——兼論村干部腐敗的治理
摘要：鄉村法治文化是影響村民思想和行為, 體現鄉村文明程度的一系列觀念、行為、規范、體系、氛圍等因素的總和。長期以來, 鄉村治理中的法治思維、法治傳統、法治教育、法治規范等方面嚴重缺失, 村干部腐敗問題凸顯鄉村法治文化缺失的嚴重性。當前, 建構鄉村法治文化, 應該圍繞法治文化的生成機制、運行機制和保障機制的要求, 通過加強法治教育、法治實踐和農村黨建等舉措來實現, 從而推進鄉村治理的法治化進程。
一、問題的提出
黨的十八屆四中全會提出了“全面推進依法治國”的戰略部署, 明確指出“必須弘揚社會主義法治精神, 建設社會主義法治文化, 增強全社會厲行法治的積極性和主動性, 形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍, 使全體人民都成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者。”這不僅強調了法治文化的重要性, 而且把法治文化建設提到了新的高度。多年來的法治實踐證明, 法治文化建設根在基層, 難在鄉村。為什么難在鄉村?一方面, 從客觀上講, 鄉村面積大, 任務重, 難以同步開展法治建設, 只能分階段進行, 導致法治文化的基礎不同;另一方面, 從主觀上看, 受傳統官本位、權力至上等思想的影響, 村民的法治意識薄弱, 法治文化建設的根基不牢。一些地方村民“信訪不信法”、“信上不信下”、“鬧訪纏訪”等事件還比較嚴重, 尤其是鄉村治理的當家人———村干部近年來也出現了大面積的行為失范甚至嚴重腐敗等問題。比如:2015年11月, 中紀委官網點名通報的193起侵害群眾利益的不正之風和腐敗案件中, 有近6成涉及村干部;2016年8月2日, 中紀委通報9起扶貧領域的腐敗問題典型案例中, 有4起違紀違法主體為村委會主任或村黨支部書記。[1]2015年7月至2016年1月中央紀委監察部網站共分七次集中通報“群眾身邊的“四風”和“腐敗問題”案件979起, 點名曝光1355人, 其中村 (居) 干部共776人, 占通報總人數的57%。[2]以上數據表明, 村干部腐敗已成為一個嚴重的社會問題, 反映出鄉村法治文化的嚴重缺失。近年來, 關于鄉村法治文化建設, 學者們大多從現狀、困境、原因及治理措施等方面進行了探討。鄉村法治文化建設的現狀、困境及原因方面, 多數學者認為主要有法治氛圍不濃, 法治體系不健全, 法治文化環境建設滯后[3];法治宣傳不到位, 鄉村官民法治意識淡薄, 法治信仰缺失, 重“禮”輕法、重“人治”輕法治現象存在[4];法律人才缺乏, 執法隨意, 司法權威不足[5]等等。關于治理措施, 歸納起來主要有:加強法律服務隊伍建設, 加強法治宣傳教育, 營造法治文化氛圍, 引導官民知法、守法、用法[6];完善“三農”法規政策, 嚴格規范農村執法, 創建法治運行載體, 改善農村法治文化建設環境[4];發揮政府主導作用, 切實推進鄉村法治建設[7]等等。
綜上, 已有研究成果盡管較豐富, 但系統性、連貫性顯得不足。尤其在解決措施上, 一方面涉及主體較多, 卻較少論及“黨建”在法治文化建設中的重要作用;另一方面, 多從外部視角入手提出解決措施, 對法治文化本身規律的研究略顯不足, 未能遵循法治文化生成、運行及保障的內在規律。本文著眼于鄉村法治文化的缺失問題, 從法治文化形成規律入手, 探尋構建鄉村法治文化的現實路徑, 尤其是創新運用“黨建+”的思維方式, 既體現時代性特征, 又體現了系統性規律, 對建構鄉村法治文化有著重要意義。
二、鄉村治理中法治文化的缺失
長期以來, 鄉村治理中一個短板就是法治文化的缺失問題。十八屆四中全會提出建設社會主義法治文化, 為鄉村法治建設指明了方向。有專家指出, 法治理論的提出、法治文化的建設是解決當前村干部腐敗、傳統特權、社會矛盾等鄉村治理問題的必然要求, 法治文化的缺失是我國腐敗現象得以惡性膨脹的重要原因。[8]23同理, 法治文化在鄉村的缺失是村干部腐敗事件頻發的關鍵因素, 成為當前鄉村治理的重要難題。基于鄉村治理的視角, 本研究認為, 鄉村法治文化是基于一定社會環境中長期形成的影響村民思想和行為、體現鄉村文明程度的一系列觀念、行為、規范、體系、氛圍等因素的總和, 既包含思想層面的認知, 也包括實踐層面的行為, 還包括社會層面的和諧程度。鄉村治理中法治文化的缺失主要包括法治思維、法治傳統、法治教育、法治規范等方面的不足。具體表現如下:
(一) 法治思維的缺失
法治思維是法治文化形成的基本前提。長期以來, 在廣大農村, 官民的法律意識不足, 傳統的官本位、權力至上等思維定勢和辦事習慣仍然占主導地位, 依法辦事的習慣尚未形成, 對法律缺乏信仰。突出表現在:
1. 法律思維尚未形成
(1) 村干部“官本位”思想重于法律思維
村干部往往是由鄉村社會中有一定威望或影響的人擔任, 在村莊享有絕對的權威, 對管轄區域內的人、財、物、事具有支配權。尤其是一些具有家族背景的村干部, 長期受“族長制”“家長制”“官管民”思想的影響, 他們常常把整個管轄區域視為自己的領地, 把管轄區域內的公共財產視為自己的私有財產, 這樣就為村干部的腐敗行為奠定了思想基礎。在缺乏監督的前提下, 村干部寧愿按照自己的意志辦事, 把自己手中的權力盡可能最大化地用足, 也不愿意按照法律的方式來管理村級事務, 這種“官本位”思想重于法律思維的現象在農村還普遍存在。作為村社干部的領頭人, 思想一旦跟不上法治社會的要求, 法治觀念在鄉村社會的形成就會受到嚴重制約。
(2) 村民遵循“習慣”先于法律思維
蘇力教授在其《法治及其本土資源》中談到, “由于種種因素, 中國農村社會在一定程度上、在一定領域內是超越正式法律控制的, 因為政府還不能提供足夠的或對路的“法律”服務來保持這些社區的秩序。”[9]因此, 在超越正式法律控制的鄉村社會, 人們說話做事往往遵循“習慣”而不是“法律”。“在比較簡單的社會中, 這些習慣比法律甚至更為便利和有效”[10], 法律觀念可以說還沒有真正形成。村民遇事先找政府或托關系, 這便是鄉村社會處事的“習慣”之一。“法律進入鄉村社會是一件相對近晚的事, 人們對法律的熟悉程度遠遠比不上對政府部門的熟悉程度, 許多糾紛并不是通過法律來解決, 而是通過政府部門來解決。”[11]鄉村社會是熟人社會, 村干部和村民總是生活在一種“關系”的社會里。因此, 鄉村社會的人們在遇到自己的合法權益受到侵犯時, 他們首先想到的就是“找關系”, 通過“找關系”信訪、上訪甚至集體拉橫幅到政府門前“討說法”等形式來解決自己的問題。村民辦事想到運用法律武器來解決糾紛常常是在上述路徑無效的情況下不得已而為之, 村民的法律觀念尚未真正樹立。
2. 法治信仰尚未確立
著名思想家伯爾曼曾說過:“法律必須被信仰, 否則它將形同虛設。”[8]41在鄉村社會中知曉并懂得法律的人并不多, 信仰法律的人很有限, 可以說, 法律在鄉村社會中的形式意義遠遠大于其實質作用。調查得知, 當人們在遇到問題時通常會采取三類做法:一是村民在官僚體制內有熟人, 常采取“走后門”“找關系”等方法來解決自己的問題或“維護”自己的權益。二是選擇信訪, 找更高一層級的官員“伸冤”, 甚至“進京告狀”。如果信訪成功, 很多村民的問題可以得到解決;如果信訪不成功, 換句話說, 有的信訪者在信訪途中就被勸回, 并被承諾解決其問題, 這種現象也可以歸功于信訪, 可以說是信訪的壓力所致。根據中央紀委通報的2016年前三季度信息, 有數據顯示, 2016年1至9月, 全國紀檢監察機關共接受信訪舉報185.9萬件次, 處分干部中, 農村、企業等人員有15.5萬人。近年來, 國家推出網上信訪方式, 實地信訪雖然有所下降, 但網上信訪量卻上升。根據國家信訪局發布的消息, 2016年1至11月份, 全國網上信訪量97.1萬件次, 同比上升102%。上述數據表明, 群眾選擇信訪方式解決問題目前還具有普遍性。三是運用法律手段解決問題, 維護權益。調查中發現, 這部分人往往是比較關心時事的人, 且文化水平較高, 但在農村很多地方以留守人員為主體, 遇事首選法律途徑的人目前還不能成為主流。
(二) 法治傳統的缺失
所謂法治傳統, 簡單地說, 就是指人們相信法律、運用法律處理社會公共事務或公民個人事務的歷史思維習慣和行為過程。我國古代雖然有較豐富的法治思想, 但與現代意義的法治內涵有著本質區別。鄧小平曾指出:“舊中國留給我們的, 封建專制傳統比較多, 民主法治傳統很少。”[12]改革開放以來, 盡管我國的法治水平大大提升, 但在鄉村社會中, 法治傳統尤顯不足, 人們辦事首先想到的不是有不有法、合不合法的問題, 而是習慣圍繞“權”“錢”“情”等因素來尋找問題的解決路徑。
1. 權:傳統思維辦事首選要件
由于鄉村社會的法治傳統缺失, 取而代之的往往是人們根深蒂固的“特權觀念”“權力至上”等思想。阿克頓曾經說過, “在所有使人腐化墮落和道德敗壞的因素中, 權力是出現頻率最多和最活躍的因素”[13]342。反映到一些村干部思想中就是“有權便有一切”。“權力導致腐敗, 絕對的權力導致絕對的腐敗。”[13]342一些地方通過賄選方式獲得村干部 (村支書或村主任) 職位, 必定為權力尋租創造機會, 滋生腐敗的土壤。特別是在一些宗族力量較強的村社, 村干部往往是宗族的重要成員, 他們對權力的追逐由個人轉向了集體、宗族, 宗族集團會想方設法讓自己族內的人當上村干部, 以便為本宗族謀利益。這樣, 一些村干部就演變成只為少數人群謀利益的代表。
2. 錢:傳統思維辦事必備條件
錢往往是鄉村社會人們辦事的有效手段。從村干部方面來說, 村干部除了是鄉政府的代理人、村的當家人, 也是謀取利益的“經濟人”。[14]182村干部腐敗在很大程度上也是因為錢, 或者說由于利益的驅使。調查得知, 一些村干部為了利益不惜截留村民利益或者集體的財產。而從村民方面來說, 村民在遇到問題時習慣于先“用錢”解決, 即賄賂村干部, 由于村干部具有“經濟人”屬性, “權錢交易”很容易達成。正如前文所說, 一些村民遇事習慣“找關系”“走后門”, 這些行為的基礎就是“錢”。為了讓自己的事情更快解決, 而無論他們的經濟情況是否允許, 他們往往會選擇向村干部“給錢” (其本質就是賄賂) , 只要用這種方式解決了問題, 村民并不認為有什么不妥, 反而會認為自己有能耐。
3. 情:傳統思維辦事所依紐帶
中國是人情社會, 鄉村社會更是如此。人情是鄉村社會正常運轉得以維系的紐帶。鄉村社會里人們或多或少都存在一些親戚關系, 也就是費孝通先生所提到的“差序格局”里, 每個人都以自己為中心, 像石子投入水中漾起的漣漪一樣, 一圈一圈的向外擴展形成自己的“親戚圈”, “我們社會最重要的親屬關系就是這種丟石頭形成同心圓波紋的性質”[15]。在這個人情社會里, 人們辦事“講情面”, 所以, 村民遇事自然就會選擇托關系, 也就是利用“人情圈”、“親戚圈”辦事。村干部也會因為“人情”關系, 一方面, 運用自己的權力為自己和自己的親戚謀利益;另一方面, 利用權力尋租, 收受村民的賄賂, 為村民解決問題, 從而建構所謂的人情關系網絡。
(三) 法治教育的缺失
法治教育是一個復雜體系, 教育主體、受眾對象、教育內容、教育機制等多重因素制約法治教育的水平。
1. 法治教育主體問題
誰來從事鄉村法治教育?從實施法治宣傳教育角度看, 政府法制部門、司法機關無疑是法治宣傳教育主體。調查發現, 在廣大農村地區, 尤其是交通不便的偏遠地區, 法治宣傳部門的職能難以延伸和覆蓋, 法治宣傳教育主體缺失, 法治教育自然難以推行。從農村主體的視角看, 農民應該成為法治建設的主體, 在農村推行法治教育, 沒有農民的參與顯然是達不到應有的效果的。當前, 受發展水平的限制, 農民對經濟建設積極性高, 對法治建設的內生動力不足, 導致農民主動參與法治宣傳教育的積極性不高。
2. 法治教育的對象問題
農村法治教育的受眾對象應該是廣大村民 (包括村干部) , 但多年來形成了村莊結構的“碎片化”趨勢, 導致村民以分散的個體或家庭為單元生產生活, 一般聚集機會少, 大規模的普法教育活動難以開展, 挨家挨戶進行政策法制宣傳當前不具備相應條件。同時, 由于農村的青壯年勞動力外出打工多, 家中往往只有留守老人和孩子, 導致法治教育受眾面窄。因此, 地方政府即使組織相關教育活動, 也主要是選代表 (一般是村干部) 進行, 大多數村民沒有接受法治教育的機會。
3. 法治教育的內容問題
調查發現, 以往法治教育主要內容在憲法、公民權利與義務等層面上, 側重于政治權利, 而與農民利益密切相關的法律內容不足, 致使農民主動學法的動力不足。目前, 對鄉村的法治宣傳教育無論在形式還是在內容上一般是按照城市思維設計的, 運用到農村環境中并不完全適應, 屬于灌輸式、喂食性思維方式, 只能顯現短期效應, 難以發揮持久效應。
4. 法治教育方式與機制問題
農村法治宣傳教育方式較單一, 而且缺乏專門的法治教育隊伍和法治教育體系。調查得知, 農村法治宣傳教育缺乏專業隊伍, 縣級司法局人員有限, 制約其法治教育宣傳職能的發揮。鄉村普遍采用的方法是印制宣傳手冊, 存放在村務辦事中心 (黨群活動中心) , 農民自愿選讀。同時, 法治宣傳教育缺乏長效機制, 常常帶有“運動式”特征, 比如逢“六五”、“七五”普法開始兩年, 法制部門會做一些硬性工作要求, 比如“送法下鄉”等, 其余時間沒有硬性經求, 缺乏經常性、持久性。
(四) 法治規范的缺失
一種文化現象的形成自然離不開完善的制度文化, 法治文化亦然。近年來關于農村治理的相關法規雖然有了很大的發展和進步, 但離鄉村法治社會的要求還有較大差距, 尤其是在關于村干部的選舉與考核、責任追究等制度方面還有很大的完善空間。
1. 鄉村法律法規不完善
首先涉及農村本身的法規, 即《中華人民共和國村民委員會組織法》不完善。從選舉上來說, 村民組織法規定了村民委員會是通過村民大會進行民主選舉而產生的, 但是“對村民選舉行為作了粗略的原則性規定, 很多關鍵程序沒有規范, 可操作性不強”[16]。同時, “在選舉和罷免村干部 (包括村主任在內的村民委員會成員) 的時候, 沒有明確要求上一級權力機關進行監督選舉”[17]。其次, 對村干部腐敗的治理存在法律空缺。村干部是我國官僚體制中的特殊階層, 在作用的發揮上可以說它屬于我國官僚體制在基層的延伸, 但是獨立于公務員體制之外, 所以“村干部”不是國家工作人員, 《公務員法》、《行政監察法》等法律法規和其他一些領域性、行業性的從業規范、行為準則都無法約束其行為。[18]加上我國對村干部腐敗本身的法律法規還不健全, 這些法律空缺給村干部腐敗帶來了很大的便利。
2. 村干部選舉考核制度不健全
《中華人民共和國村民委員會組織法》第三章第十一條規定:“村民委員會主任、副主任和委員, 由村民直接選舉產生。任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員。”[19]然而, 由于農村村干部選拔任用的監督制度不健全, 村干部選舉容易出現賄選、家族勢力介入、上級政府暗里指定人選等情形。在村主任和村黨支部書記分設的村里常常形成“村主任陣營”和“村黨支部書記陣營”, 他們分別實行“培養制”, 各自培養自己的接班人。此外, 組織法也只對民主監督做了一些規定, 也沒有對上級監督作具體規定。調查發現, 在現實生活中, 很多村也沒有按規定建立相應的村務監管委員會或其他形式的村務監督機構, 更不可能自發地建立考核問責等相關制度。可以說農村的監督考核制度還很滯后。
3. 責任追究制度不明
村干部的性質決定其不屬于公務員體制之內, 理論上不受《公務員法》、《行政監察法》等的約束, 同時, 《中華人民共和國村民委員會組織法》對村干部違法后的懲戒方式并沒有明確的規定, 加上缺乏村干部違法預防與懲戒方面的法律, 其違法貪腐行為很難得到有效治理。例如, 全國人大常委會通過的《關于〈中華人民共和國刑法〉第九十三條第二款的解釋》 (2000年) 僅把村官協助人民政府依法從事救災、救險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟款物管理, 社會捐助公益事業款物管理, 土地征用補償費用的管理和國有土地的經營管理, 以及代征、代繳稅款, 有關計劃生育、戶籍、征兵等七種公務行為, 利用職務上的便利, 構成犯罪的, 定性為腐敗。“但是, 以上所指村官的公務行為沒有包括村官諸如架橋筑路、興修水電、集資辦廠、出售集體財產、建設村莊、籌建農貿市場等公務行為。”[20]“2010年全國人大對《村民委員會組織法》進行了部分修訂, 但其中關于村委會民主選舉的規定仍比較原則抽象, 缺乏程序規范和操作方法, 特別是對賄選、操縱選舉等敏感問題, 仍缺乏明晰的概念界定和切實的解決措施。”[21]從而導致責任追究的制度依據不明。
三、鄉村治理中法治文化的建構策略
鄉村法治文化建設是提升鄉村治理能力的重要內容, 是實現鄉村和諧發展的重要舉措。當前, 建構鄉村法治文化是一項系統工程, 應轉變傳統觀念, 創新發展思路, 著力從生成機制、運行機制、保障機制等方面構建鄉村法治文化的發展路徑。
(一) 加強法治教育, 構建鄉村法治文化的生成機制
建設鄉村法治文化是新形勢下實施依法治國戰略的重要內容, 是實現鄉村社會治理現代化的必然要求。要達此目的, 前提是培育鄉村法治文化的生成土壤, 加強法治教育, 培養法治思維, 讓法治觀念不斷深入人心。
1. 宣傳教育是培育法治文化生成的前提
十八屆四中全會《決定》提出, “法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰。”要“把法治教育納入國民教育體系, 從青少年抓起, 在中小學設立法治知識課程。”因此, 加大宣傳教育力度, 創新宣傳教育方式是推進法治文化建設的應有之策。一是要宣傳教育經常化, 從過去的“運動式”變為常態, 讓村民隨時能感受到法律的存在;二是創新宣傳教育方式方法, 充分利用現代信息技術手段擴大宣傳教育的覆蓋面;三是完善機制, 構建學校、政府、律所、社會、村民廣泛參與的多元機制, 增強法治宣傳教育效果, 營造有利于法治文化自覺形成的生長氛圍。
2. 培養法治思維是法治文化形成的基礎
十八屆四中全會提出, 要“自覺提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力”。所謂法治思維, 就是要遵法信法用法, 遇事要想法, 決策要依法, 處事要用法, 形成規矩意識、權利義務意識、程序意識, 堅持法律面前人人平等。具體要求:
一是培養規則意識。在鄉村社會, “官本位”“家長制”“特權思想”較嚴重, 尤其是實行“一肩挑”的村干部負責人, “我說了算”往往是一種常態, 缺乏規則意識。因此, 培養村干部規則意識, 強化村干部的法治思維, 就是培育農村法治文化建設的帶頭人和推進者。具體可通過法治教育, 加強制度規則的執行與監督等方法, 讓村干部按規則行事, 按規定辦事。
二是培養權利義務和責任意識。權利和義務相輔相成, 村干部擁有權利和權力, 也就相應的要承擔義務和責任。培養村干部權利義務意識, 是培育農村法治文化的重要內容。一方面, 加強權利義務意識教育, 讓村干部明白自己的權利, 牢記自己的義務, 積極承擔責任。另一方面, 健全鄉村權力制約與監督機制, 監督村干部權力的行使, 促使其合法行使權力, 自覺履行義務, 主動承擔責任。村干部法治意識的提升自然影響村民辦事的思維方式。
三是培養程序意識。農村社會在很大程度上是一個“習慣法”社會, 人們辦事大多依“習慣”, 而不愿走“程序”, 程序意識在村民和村干部大腦里不強, 辦事往往以“方便”為原則, “看準了就干唄, 搞那么多程序干嘛?農村又不比人大機關和政法部門”[22]。《中華人民共和國村民委員會組織法》中有很多關于農村辦事“程序”的規定, 如第四章第二十四條規定涉及村民利益的八項村務大事, “經村民會議討論決定方可辦理”[19]。培養村干部程序意識, 引導村干部按法定程序辦事, 一方面加強對村干部程序意識的教育培訓, 讓村干部知曉其做事的程序, 讓其明白按程序辦事的重要性。另一方面加強對村干部辦事的監督, 監督其辦事的過程及其結果, 督促其按程序辦事, 強化程序意識。
(二) 加強法治實踐, 構建鄉村法治文化的運行機制
構建依法治村的運行體系, 就是要規范村干部及村民的行為方式, 使村干部做到依法決策、依法管理、依法懲治, 使村民做到依法監督, 依法維權, 確保村級治理活動按照法治化方式運行。根據鄉村治理需要, 依法治村的運行體系主要包括決策、管理、監督、懲戒等四個方面。
1. 依法決策, 保障村務民主
賀雪峰在其《新鄉土中國》中談到“村干部除了是鄉政府的代理人、村的當家人, 也是謀取利益的‘經濟人’。村干部也是人, 他們有獨立于以上雙重身份的個人利益所在”[14]182。因此, 村干部在進行決策的時候往往會出于自身利益的考量, 從而做出最有利于自身的決策。加強法治文化建設, 引導村干部依法決策, 一切從群眾的根本利益出發, 一切為鄉村發展服務, 做到決策科學、決策利民。村干部依法決策要求做到以下三點:一是把涉及村民切身利益和村級發展的重大事項全部納入決策范疇;二是選擇合規合法的決策形式。村級事務決策形式主要包括村民會議、村民代表會議、村支兩委會議等形式。舉行這些會議不能僅僅要有形式, 還要保證相關的條件達到開會要求, 比如召開村民代表會議, 不僅必須保證三分之二以上的村民代表參加, 而且要求作出的決策需經全體代表過半數同意才能通過等。三是嚴格遵循村級民主決策程序。凡涉及村民切實利益的事項應通過村民會議或村民代表會議進行民主決策, 切記個人決策, 公開公正, 保障村務民主。
2. 依法管理, 保障執行高效
村干部和村委會的權力均具有雙重性, 即公共權力和自治權力, 執行和落實上級政府交辦的公共事務時屬于行使公共權力, 執行和落實村民會議和村民代表會議任務時屬于行使自治權力。但無論行使哪種權力, 都應該堅決有力, 公開透明, 規范有序。《中華人民共和國村民委員會組織法》規定“村民委員會應當實行公開透明的工作原則”[19], 因為只有公開透明, 村民才有了解黨和國家政策、參與村級治理、提高監督實效的可能。近年來國家對農村建設力度加大, 農村項目增多, 資金涉及面大, 一些村管理不規范, 資金使用不透明, 為村干部腐敗提供了空間和機會。加強鄉村法治文化建設, 將村干部行為和村級事務管理納入規范化、法治化軌道, 確保村級運行規范高效。具體要求:一是強化村干部責任意識, 全力落實上級黨委政府關于鄉村發展的任務, 積極謀劃村級發展大事, 主動作為, 敢于擔當。二是依法用權, 規范用權, 加大對村務、財務的規范化管理力度, 保障執行高效。
3. 依法監督, 保障行為透明
習近平總書記指出:“沒有監督的權力必然導致腐敗, 這是一條鐵律。”[23]92《中華人民共和國村民委員會組織法》規定“村應當建立村務監督委員會或者其他形式的村務監督機構, 負責村民民主理財, 監督村務公開等制度的落實。”[19]然而對于一些鄉村來說, 村務監督委員會或者其他形式的村務監督機構不健全, 村民很少通過相關監督機構來行使自己的監督權。當村干部濫用權力或者自己的合法權益嚴重受損時, 村民大多是采用上訪、信訪, 甚至嚴重的還會采取聚眾鬧事的極端方式來行使自己的“監督權”, 維護自己的合法權益。加強鄉村法治文化建設, 首先是建立健全村務監督委員會等村務監督機構, 并保證其發揮監督作用。其次強化村干部道德自律意識, 時刻保持廉潔自律的行為, 以為群眾服務辦實事作為工作目標, 切實履行黨和人民群眾賦予的職責。三是實行村務公開, 主動讓群眾監督, 不搞暗箱管理。公開是最好的監督形式, 公開是預防腐敗的有效舉措。四是引導村民通過合法合理的方式來行使監督權, 維護村民的合法權益, 從而保障監督高效。
4. 依法追責, 確保懲戒有力
由于村干部的身份較特殊, 其不受公務員體制的束縛, 且缺乏相應的懲戒法規與懲戒機制, 對村干部的懲戒缺乏統一標準, 因此一些村干部“鉆空子”, 謀取非法利益, 長此以往極易形成“蠹眾而木折, 隙大而墻壞”的局面。加強法治文化建設, 構建村干部腐敗懲戒機制, 讓村干部感受到法治的力量, 使其明白黨紀國法不是“橡皮泥”“稻草人”, 違紀違法要受到追究。[23]99當前, 要有效預防村干部腐敗, 加大懲戒力度必不可少。可通過黨紀黨法約束規制黨員干部, 涉及到違法行為的依法依規給予懲戒, 從而引導其從內心里敬畏法治, 遵守法治, 做遵法、學法、守法、用法的模范, 發揮法治的威懾作用。[23]98
(三) 加強農村黨建, 構建鄉村法治文化的保障機制
黨的領導是鄉村治理法治化的根本保障。習近平總書記指出:“黨和法的關系是一個根本問題, 處理得好, 則法治興、黨興、國家興;處理的不好, 則法治衰、黨衰、國家衰。”[23]96同樣, 在鄉村治理中, 正確處理黨與法的關系, 堅持基層黨建與依法治村的統一, 才能更好的解決村干部腐敗問題, 更好的實現法治興、黨興、鄉村興及國家興。目前, 很多村都實行村支部書記和村主任“一肩挑”, 從形式上實現一致性, 但關鍵是要從實質上達到一致。村黨支部書記是黨與基層人民群眾的直接接觸人和服務者, 其言行舉止、作風表現直接關系到黨的形象和權威。加強農村黨建, 首先要貫徹落實中央全面從嚴治黨的精神, 把從嚴治黨的要求延伸到基層, 強化農村黨建的政治保障功能, 以黨建引領鄉村治理的法治化水平。要解決基層治理中的村干部腐敗問題, 就要創新黨建形式, 豐富黨建載體, 按照“黨建+”的思維, 把基層黨建與鄉村法治統一起來。
1.“黨紀+法律”, 實現德治與法治的統一
在鄉村治理中, 堅持嚴行黨紀與法律相結合, 多措并舉構建鄉村治理的保障機制。一是提高農村黨員干部的政治素養, 強化責任擔當, 提高為民服務的能力。鄉村黨員干部自覺學習黨章、黨規和黨紀, 當前就是把《中國共產黨廉潔自律準則》和《中國共產黨紀律處分條例》的要求貫穿于日常的工作中, 發揮黨員的先進性和黨建工作的引領作用。二是增強農村黨員干部的法律素養, 樹立法律權威, 增強法律信仰, 提升依法治村能力。在此基礎上, 堅持“黨紀”與“法律”相統一, 把“黨紀”挺在前面, 用嚴厲的黨規黨紀約束干部, 黨紀嚴于國法, 體現黨法黨紀的權威性, 才能鍛造出經得起考驗的、群眾信賴的鄉村法治建設的建設者和領頭人。同時, 治理農村基層腐敗問題, 需要黨紀和法律的雙重作用, 二者不可偏廢。近年來農村反腐敗實踐證明, 把紀律挺在前面, 用“黨紀+法律”的方式推進農村治理體系和治理能力現代化, 不僅是一項行之有效的治理之策, 而且是一條可持續的治理方略。
2.“黨的領導+依法治村”, 建設鄉村法治型黨組織
社會主義法治鄉村建設必須堅持黨的領導。在鄉村建設中, 要堅持黨的領導與依法治村相統一, 努力建設鄉村法治型黨組織, 才能發揮其戰斗堡壘作用。第一, 正確處理鄉村黨員干部權力與法的關系, 解決“權大還是法大”的問題。建立并完善相關法律法規、規章制度, 厲行法治, 嚴守制度, 完善權力運行及制約監督機制, 用法律和制度“治黨、管權、治吏”[23]116。第二, 著力建設鄉村法治型黨組織。一方面加強對鄉村黨員干部的法治教育, 著力提高鄉村黨員干部的法律素養, 提高鄉村黨組織的戰斗力;另一方面引導鄉村黨員干部帶頭知法、敬法、守法、用法, 積極帶頭作法治的宣傳者、踐行者和維護者。第三, 構建鄉村法治體系, 建立和完善鄉村黨內法規, 實現黨規黨紀與法律相適應、相協調, “構建以黨章為根本、若干配套黨內法規為支撐的黨內法規制度體系, 提高黨內法規執行力”[23]93。這樣, 通過建設鄉村法治型黨組織, 既加強了黨的領導, 提高了黨組織的戰斗力, 又形成了鄉村法治文化建設的保障機制, 為鄉村治理現代化提供強有力的組織保障。
四、結語
鄉村法治文化建設是鄉村治理的重要內容, 是維護鄉村社會秩序的重要路徑。長期以來, 鄉村法治文化受傳統思維和習慣等因素的影響, 發展基礎比較薄弱, 造成法治文化在鄉村治理中難以發揮應有的功能。近年來暴露的“小官巨貪”、村干部腐敗等問題表明鄉村法治文化缺失導致的負效應不容忽視。本研究立足于依法治國的大背景, 從鄉村社會治理的視角探討法治文化在基層社會的構建策略, 并圍繞治理村干部腐敗等現實問題, 從法治文化的生成機制、運行機制、保障機制等方面尋找到達目的的方式方法, 尤其是將基層黨建與法治文化建設緊密結合, 避免了以往單一的法治建構路徑, 不僅為鄉村治理的法治化提供了有力的政治保障, 而且體現了新形勢下鄉村治理的新特點。
中國鄉村發現網轉自：湖北民族學院學報(哲學社會科學版)2017年06期
(掃一掃，更多精彩內容！)
