉(xiāng)村生產(chǎn)方式現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型(見表3)。一是由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。在宅基地制度改革后，農(nóng)戶新式樓房的居住方式不適合存放農(nóng)具、甚至遠(yuǎn)離承包地，與原有生產(chǎn)方式不匹配，倒逼著鄉(xiāng)村生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型。伴隨著宅基地整理而鋪開的土地整治工作，也為土地規(guī)模化經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了基礎(chǔ)條件。例如，在宅基地制度改革后，瀘縣、余江區(qū)和義烏市樣本村流轉(zhuǎn)承包地的農(nóng)戶比例分別增加了14.28%、19.00%和27.50%，培育了49個種糧大戶、家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體，提高了農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平，加快了鄉(xiāng)村生產(chǎn)方式現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。二是由農(nóng)業(yè)為主向三產(chǎn)融合發(fā)展轉(zhuǎn)型。宅基地制度改革有利于盤活利用農(nóng)村存量建設(shè)用地，滿足外出務(wù)工人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和城市資本下鄉(xiāng)的用地需求，延長農(nóng)產(chǎn)品加工、倉儲等產(chǎn)業(yè)鏈。例如，瀘縣依托宅基地制度改革，發(fā)展冷藏、烘干等初加工設(shè)施80個，有力推動了農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)等第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同時，宅基地制度改革后，村莊面貌變好、公共服務(wù)設(shè)施完善，能夠吸引退休老人回鄉(xiāng)養(yǎng)老，其中部分資源稟賦較好的鄉(xiāng)村還能發(fā)展度假休閑產(chǎn)業(yè)。例如，調(diào)研發(fā)現(xiàn)具備資源稟賦的8個樣本村在宅基地制度改革后發(fā)展了民宿、農(nóng)家樂等第三產(chǎn)業(yè)，推動了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展和一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，加快了鄉(xiāng)村生產(chǎn)方式現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。
表3 調(diào)研樣本區(qū)域宅改前后鄉(xiāng)村生產(chǎn)方式的變化情況
3. 宅基地制度改革塑造著鄉(xiāng)村社會治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型
試點區(qū)域調(diào)研發(fā)現(xiàn)，宅基地制度改革不僅使承載鄉(xiāng)村文化的房屋載體發(fā)生變化，也影響村民的觀念和想法，推動著鄉(xiāng)村社會治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型(見表4)。一是村莊公共服務(wù)體系更加健全。宅基地制度改革強(qiáng)化了農(nóng)村土地集體所有的意識，并在收取宅基地有償使用費、競價選位費以及發(fā)展集體產(chǎn)業(yè)的過程中，提高了村、組集體的經(jīng)濟(jì)實力，使村莊更具有凝聚力和提供公共產(chǎn)品的能力，公共事業(yè)得到重視和發(fā)展。例如，余江區(qū)利用宅基地整理出來的建設(shè)用地建設(shè)了3 3個解決五保戶和特困戶住房問題的“幸福樓”項目，瀘縣允許無兒女、無經(jīng)濟(jì)來源、無安全住房的孤寡老人“以地?fù)Q房”免費入住51個配套設(shè)施齊全的“農(nóng)民安康公寓”，有效保障了弱勢群體的住房需求。二是鄉(xiāng)村治理更加有效。為補(bǔ)齊村莊層面自我管理宅基地的短板，發(fā)揮農(nóng)戶在宅基地管理中的主體性作用，在宅基地制度改革過程中往往會健全村民自治組織，建立村規(guī)民約等系列規(guī)章制度，推動著鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。例如，在宅改過程中，余江區(qū)所有的自然村成立了固定成員的村民事務(wù)理事會，義烏市成立了土地民主管理小組，瀘縣成立了村集體土地管理委員會，均由村民決定宅基地制度改革具體事務(wù)，有效提升了村民自治水平。同時，試點區(qū)域在宅改過程中形成的各項管理機(jī)制，繼續(xù)用于處理土地整治等村莊其他公共事務(wù)，可持續(xù)地增強(qiáng)了鄉(xiāng)村治理能力。
表4 調(diào)研樣本區(qū)域宅改前后鄉(xiāng)村社會治理的變化情況
4. 宅基地制度改革推動著鄉(xiāng)村生態(tài)治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型
試點地區(qū)通過宅基地制度改革，普遍改善了鄉(xiāng)村人居環(huán)境硬件設(shè)施，提升了鄉(xiāng)村居民的環(huán)保意識，推動鄉(xiāng)村生態(tài)治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型(見表5)。一是鄉(xiāng)村環(huán)衛(wèi)設(shè)施現(xiàn)代化。村莊人居環(huán)境改善是農(nóng)民愿意參與宅基地制度改革的重要原因之一。宅基地制度改革往往不是單獨推進(jìn)，而是與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等其他工作一并開展。例如，瀘縣將宅基地制度改革與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)相結(jié)合，統(tǒng)籌治理農(nóng)村垃圾、生活污水和面源污染，截止2018年底建成23座地埋式壓縮垃圾庫和1806個農(nóng)村垃圾回收點，推動了鄉(xiāng)村環(huán)衛(wèi)設(shè)施現(xiàn)代化。義烏市宅改后的村莊均覆蓋了農(nóng)村生活污水管網(wǎng)和實現(xiàn)生活垃圾無害化處理，配套了齊全的現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施。二是村民環(huán)保意識增強(qiáng)。宅基地制度改革有利于強(qiáng)化村民的集體意識，使村民擯棄“各掃門前雪”的小家思想，更主動地愛護(hù)村莊環(huán)境。例如，余江區(qū)推廣宅改過程中形成的巾幗志愿服務(wù)隊經(jīng)驗，在全區(qū)所有自然村成立由留守婦女構(gòu)成的志愿服務(wù)隊，每周固定時間無償打掃村莊公共區(qū)域的衛(wèi)生，推動村莊衛(wèi)生環(huán)境持續(xù)改善。
表5 調(diào)研樣本區(qū)域宅改前后鄉(xiāng)村生態(tài)治理的變化情況
三、宅基地制度改革在中國鄉(xiāng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中的突出矛盾
盡管宅基地制度改革加快了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型步伐，但是如果改革時機(jī)和做法不當(dāng)，也很容易引發(fā)矛盾。本研究基于典型試點地區(qū)實踐做法和效果的觀察，深入剖析鄉(xiāng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中宅基地制度改革的突出矛盾。
1.“集中居住病”：居住方式和生產(chǎn)方式不相匹配的矛盾
宅基地制度改革試點地區(qū)鼓勵農(nóng)戶集約化利用土地，推動農(nóng)戶住進(jìn)集中居住區(qū)，加快變革鄉(xiāng)村居住方式。有人指出宅基地制度改革過程中的集中居住做法會增加農(nóng)戶生活成本，降低農(nóng)戶生產(chǎn)便利性，最終損害農(nóng)戶的權(quán)益，對“集中居住”政策做法產(chǎn)生質(zhì)疑。從試點實踐來看，義烏市出臺《義烏市城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)實施辦法(試行)》文件，鼓勵農(nóng)戶搬遷至聚居區(qū)，反而獲得了農(nóng)戶的支持和認(rèn)可。農(nóng)民集中居住不僅更好地供給了醫(yī)療衛(wèi)生、子女教育、污水處理、垃圾處理等公共服務(wù)，還能夠保護(hù)稀缺的耕地資源。可見，宅基地制度改革中的“集中居住”做法本身并沒有錯。“集中居住”政策失敗的現(xiàn)實案例，要么是沒有根據(jù)農(nóng)戶仍存在的生產(chǎn)需求科學(xué)設(shè)計集中居住小區(qū)，要么是沒有在改變農(nóng)戶居住方式的同時轉(zhuǎn)變農(nóng)戶的生產(chǎn)方式。前者集中表現(xiàn)為沒有選擇在合理耕作范圍內(nèi)建設(shè)集中居住安置點，沒有考慮到農(nóng)戶存放生產(chǎn)工具、喂養(yǎng)牲畜等合理生產(chǎn)需求，沒有預(yù)留充足的宅改政策收益來支付困難群體集中居住后增加的成本。后者主要表現(xiàn)為在改變農(nóng)戶居住方式后，沒有發(fā)展農(nóng)家樂、民宿等鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)，沒有開展非農(nóng)就業(yè)技能培訓(xùn)支持退地農(nóng)戶成為城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)工人。相反地，瀘縣建設(shè)“農(nóng)民安康公寓”，會配備工具房等公共配套設(shè)施，并給每戶配備0.3畝菜園地，使集中居住的農(nóng)戶實現(xiàn)安居樂業(yè)。總結(jié)來看，在鄉(xiāng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中宅基地制度改革出現(xiàn)的“集中居住病”，背后的實際矛盾在于居住方式與生產(chǎn)方式不匹配。
2.“被上樓之爭”：政府引導(dǎo)與農(nóng)民自愿關(guān)系失衡的矛盾
部分宅基地制度改革試點地區(qū)強(qiáng)調(diào)“住有所居”而不是“住有所宅”，鼓勵城鄉(xiāng)核心區(qū)范圍的農(nóng)戶住進(jìn)公寓樓，推動著鄉(xiāng)村居住方式轉(zhuǎn)變。例如，余江區(qū)出臺《城鄉(xiāng)核心區(qū)內(nèi)農(nóng)村村民住房保障實施辦法》，要求在縣城核心區(qū)按城鎮(zhèn)居民公寓的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)公寓樓居住小區(qū)來滿足村民的住房需求。宅改過程中的“上樓居住”政策與“集中居住”政策一樣，在某些地區(qū)遭到了農(nóng)民群眾反對，受到部分學(xué)者的批評。但“上樓居住”政策本身并不一定會帶來問題，如瀘縣有10.5萬人自愿搬遷至城鎮(zhèn)地區(qū)的樓房居住。通常，宅基地制度改革實施方案由政府主導(dǎo)而出現(xiàn)的“被上樓”現(xiàn)象，才會使“上樓居住”政策出現(xiàn)問題。一方面，有些地方政府開展宅改工作主要是為滿足城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)的用地指標(biāo)需求，出現(xiàn)“化地不化人”現(xiàn)象。另一方面，由地方政府主導(dǎo)宅基地制度改革，很容易使農(nóng)戶對政策產(chǎn)生誤解。例如，農(nóng)戶會將宅基地退出政策錯誤理解為征地拆遷，容易產(chǎn)生較高的宅基地退出補(bǔ)償預(yù)期，進(jìn)而引發(fā)“上樓居住”過程中的利益糾紛。同時，由于對中央政府、地方政府和基層政府表現(xiàn)出明顯的差序政府信任，村民會默認(rèn)基層政府從中謀取了私利，進(jìn)而放大“上樓居住”的不公平感。總結(jié)來看，宅基地制度改革出現(xiàn)“被上樓”問題的根源是行政力量主導(dǎo)的農(nóng)戶非自愿行為，而不是樓房居住方式本身。
3.“鄉(xiāng)村治理危機(jī)”：自治、法治、德治三者缺失的矛盾
試點地區(qū)的宅基地退出政策普遍削弱了進(jìn)城農(nóng)戶與鄉(xiāng)村地區(qū)的聯(lián)系，并在消除“一戶多宅”過程中拆除大量老宅和祖宅，使傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理體系隨人口流失和文化載體滅失進(jìn)一步瓦解。松動的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理體系，容易使宅基地制度改革陷入“鄉(xiāng)村治理危機(jī)”。其一，宅基地制度改革事項屬于農(nóng)民自治權(quán)范圍，盡管政府可以出臺相應(yīng)政策進(jìn)行引導(dǎo)，但如果代替松散的農(nóng)戶做出“一刀切”的僵硬規(guī)定，那么基層干部在強(qiáng)制推進(jìn)過程中就極易引發(fā)干群矛盾。也就是說，宅基地制度改革不一定是自發(fā)的，但必須是自治的。其二，盡管全國人大授權(quán)國務(wù)院暫停執(zhí)行與宅基地制度改革試點內(nèi)容沖突的法律條款，但滯后的法律法規(guī)仍給宅改進(jìn)程帶來法治困境。例如，余江區(qū)調(diào)研的9個樣本村中有3個村面臨宅基地有償使用費難以持續(xù)收取的問題，這背后既有村莊自治能力薄弱的原因，也有宅基地使用費收取未寫入法律文本而導(dǎo)致政策約束力不強(qiáng)的原因。其三，人口外流村莊面對僅有老年人留守的現(xiàn)狀，在傳統(tǒng)宗族文化的約束力下降后，宅基地制度改革不得不面臨實施主體缺位的困境。相反地，余江區(qū)號召已經(jīng)外出的鄉(xiāng)賢參與宅基地制度改革，重塑政策實施主體的公信力，補(bǔ)齊了鄉(xiāng)村德治體系短板，取得了較好的改革成效。總結(jié)來看，逐步瓦解的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理體系會使宅基地制度改革陷入困境，而健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系則能避免宅改過程中的“鄉(xiāng)村治理危機(jī)”。
4.“鄉(xiāng)村社會困境”：城鄉(xiāng)各類生產(chǎn)要素雙向流動的矛盾
為盤活利用農(nóng)村閑置宅基地，各地政府采取多種方式吸引社會資本下鄉(xiāng)，改變了傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)。例如，瀘縣印發(fā)了《瀘縣農(nóng)村宅基地共建共享暨綜合開發(fā)的指導(dǎo)意見(試行)》文件，允許社會自然人、社會團(tuán)體或企事業(yè)單位與農(nóng)民共建共享居住、商住或經(jīng)營，推動了城鎮(zhèn)要素下鄉(xiāng)。在這一過程中，宅基地制度改革容易面臨“鄉(xiāng)村社會困境”。其一，農(nóng)戶參與程度不高或下鄉(xiāng)資本并不是經(jīng)營產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致宅基地制度改革過程中獲利的群體不是農(nóng)民，反而讓下鄉(xiāng)資本再次攫取鄉(xiāng)村資源，使鄉(xiāng)村社會陷入困境。調(diào)研發(fā)現(xiàn)有個別農(nóng)戶變賣農(nóng)房后不理性消費，出現(xiàn)住房困難的問題。其二，下鄉(xiāng)資本與鄉(xiāng)村社會融合不足，面臨鄉(xiāng)村社會帶來的困境。一方面，外來資本盤活利用農(nóng)村房屋往往投資額大、成本回收期限長，而部分農(nóng)戶在看到投資主體獲得短期豐厚收益后要求提高租金或縮短租期，導(dǎo)致社會資本面臨農(nóng)戶違約風(fēng)險。另一方面，在外來資本投資民宿、鄉(xiāng)村酒店等產(chǎn)業(yè)獲益后，周圍未流轉(zhuǎn)農(nóng)房的部分農(nóng)戶跟風(fēng)進(jìn)入但未按相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)提供服務(wù)，容易干擾當(dāng)?shù)卣５氖袌觯黾由鐣Y本的經(jīng)營風(fēng)險。在宗族文化盛行的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村，外來城鎮(zhèn)資本面臨的這些鄉(xiāng)村社會排斥尤為嚴(yán)重。總結(jié)來看，在城鄉(xiāng)要素雙向流動的背景下，宅基地制度改革既面臨外來資本帶給鄉(xiāng)村的困境，也會出現(xiàn)外來資本難以進(jìn)入鄉(xiāng)村的困境。
四、推動鄉(xiāng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型視角下宅基地制度的改革路徑
從某種程度上說，推進(jìn)宅基地制度改革既是適應(yīng)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的必要之舉，也是加快實現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的可行之舉。宅基地制度改革往往涉及到利益調(diào)整和分配，必然具有一定的價值取向。從推動鄉(xiāng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的視角出發(fā)，宅基地制度改革除了要規(guī)避上文提到的矛盾外，還需要堅持“農(nóng)民利益不受損”的價值取向，采取以下改革路徑：
1. 以宅基地制度改革為抓手推動城鄉(xiāng)居民權(quán)益平等化
城鄉(xiāng)居民權(quán)益尤其是土地權(quán)益不平等，是鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活等各方面現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中的障礙。城鄉(xiāng)居民土地權(quán)益不平等，集中表現(xiàn)在農(nóng)村居民缺乏充分的土地財產(chǎn)權(quán)。雖然《物權(quán)法》將宅基地使用權(quán)界定為用益物權(quán)，但現(xiàn)實中卻不能用于抵押貸款，更不具有轉(zhuǎn)讓交易的處分權(quán)和收益權(quán)。這套為實現(xiàn)農(nóng)戶住房保障功能而弱化財產(chǎn)權(quán)利的宅基地制度安排，雖然曾經(jīng)發(fā)揮過重要的作用，但不適應(yīng)農(nóng)戶分化和鄉(xiāng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實國情，已經(jīng)造成城鄉(xiāng)居民財產(chǎn)性收入差距大、農(nóng)村居民收入結(jié)構(gòu)中財產(chǎn)性收入比例長期較低等問題。改革完善宅基地制度，需要明確宅基地的財產(chǎn)屬性，使城鄉(xiāng)居民擁有相對平等的土地權(quán)益。同時，義烏市等試點地區(qū)實踐表明，允許農(nóng)房抵押貸款等推動城鄉(xiāng)居民土地權(quán)益平等化的宅基地制度改革措施，能夠助推鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活等各方面向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。因此，應(yīng)以宅基地制度改革為抓手，著力推進(jìn)城鄉(xiāng)居民土地權(quán)益平等化，以加快實現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化。
2. 以宅基地制度改革為抓手推動城鄉(xiāng)要素配置合理化
生產(chǎn)要素“鄉(xiāng)—城”單向流動，往往導(dǎo)致鄉(xiāng)村走向衰敗道路。然而，城鄉(xiāng)二元土地制度尤其是具有成員權(quán)限制的宅基地制度安排，阻礙城市要素進(jìn)入鄉(xiāng)村。對于未來需要保留的鄉(xiāng)村，要針對性地改革宅基地制度，打通城市現(xiàn)代化要素向鄉(xiāng)村流動的渠道，實現(xiàn)閑置宅基地資源的市場化配置，破除鄉(xiāng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中的要素限制。但在實現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中，不應(yīng)盲目地推進(jìn)現(xiàn)代化要素下鄉(xiāng)，而是要精心選擇能夠帶動鄉(xiāng)村系統(tǒng)自身進(jìn)化的要素。宅基地制度改革推動的城鎮(zhèn)要素下鄉(xiāng)不應(yīng)是運動式的，而應(yīng)是能夠真正扎根鄉(xiāng)村和帶動農(nóng)戶的要素。例如，瀘縣經(jīng)村民(代表)大會通過后，獲得“名譽(yù)村民”稱號的龍頭企業(yè)業(yè)主或是到鄉(xiāng)村投資發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的人員，享有共建共享居住的優(yōu)先權(quán)利，既為人才、資金等要素下鄉(xiāng)創(chuàng)造了條件，又設(shè)置了服務(wù)于鄉(xiāng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的前提條件。因此，應(yīng)以宅基地制度改革為抓手，在保護(hù)農(nóng)民利益前提下推動城鄉(xiāng)要素配置合理化，助力實現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化。
3. 以宅基地制度改革為抓手推動城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合化
產(chǎn)業(yè)興旺是解決鄉(xiāng)村發(fā)展各方面問題的基礎(chǔ)，也是鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。宅基地是鄉(xiāng)村地區(qū)重要的建設(shè)用地資源，宅基地制度改革的收益理應(yīng)要反哺鄉(xiāng)村地區(qū)，為鄉(xiāng)村現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供基礎(chǔ)條件。與此同時，鄉(xiāng)村居民不能僅僅定位為懂生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品供給者，還應(yīng)當(dāng)是會經(jīng)營的鄉(xiāng)村企業(yè)家。宅基地制度改革需要對接城市需求，因地制宜發(fā)展鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。一方面，要通過盤活利用農(nóng)戶退出的閑置宅基地，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品倉儲、加工、物流等鄉(xiāng)村二三產(chǎn)業(yè)，使鄉(xiāng)村地區(qū)形成更加完備的產(chǎn)業(yè)鏈，增加鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值。另一方面，宅基地制度改革結(jié)余的建設(shè)用地不能全部以指標(biāo)交易形式換取一次性的收益，需要對接城市地區(qū)的產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈，在鄉(xiāng)村發(fā)展民宿、農(nóng)家樂、康養(yǎng)等新產(chǎn)業(yè)。目前，四川省瀘縣譚壩村、江西省余江區(qū)藍(lán)田宋家村等一批村莊通過宅基地制度改革，已經(jīng)因地制宜地發(fā)展了附加值高的現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。因此，應(yīng)以宅基地制度改革為抓手，支持有條件的村莊推進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，實現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。
4. 以宅基地制度改革為抓手推動鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化
鄉(xiāng)村現(xiàn)代化既需要“物”的現(xiàn)代化，也需要鄉(xiāng)村治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。現(xiàn)代鄉(xiāng)村人員混居的居住方式，削弱了村民之間的社會聯(lián)系，亟待重建自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。一方面，鄉(xiāng)村居住社區(qū)規(guī)劃設(shè)計要體現(xiàn)當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)文化要素，采取多元化方式處置老宅和祖宅，避免“鄉(xiāng)村城市化”和“千村一面”，保留凝聚村民共識的傳統(tǒng)文化載體。另一方面，要健全村民理事會、議事會、志愿服務(wù)隊等鄉(xiāng)村自治組織，制定成文的村規(guī)民約，同步開展道德“紅黑榜”“功德銀行”等評選活動，完善自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。調(diào)研地區(qū)實踐表明，宅基地制度改革往往能夠與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化同步推進(jìn)，其中余江區(qū)由黨員干部帶頭拆除超占和違規(guī)的宅基地，不僅鞏固了黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，還健全了黨建引領(lǐng)下的鄉(xiāng)村治理體系。因此，應(yīng)以宅基地制度改革為抓手，把完善鄉(xiāng)村治理體系和提升鄉(xiāng)村治理能力納入鄉(xiāng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型進(jìn)程中。
5. 以宅基地制度改革為抓手推動城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化
鄉(xiāng)村地區(qū)基本公共服務(wù)發(fā)展水平與城鎮(zhèn)地區(qū)的巨大差距是鄉(xiāng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的短板。宅基地制度改革不僅要保障農(nóng)戶“住有所居”，也要發(fā)揮集聚效應(yīng)，助力提升鄉(xiāng)村教育、養(yǎng)老等其他基本公共服務(wù)水平。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，宅基地制度改革在一定程度上能夠縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距，有利于實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。例如，針對鄉(xiāng)村地區(qū)的五保戶、貧困戶等弱勢群體，瀘縣探索出以地?fù)Q房的“農(nóng)民康養(yǎng)公寓”模式，余江區(qū)建設(shè)了大量的“幸福樓”，實現(xiàn)了住有所居和弱有所扶。同時，瀘縣利用鄉(xiāng)村地區(qū)的環(huán)境優(yōu)勢，將宅基地騰退的結(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)在鄉(xiāng)村地區(qū)落地，建成集醫(yī)療護(hù)理、餐飲等服務(wù)為一體的盈利康養(yǎng)小區(qū)，提高了鄉(xiāng)村地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)水平。余江區(qū)將農(nóng)戶騰退的農(nóng)房改造為文化活動中心和圖書室，其中部分村莊的鄉(xiāng)賢在這些房屋中無償教授書法等課外技能，縮小了城鄉(xiāng)教育的差距。因此，應(yīng)以宅基地制度改革為抓手，彌補(bǔ)鄉(xiāng)村發(fā)展面臨的基本公共服務(wù)短板，推動鄉(xiāng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。
6. 以宅基地制度改革為抓手推動城鄉(xiāng)居民收入均衡化
城鄉(xiāng)居民收入差距大是城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡的直接體現(xiàn)，也是鄉(xiāng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的突出障礙。我國人多地少的基本國情，限制大多數(shù)鄉(xiāng)村居民通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得相對充足的收入，因此難以依托承包地制度改革縮小城鄉(xiāng)居民的收入差距。在這種情況下，有條件的地區(qū)可嘗試通過宅基地制度改革，建立合理的利益分配機(jī)制來提高農(nóng)戶的收入。在具體的實現(xiàn)形式上，要盡量避免一次性買斷農(nóng)戶農(nóng)房和宅基地使用權(quán)的行為，不能簡單地以租金形式增加農(nóng)戶的財產(chǎn)性收入，而是要同步轉(zhuǎn)變農(nóng)戶的生產(chǎn)方式和生活方式，推進(jìn)農(nóng)戶進(jìn)城定居或發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)戶實現(xiàn)財產(chǎn)性收入、經(jīng)營性收入、工資性收入等各種收入增長。例如，義烏市通過宅基地制度改革，使農(nóng)村居民人均財產(chǎn)性收入增長52.9%，農(nóng)村居民人均可支配收入增長52.8%，城鄉(xiāng)居民收入差距縮小到1.96：1，推動了城鄉(xiāng)居民收入均衡化。因此，應(yīng)以宅基地制度改革為抓手，致力于可持續(xù)地縮小城鄉(xiāng)居民的收入差距，實現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。
（作者劉潤秋系四川大學(xué)公共管理學(xué)院土地資源與房地產(chǎn)管理系主任，博士生導(dǎo)師；黃志兵系四川大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2021年第10期）
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