摘要:盡管村民自治中“權力獲得”的過程試圖通過民主選舉來進行，但是“權力行使”并沒有實現民主決策、民主管理和民主監督，這造成了村民自治選舉與治理的脫節。從現有的理論基礎、內生資本、倒逼動力、先天條件來看，村民自治吸納協商民主來解決這一脫節問題具有現實的可行性。
關鍵詞:村民自治；協商民主；選舉；治理
村民自治在鄉村社會經過多年的發展與實踐，已經成為中國特色社會主義民主政治的重要組成部分，在維持農村政治穩定、保護村民利益、加快農村經濟發展等方面起到了積極的作用。但是長期以來在村民自治的實踐中一直強調選舉民主，而忽視對治理過程的參與和協商。也就是說村民自治重視民主選舉，而忽視民主決策、民主管理和民主監督的治理過程，從而使得村民自治在發展過程中也深深地陷入到“民主困境”，即政治參與要求的高漲與政治制度化水平偏低之間的矛盾。亨廷頓認為，政治參與/政治制度化=政治不穩定。由此看來，村民自治在維護農村社會穩定的同時，由于本身面臨著“民主困境”，更是給農村社會帶來不穩定的危機。
在實踐過程中，村民自治常常被化約為簡單的一次性投票，而對于治理過程如何運作，村莊公共事務如何治理，卻不能體現村民是如何“自治”的，而體現為一種“他治”。村民自治出現了選舉與治理過程的脫節，治理過程不能真正代表民意，權力只是掌握在少數村莊精英手中，因而出現村莊治理過程中的腐敗等一系列問題。要解決這個困境就應該在民主選舉村莊領導人之后，在治理過程中也要實現以村民參與、討論、協商等為主要特征的協商民主，從而實現選舉民主與協商民主的協同治理，這不僅有助于提高國家在農村基層的治理能力，更是村民自治有效實現形式的重要途徑。這就要求村民自治能夠吸納協商民主，那么這在實踐中可行嗎？在理論上權力獲得和權力行使的界分為其吸納協商民主提供了理論基礎，而鄉村社會的內生資本即非正式制度作用領域為其吸納協商民主提供了廣泛的空間，壓力型體制向村莊的延伸成為其倒逼的動力，而協商民主與村民自治的耦合性更是其吸納協商民主的先天條件，本文試圖逐一論述之。
一、理論基礎：權力獲得與權力行使的界分
美國政治科學家瑟巴斯提安·瑪祖卡（Sebastian L. Mazzuca）教授在討論拉丁美洲的民主質量時，提出對民主化的重新界定，他把民主化分為權力獲得（Access to Power）和權力行使（Exercise of Power）。他認為政治體制是獲得權力的主要方式，而政治體制有定性和定量兩個成分組成，定性的成分是獲取權力的特定機制，這些機制如政變、武力威脅、選舉、操縱選舉、干凈的選舉等，但也可通過被設定的程序如輪流或者抓鬮來獲得權力。而政治體制的定量成分是通過部分人口都參與競爭中來獲取權力。雖然在理論上百分之百的人口參加競爭是可能的，但在實踐中卻對參與的人口有嚴格的限制。民主作為一種政體，它包括獲取權力的機制、公正的選舉、參與水平，以及參與成人的數量。在權力行使上，瑟巴斯提安·瑪祖卡教授認為這是一個管理的過程，這個過程也分為定量和定性兩個方面：管理的定量成分是管理部分國家資源，這些資源能夠轉換成公共產品或公共服務，比如安全、正義、教育、健康等。管理的定性成分是一些特定機制或者成套的機制，通過這些機制把國家資源轉換成公共產品并進行分配。
自從瑟巴斯提安·瑪祖卡教授對民主化的重新界定之后，權力獲得與權力行使的觀點便開始運用到村民自治的研究中。鄉村研究的著名學者歐博文等人（Kevin J. O`Brien et al）提出村民自治的選舉程序在鄉村社會發展很快，并出現了大量自由而公正的選舉，但是“權力行使”并不與“權力獲得”保持同步，在許多地方，有些鄉鎮權威、宗族宗教等仍然繼續阻礙著民主規則的落實。這表明一個程序上完美的民主界定是有問題的，民主更多地依賴于已經選舉主體的權力布局結構，要把草根民主放置于超越選舉的程序中，高質量的民主并不僅僅依賴每三年一次的組織良好的村民選舉。因為選舉一旦結束，村民委員會所在的經濟社會環境幾乎沒有變化。因此，村莊選舉本身并不足以保證民主治理。因為檢驗阻礙民主化的壓力不同于后選舉時期的治理，也就是權力在村莊是如何行使的。
盡管歐博文等人在使用權力獲得和權力行使概念時，與瑟巴斯提安·瑪祖卡在其原初的論文中有所區別，但如果將其提煉和整理，賦予其新的內涵，那么必然為我們研究村民自治尤其是為村民自治吸納協商民主提供了重要的理論基礎。因此我們在這里可以結合村民自治的實際，將權力獲得界定為村莊公共權力的獲得過程，而這個過程基本上都是通過三年一次的選舉來完成，無論在選舉中有沒有瑕疵，事實上都是這樣或者至少在形式上是這樣獲得權力的。這個權力就是包括兩個維度：就第一個維度而言，村民自治權是法定的免受鄉鎮政權非法干預的一種自治權利；就第二個維度而言，村民自治權又是一個村域之內的公共權力。而對于權力行使，基本上沿用歐博文等人的觀點，他們認為村民委員會如何行使其已經通過選舉獲得的權力，在實踐中這種權力的行使往往受到諸如鄉鎮政府、村黨支部、宗族宗教等各種不同勢力的影響，因此理解村莊民主不僅要關注選舉程序的引入和提升，也要關注村民委員會在地方權力結構中與其他勢力的相互影響。其實歐博文等人的言外之意在于選舉之后，村莊的治理受到多種勢力的影響，在治理中很難真正地體現民意。于是權力獲得與權力行使在村民自治中便可以明確為選舉與治理的兩個不同階段的民主。
權力獲得是村民委員會通過每三年一次的選舉來獲得村莊治理的公共權力，這是一個選舉過程；而權力行使是村民委員會在選舉后的任期內如何利用這種公共權力來為村民謀取公共利益，這又是一個治理過程。根據我國現有的村民委員會組織法，村民自治是通過民主選舉、民主決策、民主管理與民主監督的四個環節來實現。在這四個環節中，權力獲得具體體現在“民主選舉”上；權力行使則體現在“民主決策、民主管理與民主監督”上。在這四個環節上，都有一個共同的概念“民主”，在整個的村民自治過程中“民主”是最為核心的要素。但是在現實中，民主往往又被狹隘地理解為每三年一次的投票選舉村莊領導人，因此村莊的這種現實充其量也只能說實現了“半截的民主”，在權力獲得上實現了民主而在權力行使上卻與民主相去甚遠。這使得村民自治在選舉和治理上的民主大打折扣。
要實現村民自治中從選舉到治理一貫性地都能夠實現民主，除了在“民主選舉”上逐步完善以外，更需要在“民主決策、民主管理與民主監督”上體現民意。在權力獲得和權力行使上都真正體現民主，一個可行的辦法就是在村民自治中吸納協商民主，因為“協商民主是一種具有巨大潛能的民主治理形式，它能夠有效回應文化間對話和多元文化社會認知的某些核心問題，尤其強調對于公共利益的責任、促進政治話語的相互理解、辨別所有政治意愿，以及支持那些重視所有人需求與利益的具有集體約束力的政策”。這樣在村民自治中權力通過“選舉民主”來獲得，且通過“協商民主”來行使，實現了全過程一貫性的民主，使選舉民主與協商民主兩者試圖實現對鄉村社會的協同共治。由此可見，權力獲得與權力行使的區分為村民自治吸納協商民主，實現鄉村社會的善治提供必要的理論基礎。
二、內生資本：鄉村社會中的非正式制度
在國家與社會關系的分析框架下，鄉村社會的制度供給可以分為國家供給的正式制度與鄉村社會內生的非正式制度。正式制度是國家通過一定的強制性手段發布于鄉村社會的法律、法規、政策等等，它依靠國家的強制力量來貫徹實施。而與之相對的是內生于鄉村社會的非正式制度，這種非正式制度主要表現為風俗習慣、倫理道德、社會輿論、文化傳統等等，它是人們在長期的相互交往中在特定地域內的一種文化積淀，與正式制度相比，它更具有持久的生命力，在鄉村社會的人際調節中發揮著無可替代的作用。“它們可以是家族的，也可以是民族的；可能形諸文字，也可能口耳相傳；它們或是人為創造，或是自然生成，相沿成習；或者有明確的規則，或者更多地表現為富有彈性的規范；其實施可能由特定的一些人負責，也可能依靠公眾輿論和某種微妙的心理機制”。
那么這種非正式制度在鄉村社會的存在與村民自治吸納協商民主有怎樣的關系呢？由于鄉村社會同時存在著正式制度與非正式制度，事實上鄉村社會的治理秩序是在這兩種制度共同作用下形成的。對于正式制度，由于其供給主體是國家，最為常見的是以法律、政策、命令、指令等方式直接進入鄉村社會來調節鄉村的社會關系或者貫徹國家的意志。這類制度是具有剛性的，沒有任何討價還價的余地，應該不折不扣予以執行。盡管有些國家政策在鄉村社會具體落實中，需要借助非正式制度的柔性手段來運作，但是在諸如懲治鄉村社會發生的各類刑事犯罪以及各種違法行為的時候，都應該嚴格按照國家的正式制度來貫徹落實，而不能用非正式制度來解決這些問題。因為正式制度是國家意志的體現，是剛性的，這種正式制度是已經通過廣泛的民主協商而達成的共識，這種共識按照契約論的觀點來解讀，可以認為是一種契約型共識，它是國家意志依靠強制力量得以執行的保證。雖然在具體的貫徹執行時，有時候也需要進行變通或者賦予基層執行者一定的自由裁量權，但是涉及國家意志層面的東西則是剛性的，沒有協商的余地，必須毫無保留地予以貫徹與落實。
而與正式制度相反的是，鄉村社會中存在的非正式制度，其供給主體是鄉村社會，它是鄉村社會自發的內生的一種資源，它依靠含有人倫情感的倫理道德、傳統文化、風俗習慣等來調節鄉村社會中的人際關系來維持鄉村社會秩序，這種社會秩序具有明顯的“公序良俗”性質的鄉土味。特別是在中國傳統的鄉村社會中的“皇權不下縣，縣下皆宗族，宗族皆自治，自治出倫理，倫理造鄉紳”的格局中，這種非正式制度更是具有很強的生命力和廣闊的生存空間，它往往依靠剛柔相濟的治理手段來達致鄉村社會的“禮治”秩序。同時鄉村社會有部分的非正式制度從誕生開始就具有協商性的特點，具體表現為鄉村社會中的“宗族議事”，它常常是由族長召集德高望重的本族人就違反族規、修訂族譜、建立宗祠等宗族內的公共事務進行民主協商討論而進行決策的一種治理方式。雖然在這里討論這種“宗族議事”對于鄉村社會大量存在的非正式制度只能做到“管中窺豹，時見一斑”，但是就非正式制度存在的性質與特征來說，仍然是“落葉知秋”。這些在廣大農村存在的非正式制度具有醇厚的鄉土味、濃濃的人倫情感、豐富的地方性知識以及某種神秘的民間色彩的特征。而鄉村治理則在“更大程度上為鄉村非正式制度和地方性知識所支配，鄉下鑼鼓鄉下敲”。非正式制度是鄉村社會中人們長期相互交往而形成的共識，而這種共識并不是像正式制度一樣穩定，它是一種觀念型共識，是隨著生產實踐和交往實踐的變化而變化的，是柔性的，特別是在考慮到人倫情感時，具有很大的協商余地，這就是我們經常看到傳統鄉村社會的“宗族議事”中，往往因為某個人做出有利于宗族的事情，而引起修改族規的原因。現實中，現代鄉村社會經歷了千秋萬代滄海桑田的變化，傳統的鄉土共同體基本上已經解構，雖然鄉村社會也日漸“原子化”“個體化”，但是鄉村社會仍然繼承了非正式制度的這種“協商性”的衣缽。因此在重建鄉村社會共同體的基礎上，通過村民自治吸納協商民主具有歷史傳承的優勢。
不僅如此，在國家和社會關系的領域內，還存在著國家和社會可以共同進入的領域，也就是說可以有正式制度與非正式制度來共同調節的地帶。關于這個地帶到底用什么制度調節并非本文所關注的問題，這一地帶也正是黃宗智先生所說的“第三域”，“正是在第三領域這一地帶，國家聯合社會進行超出正式官僚機構能力的公共活動，也是在這一地帶，新型的國家與社會的關系在逐漸衍生。這里可能是更具協商性而非命令性的新型權力關系的發源地”。因此對于這一地帶也是“協商性而非命令性”，因此，它具有的協商性無疑是村民自治吸納協商民主的又一種內生資本。
三、倒逼動力：壓力型體制下村委會的行政化
長期以來，我國地方政府治理機制往往采用晉升錦標賽的方式，這種“晉升錦標賽作為一種行政治理的模式，是指上級政府對多個下級政府部門行政長官設計的一種晉升競賽，競賽優勝者將獲得晉升，而競賽標準由上級政府決定，它可以是GDP增長率，也可以是其他可度量的指標”。在這種晉升錦標賽中，各級政府將要完成的各類目標任務逐級分解和發包給其下一級的政府，在這種分包任務中就形成了一級一級的層級式分包鏈條，而作為政府序列的鄉鎮政府是國家權力在鄉村社會的最后一級，成為完成目標任務壓力的最后承擔者，這其實就形成了在學術界廣受詬病的壓力型體制。這種壓力型體制是由數量化的任務分解機制、各部門共同參與的問題解決機制以及物質化的多層評價體系來共同構成的。在這種壓力型體制下，由于鄉鎮政府是最低層級的政權組織，它無法將壓力再次分解到下一級的政府。那么鄉鎮政府怎么解決自身承擔的壓力呢？
事實上，鄉鎮政府也會想盡辦法來完成上級下達的任務指標，因為在這種壓力型體制下的政績考核機制作用下，鄉鎮干部的任何榮辱升遷和職業利益將緊密地和任務的完成結合在一起。于是鄉鎮政府會采用兩種策略：一方面將完成上級的目標任務作為自身的最大任務，于是在鄉鎮政府形成運動式的治理模式。這種運動式的治理“在短期內集中資源投入到上級政府的部署要求之中，使上級政府的考核檢查能順利通過”。這種“運動化的工作模式，使得鄉鎮政府諸多應有職能的發揮變成短期行為，而且往往以上級的檢查考核為目標，對基層社會的需求缺少回應性”。另一方面鄉鎮政府則將部分任務繼續分解發包給村民委員會。這也就是學術界一直對其口誅筆伐的鄉村關系由法律上的“指導”關系變成現實中“領導”關系的原因。由于鄉鎮政府掌握村委會的大量資源諸如任命村支書、村干部選舉提名、村干部工資及獎勵、村莊的撫恤救濟等等，于是鄉鎮政府也同樣根據晉升錦標賽的模式對其進行“一票否決”式的考評。在這種情況下，村委會也會為完成鄉鎮政府下達的任務而不遺余力。這樣在實際運轉中，村委會無疑也被納入行政序列而行政化了。正如徐勇所說，“仍然是行政—命令式的治理體制，地方黨政為完成日益增多的行政任務，勢必將‘要辦什么，不辦什么，先辦什么，后辦什么’的主導權控制在自己手中。為此采取各種行政措施控制村民委員會，將村民委員會行政化為地方黨政的一條腿，村干部成為主要完成政府任務的‘準行政干部’，其身份也由村民變為‘村官’。這種自上而下支配的官僚化體制會大大壓縮村民自治的空間”。
但是事實并非如此簡單，村委會畢竟是基層群眾性的自治組織，它最為主要的屬性是自治。既然村委會已經行政化了，那么它在貫徹執行上級任務時，又怎么體現村民的“自我管理，自我教育和自我服務”呢？現實中盡管也存在著上級任務與基層民意相一致的情況，但是有時候村委會完成上級任務并不一定是村民的偏好顯示。如果不是，豈不是造成了上級政府的任務與民意之間的齟齬？那么，村委會在實際的運行中，又如何體現和聚合村民的民意呢？如果不能做到這一點而是為完成上級任務一味地被行政化，這不是完全有悖于村民自治的初衷嗎？村委會這樣做不是和鄉鎮政府一樣對鄉村社會缺少回應性而無視鄉村社會的公共利益嗎？
為了更加清晰探索這些問題，我們需要在理論上來進行把握和提升。在國家與社會關系的分析框架中，村委會的行政化在本質上是國家權力向鄉村社會延伸至村莊的具體表現。一般地，學術界普遍認為鄉鎮政府是國家權力與鄉村社會對接之處，其實這個對接就是國家權力在鄉村社會的邊界，國家權力沒有必要全盤延伸到鄉鎮以下，鄉鎮以下實行村民自治。“但是現在的國家與社會關系發生了新的變化，正處于國家權力相對回縮與社會權利擴展的良性互動階段，特別是鄉村社會的自主性和自治能力的增強，這正給國家在鄉村社會治理方式的調整與轉換帶來了新的發展機會。它要求以社會權力來約束國家的公共權力，也就意味著以承認公民的權力為根本前提，以保護和實現公民權利為最終目標和歸宿”。由此可見，為了改變村委會的行政化，就是要改變置鄉村社會公民權利和公共利益于不顧那種單向度自上而下分解發包的目標任務，要改變這些目標任務的有效辦法在理論上就用社會權利來制約國家權力以達到使村委會為民服務和守衛村莊公共利益的目的。
那么怎樣才能做到這一點呢？在其他條件都滿足的條件下，最為關鍵一點是引入協商民主，因為協商民主要求，“一是所有受到決策影響的公民都有權利參與公共政策的制定，這是民主理念對公民參與的要求；二是民主的決策應該是以公共協商為基礎，支持或反對公共政策的主張都應該從能否增進公共利益的角度來論證，這是公共協商的方面”。由此，如果在村民自治中吸納協商民主，使廣大村民參與鄉村公共事務的討論、協商，乃至辯論從而達成治理鄉村公共事務的共識，這不僅能夠有效聚合民意和顯示村民的偏好，更能夠以這種已經達成的共識來抵御來自國家權力對村民自治的干涉和侵蝕。因此從壓力型體制下村委會行政化的過程來看，它更是為村民自治吸納協商民主提供了一種倒逼的動力機制。
四、先天條件：
協商民主與村民自治的耦合性
作為一種治理形式的協商民主與村民自治具有天然的耦合性，這種耦合性主要表現在兩者之間一些共通性之上的。
首先，協商民主與村民自治兩者都是以公共利益為歸依。協商民主就是自由而平等的公民，就涉及自己的利益問題通過交流、溝通、討論、磋商、辯論、傾聽等方式以期來達成共識，從而形成共同認同的公共利益，形成具有普遍約束力的公共決策。事實上，協商民主是個人利益通過一種理性的方式來尋求彼此間的最大公約數，從而凝聚共識，轉換為社會成員共同維護的公共利益，而輸出最終結果往往是一致認同的法律或公共政策。由此可見，協商民主是公民尋求公共利益及其維護方式的一種決策機制。在公共協商過程中，并不是討價還價的零和博弈，而是以協商的方式來協調各方的利益沖突，從而尋求達成公共利益的一致性。因此公共利益是協商民主最為重要的價值訴求。在這一點上，村民自治與之有殊途同歸的性質，村民自治是村民通過民主選舉、民主管理、民主監督和民主決策的形式來維護村莊共同體的公共利益，它外在地表現為通過村民大會、村民代表大會、村委會等組織形式來形成村莊的決策機制。村民自治也同樣需要村民就自身的利益問題通過村民自治組織形成對村莊具有普遍約束力的公共政策，而其核心要素則是維護村莊的公共利益。由此看來，協商民主和村民自治在公共利益的形成機制與維護上，并沒有本質的不同，兩者之間具有共同的價值訴求——公共利益。這為村民自治吸納協商民主準備了最為根本的先決條件，使兩者雖無媒妁之言，也彼此能夠情投意合，為廝守終生奠下了堅實的基礎。
其次，公民的理性和有序參與是協商民主和村民自治都必須具備的基本條件。協商民主是一種理性的審議民主，它要求公民能夠理性地參與公共事務治理的決策中來，通過理性的思考，既能夠積極發表自己的意見和看法，又能夠正確地對待與自己不同的觀點與建議；既能夠讓自己充分發言，也能夠傾聽他人的發言；既能夠理性地接受他人的看法和建議，也能夠修正自己的看法和觀點。它是一種以理性的方式，和諧地修正彼此的觀點，凝聚最大限度的共識的過程，而不是彼此間通過相互攻訐、你爭我吵的方式來奪取自我利益的自私自利的過程。這一過程是公民積極地參與其中，并能夠理性地對待異己的觀點。因此在這一過程中公民的理性和有序參與是保證協商民主得以繼續進行下去的根本要素。同樣對于村民自治來說，如果沒有村民的理性和有序的政治參與，那么村民大會、村民代表大會只不過是為他們提供了一個彼此相互攻訐、相互謾罵的平臺和機制，村民的“自我管理、自我教育、自我服務”更是無從談起。而在現實的實踐中，由于受到文化素質、歷史傳統等因素的影響，村民自治事實上很難做到村民的理性和有序參與，而協商民主卻從誕生之日起就要求公民的理性和有序參與，就此而論，村民自治吸納協商民主正好有“取人之長，補己之短”之意，最終實現兩者的積極共生。
最后，作為基層群眾自治制度的村民自治從誕生之日起就內含有協商民主的要素，而協商民主又反過來能夠有效提升村民自治制度的合法性。村民自治是我國民主政治在農村基層最為直接的實施和體現，村民委員會組織法也明確規定村民自治要實現村民的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，其意在通過這樣一套機制的實踐，以圖達到鄉村社會善治。如前文所述，實踐中民主選舉幾乎是通過每三年一次來組織和進行，盡管這種選舉存在這樣那樣的問題，選舉質量甚至會受到質疑，但總體上來說基本上實現了選舉民主。而對于民主決策、民主管理和民主監督這三個具有治理意義的方面，則與事實要求相去甚遠，這三個方面在價值上是要求在治理意義上也體現民意，實現民主。盡管后來有“一事一議”的籌資籌勞制度，但由于其過于狹隘地限制在籌資籌勞的范圍內，仍然不能體現村民真正的“當家作主”。而在實際運作中“村民自治權為少數村務管理者所把持，成為村務管理集團的私人權力，公權力異變為私權力，村組織也成為少數人的‘營利型自利組織’”。這事實上給村民自治吸納協商民主提供了一個可以楔入的空間。一方面，村民自治治理意義上的民主決策、民主管理和民主監督其實就是內含的協商民主要素。另一方面，村民自治權在實踐中的異變又急需協商民主來對其進行矯正，從而提升村民自治制度的合法性。在這樣的情況下，村民自治吸納協商民主幾乎是順利成章的事情。
原載于：《南京農業大學學報》（社會科學版）2018年第3期
作者簡介：章榮君，南京理工大學公共事務學院教授
中國鄉村發現網轉自：中國農村學 微信公眾號（原創）
(掃一掃，更多精彩內容！)
