隨著房地產市場的火爆，許多開發商都將目光放在了農村集體土地上。大家都知道，農村集體土地從用地類型上分為三大類，即建設用地、農用地和未利用地，其中建設用地多處于地勢平緩、交通便利的區域，且拿地成本相對較低，最受開發商青睞，而宅基地絕對要算農村建設用地當中的“主力軍”。所以下面帶你看看我國農村宅基地制度的歷史變遷和法律沿革。
我國農村宅基地制度的產生與變化
一直以來我國都沒有宅基地的專門立法，而是由法律和政策共同規范、調整。這些法律和政策根據國家對宅基地的把控而適時調整。自1949年新中國成立以來，根據宅基地取得主體以及所有權性質的不同，可以將其分為四個階段。
第一階段（1949年至1961年）：宅基地歸農民所有
新中國成立后，我黨及時兌現革命時做出的“居者有其屋、耕者有其田”的承諾，農村開始了轟轟烈烈的土改運動。
1950年6月28日通過的《土地改革法》規定：把從地主處沒收得來的土地分配給貧苦農民所有（第10條），明確了農民享有土地的所有權。
1954年9月20日新中國第一部憲法誕生，其第八條規定：國家依照法律保護農民的土地所有權和其他生產資料所有權。
土地改革完成后，雖然農民擁有了自己的土地，但分散、脆弱的農業個體經濟既不能滿足工業發展對農產品的需求，又存在著兩極分化的危險。1956年6月30日通過的《高級農業生產合作社示范章程》對農業生產合作社的試點經驗予以了總結和推廣，其規定：入社的農民必須把私有的土地和耕畜、大型農具等主要生產資料轉為合作社集體所有（第13條）；但社員原有的房屋地基不在入社范圍，仍由個人所有（第16條）。
在第一階段，宅基地以及地上所建房屋均屬于農民個人所有，其所有權和使用權是合二為一的，宅基地可以買賣、出租、繼承、流轉，國家及時對宅基地和房屋頒發土地房產所有權證書。
第二階段（1962年至1981年）：宅基地歸生產隊所有
為了向更高形態的共產主義邁進，中央決定自1962年開始在農村實施人民公社制度。
1962年9月27日《農村人民公社工作條例修正草案》規定：宅基地的所有權和使用權相分離，之前農民對宅基地享有的所有權轉化成為使用權，宅基地的所有權收歸生產隊所有（第21條）；宅基地不允許出租和買賣，但社員仍保留買賣或者租賃房屋的權利（第45條）。
但是由于《農村人民公社工作條例修正草案》的規定比較籠統，這就導致了各地在執行“將宅基地所有權收歸生產隊所有”這一規定上產生了偏差。為此，1963年3月20日中央專門就此問題下發了《中共中央關于各地對社員宅基地問題作一些補充規定的通知》，除了再三重申不論是否有建筑物，社員的宅基地都歸生產隊集體所有（第1條）之外，該通知首次提出了“宅基地按戶享有使用權” （第1條）、“房帶地”（第2條）、“免費申請、需經審批”（第3條）等概念，進一步加快了宅基地收歸生產隊所有的進程。
上述關于農村土地和宅基地的規定均被1975年憲法和1978年憲法所承認，這兩部憲法均規定個人只能對房屋享有所有權，對宅基地只有使用權，同時國家可以依照法律規定對農村土地進行征用或者征收。
在第二階段，宅基地所有權和使用權相分離，宅基地的所有權歸生產隊所有，且宅基地不允許買賣和出租。農民只享有宅基地的使用權和所蓋房屋的所有權，如果將房屋出賣后，宅基地的使用權隨即轉移給新房主。宅基地可依社員申請，并經生產隊同意后，無償、長期使用。但這一階段，對于農民宅基地使用權不予登記，相關房屋也無房屋產權證書，這也為今后房地糾紛埋下了矛盾的導火索。
第三階段（1982年至1996年）：宅基地集體所有
隨著改革開放步伐的邁進、分田到戶政策的落實，農村經濟形勢開始好轉，但由于許多地方對農村建房缺乏全面的規劃和必要的管理，致使農村建房亂占耕地的現象相當嚴重。
為此，1982年2月13日國務院印發了《村鎮建房用地管理條例》，這在宅基地的管理歷史上具有跨時代意義，它不僅確立了“申請→審查→批準”的宅基地使用流程（第5條）；更首次確定了村莊、集鎮規劃的制作主體和制作程序（第8條）；明確了農民如果出賣、出租房屋后不得再申請宅基地的原則（第15條）；此外，農民申請宅基地也有了“規劃”和“標準”兩條紅線（第9、13條）。
1982年12月4日現行有效《中華人民共和國憲法》規定宅基地所有權歸農民集體所有（第10條）。
1984年8月30日《最高人民法院關于貫徹執行民事政策法律若干問題的意見》規定：買賣農村房屋并不必然帶動宅基地使用權的轉移，宅基地使用權轉讓需要履行相應的審批程序（第60條）；城市居民即便依法取得宅基地使用權之后，如想翻建房屋時，仍需按規定辦理相應手續，否則將視為違法（第64條）。
1986年6月25日《土地管理法》發布，隨后于1988年12月29日進行了第一次修訂，作為我國第一部土地專項法律，《土地管理法》確定了土地所有權由縣級人民政府登記造冊，核發證書（第9條）；如宅基地不占用耕地，由鄉級人民政府批準（第38條）；城鎮居民在宅基地上建住宅的，必須經縣級人民政府批準（第41條）等多項原則。
在第三階段，中央一改此前對宅基地管理的寬松政策，切實加大了對宅基地和農民建房的管控力度，具體變化有以下四點。
變化一：宅基地需經“申請→審查→批準”的特定程序才能取得，即由農民向村委會進行申請，并由鄉（鎮）政府批準；如使用耕地的，則需要由縣級政府批準。
變化二：宅基地必須符合“規劃”和“標準”兩條紅線，即必須符合村莊規劃和集鎮規劃，必須符合省級、縣級政府制定的宅基地面積標準。
變化三：“房”帶不動“地”了。購買宅基地上的房屋并不必然取得宅基地使用權，依法購買房屋后還需要履行審批程序，否則將不受法律保護。
變化四：出賣、出租房屋的，不得再申請宅基地。
第四階段（1997年至今）：宅基地集體所有
隨后，《土地管理法》分別于1998年8月29日和2004年8月28日被修訂，新增規定包括：實行一戶一宅制度(第62條第1款)；將宅基地的審批權限統一定為縣級人民政府（第62條第3款）；刪除原來“城鎮非農業戶口居民申請宅基地”的規定，從此宅基地使用權只可由農戶原始取得。
1998年11月4日《村民委員會組織法》規定：宅基地的使用方案必須提請村民會議討論決定（第19條）。
1999年5月6日國務院辦公廳發布的《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》首次提出農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅（第2條）。從此，城市居民不得購買農村宅基地房屋。
2004年11月2日，國土資源部印發了《關于加強農村宅基地管理的意見》，首次提出將宅基地新增面積按年度打包報送省級政府批準的工作流程（第2.4條），并首次提出“騰退”概念（第2.10條）。
2008年1月3日國務院發布了《關于促進節約集約用地的通知》，第二次提出了“騰退”概念（第17條）。
2010年3月2日國土資源部發布的《關于進一步完善農村宅基地管理制度切實維護農民權益的通知》對宅基地審批提出了新的工作流程，其規定：城鎮建設擴展邊界內的城郊、近郊農村居民點用地，原則上不再進行單宗分散的宅基地分配（第2.5條）；邊界外的村莊，使用村內原有建設用地的，由村申報、鄉（鎮）審核，批次報縣（市）批準后，由鄉（鎮）國土資源所逐宗落實到戶（第2.6條）。
2014年12月2日中央發布了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，標志著宅基地制度改革工作正式啟動，改革總體方向是賦予村民自治組織更大的民主管理權利。
2016年1月1日國土資源部發布的《不動產登記暫行條例實施細則》，對宅基地使用權及房屋所有權如何登記進行了規范。
2016年9月29日國土資源部發布《關于建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制的實施意見》提出：允許進城落戶人員在本集體經濟組織內部自愿有償退出或轉讓宅基地（第2.5條）。
在這一階段，宅基地具有極強的身份屬性，只有農村集體組織的成員才能申請或者使用；一戶只能享有一處宅基地；宅基地審批權統一收歸縣級政府所有；國家會及時對宅基地使用權和房屋所有權進行登記。此外，國家開始在宅基地領域進行試探式改革，近年來提出了宅基地騰退的概念，鼓勵宅基地使用權在集體經濟組織內部流轉。
作者簡介：張童，律師，先后在海淀區人民檢察院、北京市人民政府工作，業務范圍主要為各級政府、行政機關以及村委會提供法律服務。
中國鄉村發現網轉自：行政復議行政訴訟實務 微信公眾號
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