――對改革開放后兩次鄉鎮改革的比較分析
摘要:鄉鎮作為我國的基層政權組織，擔負著推動鄉村地區經濟社會發展的重要職責。改革開放以來，我國進行過多次鄉鎮體制改革，其中上世紀80年代的“簡政放權”與近年的“強鎮擴權”都是涉及縣鄉關系調整的重大改革。兩次改革有同有異，相同點在于都是通過縣權下放來對縣鄉關系進行重構；差異性則表現在放權背景、方式及歸宿等諸多方面。通過對兩次改革的比較分析，本文認為鄉鎮經濟社會發展是鄉鎮體制改革的原動力，鄉鎮體制必須與其相適應；重構縣鄉關系，推進縱向結構扁平化是未來鄉鎮改革的出路；要想減少放權改革的“鐘擺效應”，必須不斷提高放權的制度化水平。
關鍵詞:簡政放權；強鎮擴權；鄉鎮改革
近年來，隨著工業化和城鎮化的推進，部分鄉鎮經濟發展水平大幅提高，人口吸納能力顯著增強，鄉鎮政府所面對的管理與服務需求也急劇擴大。然而，與之形成鮮明對比的卻是鄉鎮管理體制落后所帶來的服務能力不足，被廣大基層干部形象地稱為“身大衣小”。為此，廣東、浙江在2005年①之后陸續拉開了以“強鎮擴權”為核心的鄉鎮體制改革大幕。2010年中央編辦下發《關于開展經濟發達鎮行政管理體制改革試點工作的通知》，強鎮擴權開始在全國范圍內進行試點。事實上，在上世紀80年代我國就啟動了以縣權下放為主旨的“簡政放權”改革，這場改革由于發端于山東省的一個縣級市――萊蕪市，因而被人們稱為“萊蕪經驗”。但不久，改革便陷入了“放權－收權”的怪圈②，部分有錢有權的站所被收回，放權改革半途而廢。
“強鎮擴權”與“簡政放權”頗有些相似之處，二者皆以鄉鎮擴權、縣鄉關系重構為要旨，但細究起來，二者又有顯著不同，不可一概而論。究竟區別何在？從“簡政放權”向“強鎮擴權”的演進體現出怎樣的改革邏輯？未來鄉鎮體制改革路在何方？本文將嘗試對這些問題作出解答。
一、“簡政放權”：“撤社建鄉”背景下的鄉鎮擴權
上世紀70年代末、80年代初，農村家庭聯產承包責任制的推行改變了過去集中經營、統一分配的經營管理方式，動搖了人民公社體制賴以存在的經濟基礎，最終促成了人民公社的解體，進而引發了鄉鎮政權的重建。1983年中共中央和國務院下發了《關于政社分開建立鄉政府的通知》，1985年春全國完成了撤社建鄉的任務。鄉鎮政府雖然得以重建，卻徒有虛名，其核心問題在于鄉鎮政府機構殘缺、功能不強，如基層干部所言鄉鎮政府是“牌子大、任務重、權力小，事難辦，有為農民分憂的愿望，而無為農民服務的能力。”③我們調查的萊蕪市楊莊鎮在權力下放前的1985年僅有一正、四副、兩個兵，即一位鎮長、四位副鎮長、一位民政助理和一位文教助理，共七人④，七站八所皆為市政府部門在鄉鎮的分支機構。鄉鎮既無獨立的財政，也無權統轄鎮域內七站八所等職能部門，在條塊分割的體制下，后者只聽命于各自所屬的市直部門。
為消除條塊分割的弊端，健全鄉鎮機構、完善鄉鎮職能，山東省萊蕪市在全國率先展開了向鄉鎮放權的試點并得到了中央的認可與推廣。1986年中共中央、國務院聯合發出《關于加強農村基層政權建設工作的通知》，將“簡政放權，健全和完善鄉政府的職能”作為政權建設的目標之一，要求“凡屬可以下放的機構和職權，要下放給鄉”，同時“各地要盡快把鄉一級財政建立起來”,“已經建立鄉財政的地方，要在發展商品經濟的基礎上為鄉鎮多開辟一些財源”。1986年下半年，山東省萊蕪市按照中央要求在全國率先開展了縣鄉綜合改革試點，建立了鄉鎮財政，并把市直20多個涉農部門的分支機構下放給鄉鎮政府管理，共分流機關干部和事業單位職工多達12,874人，改革取得了較好的效果⑤。1988年，“萊蕪經驗”推廣現場會在萊蕪召開，山東省長姜春云和民政部崔乃夫都在會上極力稱贊并要求在全省和全國推廣“萊蕪經驗”。
然而，這場以縣權下放為核心內容的縣鄉機構改革沒能持續下去。上世紀80年代末、90年代初，新任中央領導為穩定大局，推行了治理整頓的政策，全國各方面的改革基本停頓下來，縣鄉體制改革也被迫中斷。同時，以“條條放開、塊塊搞活”為主要內容的簡政放權觸及到了一些省市部門的利益，配套措施也遲遲未能出臺，部分有錢有權的站所被收回，只剩下一些無利可圖的“包袱”站所歸鄉鎮管轄。這場以“解決條塊矛盾”、“健全和完善鄉政府職能”為初衷的改革最終卻形成了“甩包袱”結局，“簡政放權”改革宣告破產。
二、“強鎮擴權”：城鎮化背景下的鄉鎮改革
城鎮化是現代化的一個重要組成部分，它是一個二、三產業在城鎮聚集、農村人口向城鎮轉移的過程。但建國后，由于國內外政治局勢緊張，我國采取了一種特殊的城鎮化做法――快速發展工業卻抑制城市人口的增加，其表現是我國城鎮化率明顯低于同時期二、三產業的就業人口比率。截止到1995年底，我國二、三產業就業比率為47.1%，而城鎮化率卻只有29.04%。⑥1996年是我國城鎮化道路的轉折點，此后我國城鎮化進入了一個飛速發展期：1996年前我國的年城鎮化率基本穩定在1%以下，此后，年城鎮化率基本穩定在了1.5%左右。
近年來，城鎮化飛速發展的一個結果便是在我國東南沿海地區涌現出一批“富可敵市”的經濟強鎮，無論是在工業化程度上，還是在人口吸納能力上，都不亞于一些中小城市。比如，廣東全省共有建制鎮1231個，其中人口超過10萬的鄉鎮共有163個，人口超過20萬的有24個，人口超過30萬的有10個，另外還有2個人口超過60萬、1個人口超過70萬的鄉鎮。東莞市虎門鎮人口多達72萬人，⑦其財政收入高達14.52億元⑧，已經遠遠超過了同時期山東泰安市最富裕的新泰市的7.31億元⑨。但在看似風光無限的背后，這些鄉鎮卻面臨著“責大，權小，能弱”的窘境。責任大是指鄉鎮作為基層政府直接面對居民，擔負著推動地方經濟社會發展與為廣大居民直接提供公共服務的重要職責；權力小是指鄉鎮缺乏獨立的管理與執法權，在城建、安全、環保等領域，存在“看得見的管不著、管得著的看不見”的問題；能力弱是指鄉鎮缺乏完成任務的資源和手段，特點是在現行分稅制下，大部分財政收入要上繳，可支配的財力并不多，根本無法滿足城鎮建設和公共服務的需要。這種困境在一些經濟強省尤為嚴重，嚴重制約了鎮域經濟社會的進一步發展。
為改變鄉鎮權責不對等、“衣不適體”的局面，廣東、浙江等省份在2005年后陸續開啟了以“強鎮擴權”為核心的試點改革。其核心內容是在暫時不觸及行政區劃層級的情況下，將部分縣的經濟社會管理權限下放給鄉鎮政府，以提高鄉鎮的管理與服務能力。廣東省佛山市高明區在2005年首次嘗試賦予鄉鎮縣級管理權，浙江省迅速跟進，于2006年試水強鎮擴權改革，而且改革的速度、廣度和深度更甚于廣東。隨后十七屆三中全會對這種做法予以肯定，指出“依法賦予經濟發展快、人口吸納能力強的小城鎮相應行政管理權限，促進大中小城市和小城鎮協調發展，形成城鎮化和新農村建設互促共進機制。”
隨著強鎮擴權改革正面效應的釋放，2010年后，強鎮擴權改革從試點進入推廣階段。推廣分為兩個層面，一是廣東、浙江的擴權改革開始向一些次強鎮推廣；二是廣東、浙江的擴權經驗向全國13個省份推廣。2010年，經中央編委批準，中央編辦會同農辦、發改委、公安部、民政部、財政部發出《關于開展經濟發達鎮行政管理體制改革試點工作的通知》，強鎮擴權改革在全國13省范圍內展開試點。這就意味著過去只是個別省份的強鎮試點“擴權改革”，如今已經得到中央認可，在全國范圍內推廣的勢頭不可逆轉。
三、“簡政放權”與“強鎮擴權”的共同特征：縣權下放
從改革開放后各地的鄉鎮改革實踐來看，鄉鎮改革不僅包括鄉鎮機構精簡和職能轉變等鄉鎮自身層面的改革，還更涉及到縣鄉間權力關系的重構，因為鄉鎮權力的大小、財政是否充裕及服務職能的實現程度直接取決于縣鄉關系。這也是本文將上世紀80年代“簡政放權”與當前“強鎮擴權”進行比較分析的原因，二者皆以縣權下放、充實鄉鎮為特征。歸納來看，“簡政放權”與“強鎮擴權”都存在三方面的縣權下放：
一是下放事權。1986年“簡政放權”改革時，萊蕪在鄉鎮的分支機構共有26個，其中將事權下放給鄉鎮政府統一管理的，共23個站所，只有法庭、郵電支局和農行營業所維持既有的管理體制。下放鄉鎮管理的站所分別是農技站、經管站、獸醫站、林業站、水利站、農機站、物資站、煤炭供應站、食品站、文化站、廣播站、教育辦、衛生院、計生辦、農話站、交管所和工商所、糧管所、供銷社、公安派出所、稅務所、供電站和信用社。⑩站所下放改變了過去站所管理權在縣里，鄉鎮事務“看得見的管不著，管得著的看不著”的局面。全國試行“強鎮擴權”的縣鎮甚多，但下放事權大同小異，此處以浙江紹興下放事權為例加以說明。紹興強鎮擴權主要是通過縣鎮簽定委托授權書，下放建設、規劃、內外投資立項與審批權，以及環保、安監、勞動、城建、林業檢疫等檢查權和部分行政處罰權。過去由縣有關部門審批的事項不再請示報告，而由鄉鎮自行決斷；需要上報省、市有關部門的審批事項，縣主管部門收到擴權鎮的文件后“見章蓋章”，履行上報手續。
二是擴大財權。擴大鄉鎮財權也是“簡政放權”的重要內容之一。萊蕪28個鄉鎮（街道）全都建立了財政所，1986年開始實行“定收定支，超收分成，超支不補，結余留用，一年一定”的財政體制，1988年又調整為“定收定支，收支掛鉤，超收全留，欠收自補”的財政政策，給鄉鎮更多的經濟自主權。“強鎮擴權”也有類似的財政優惠措施。紹興縣規定，以2006年各鎮地方財政收入為基數，超基數部分各鎮享受增值稅、企業所得稅地方留成部分全額分成。而從2006年下半年起，縣財政對5個新型城鎮鎮域內的土地出讓凈收益，實行全額返還。
三是改革人事權。縣權下放中的改革人事權主要是指，改變鄉鎮機構中縣派干部的管理權歸屬。萊蕪“簡政放權”改革中，23個權力下放的站所中有20個站所的人事管理權下放到了鄉鎮政府，其中包括農技站、經管站、獸醫站、林業站、水利站、農機站、物資站、煤炭供應站、食品站、文化站、廣播站、教育辦、衛生院、計生辦、農話站、交管所、工商所、糧管所、供銷社、稅務所等站所，公安派出所、供電站和信用社等3個站所由于業務特殊，人事權沒有下放。改革縣派干部的人事管理權，也是強鎮擴權的重要內容。我們僅以強鎮擴權的跟進者――筆者所在的山東省為例說明強鎮擴權中人事權改革的力度。試點鄉鎮的人事權主要包括考核權、人事任免否決權和任免權。比如廣饒縣大王鎮的強鎮擴權改革就明確了鄉鎮對于下派干部的人事權：“縣政府和垂直管理部門派駐在大王鎮的機構接受大王鎮黨委、政府統一指導和協調，對其考核實行條塊結合、以鎮為主的辦法。”上級政府部門向大王鎮“任免下派主要負責人，須事先征得鎮黨委同意；對工作不力的派駐機構主要負責人，鎮黨委可向其上級主管部門提出調整建議。”榮成市成山鎮甚至擁有了對縣管干部的任免權：“原屬榮成市委組織部管理權限的中層干部，在不超職數情況下，實行任免報備制。”
四、“簡政放權”與“強鎮擴權”的區別所在：背景、方式及歸宿
盡管上世紀80年代的“簡政放權”與當前的“強鎮擴權”都強調縣權下放，以解決鄉鎮權能不足的問題，但二者在放權的背景、方式及歸宿等方面仍然存在顯著的差異。
其一，簡政放權的背景是撤社建鄉，強鎮擴權的背景是城鎮化。上文已經交待兩次改革的產生背景，其區別不再贅述。概言之，簡政放權發生于鄉鎮政權重建之時，當時鄉鎮人口少、財力弱；而強鎮擴權則啟動于城鎮化大幅提速的今天，此時的鄉鎮人口急驟膨脹，經濟迅猛發展。二者所處的時代背景迥然不同。
其二，雖然簡政放權與強鎮擴權都屬于縣權下放的縣鄉關系再調整，但在放權的方式上，二者區別非常顯著：簡政放權的制度化程度較低，而強鎮擴權的制度化程度更高。
簡政放權的改革依據主要是1986年中共中央、國務院聯合頒布的《關于加強農村基層政權建設工作的通知》，據此，萊蕪市委、市府制定了《關于加強農村基層政權建設工作的實施方案》以及《關于加強農村基層建設工作有關問題的具體規定》，確立了權力全面下放的方案。隨后，市委、市府又聯合下發了《萊蕪市簡政放權中若干具體問題的解決辦法》對前兩個文件進行了修正，部分權力開始回收，后來工商、交管、派出所的回收只是通過領導講話就完成了。
最初，粵浙兩省的強鎮擴權也是由縣級黨委與政府的決定發起。強鎮擴權改革最早源于廣東佛山市高明區2005年《中共佛山市高明區委關于加強農村基層組織建設的若干意見》、《關于進一步完善屬地管理體制的若干意見》等政策文件,這些文件要求將更多的區級權力下放到鎮街一級,被認為是“強鎮擴權”改革的開端。浙江省的強鎮擴權最早由紹興縣發起，2006年該縣出臺了《關于加快錢清等五鎮建設發展工作的意見》，該意見決定授予錢清鎮、楊汛橋鎮、福全鎮、蘭亭鎮、平水鎮等５個鎮開發區管理職權，將原本屬于縣政府管理的30項職權下放至五鎮政府，由此拉開了浙江省內強鎮擴權改革的序幕。
但不久，強鎮擴權改革的規范性文件層次迅速提高。2006年浙江省委、省府通過了《關于全面推進社會主義新農村建設的決定》，該決定提出了擴大中心鎮經濟社會管理權限的要求。2007年浙江省政府又下發了《浙江省人民政府關于加快推進中心鎮培育工程的若干意見》，決定在全省推進強鎮擴權改革，并確立了“依法下放、能放則放”的放權原則。2010年浙江省政府制定出臺《關于開展小城市培育試點的指導意見》，擬給予龍港、店口等21個中心鎮正縣級待遇。2011年廣東省頒發政府令《廣東省縣鎮事權改革若干規定（試行）》對省內強鎮擴權改革作出了進一步的規范。
強鎮擴權改革的順利推行，還離不開相關部門、所在地市配套措施的及時跟進。2007年浙江省發改委、農辦和建設廳三家又聯合下發了《浙江省中心鎮發展規劃（2006－2020年）》，指出浙江省中心鎮的長期建設方案，并公布了首批中心鎮建設名單和第二批建議名單；省財政廳和省發改委出臺《關于省小城市培育試點專項資金管理若干問題的通知》；2010年浙江發改委、編辦、法制辦聯合出臺《浙江省強鎮擴權改革指導意見》。此外，一些實施強鎮擴權改革的地市出臺了更加具體的強鎮擴權改革方案，比如2009年6月溫州市委、市政府出臺了《關于推進強鎮擴權改革的意見》，11月杭州市委、市政府印發《關于推進中心鎮擴權強鎮的實施意見》，這些市政府的決定對當地的強鎮擴權作出了更加詳細的說明和規范。
強鎮擴權在粵浙如火如荼展開的同時，這項改革也得到了中央的認可，黨中央和國務院也開始發文支持、指導強鎮擴權改革。2008年十七屆三中全會審議通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》、2009年《中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發〈中央機構編制委員會辦公室關于深化鄉鎮機構改革的指導意見〉的通知》都明確提出，依法賦予經濟發展快、人口吸納能力強的小城鎮相應的行政管理權限。2010年，中央編辦會同中央農辦、國家發改委、公安部、民政部和財政部發布了《關于開展經濟發達鎮行政管理體制改革試點工作的通知》，決定在全國正式推廣強鎮擴權改革。從此，強鎮擴權改革由粵浙兩省試點開始推向全國。
相較而言，上世紀80年代的簡政放權改革主要是通過一個縣級市政府的三個決定來推進的，改革依據的權威性較低；當前的強鎮擴權則更多是由省級政府的決定來推進的，而省政府的決定，在我國法律體系中已占有一席之地，我們通常稱之為“地方規章”。并且，強鎮擴權改革還得到了所在省份相關部門的規范性文件及地市政府的支持。更重要的是，這項改革得到了黨中央和國務院的認可，并在全國推開。毋庸置疑，強鎮擴權改革的制度化水平遠高于簡政放權。
第三，兩次改革的歸宿不同，簡政放權的最終結局是陷入“放權－收權”的怪圈，而強鎮擴權則構成了我國行政扁平化改革的重要一環。
雖然簡政放權與強鎮擴權都是縣權下放、充實鄉鎮，但改革的時代背景與放權方式都決定了二者必然有不同的歸宿。簡政放權發生于上世紀80年代，正處于文革結束初期，政社合一體制剛剛瓦解，鄉鎮正處于積貧積弱的時期。在這種背景之下，即便縣政府將23個站所全部下放給鄉鎮，鄉鎮也無力承擔龐大的人員支出與公共服務成本。加之簡政放權的決定完全由一個縣級政府作出，改革試點的發起者層級太低，相應的規范性文件的權威性不足，也缺乏相關部門的支持，更無配套措施跟進。簡政放權改革初衷雖好，但陷入“放權－收權”怪圈亦屬必然。
強鎮擴權無論是其改革背景還是放權方式，都是簡政放權所無法比擬的。從改革背景上來看，強鎮擴權發生于我國的城鎮化飛速發展期階段，鄉鎮人口規模和經濟發展水平及財政能力等多個指標都有了長足發展。這時，鄉鎮居民對鄉鎮公共服務的數量和質量提出了更高的要求，鄉鎮也有經濟能力提供相應的公共服務。然而，萬事俱備，只欠東風，鄉鎮政府卻缺乏相應的執法權、可獨自支配的財力。因此，強鎮擴權改革既符合基層群眾的需要，又具備相應的經濟基礎。從放權的方式來看，強鎮擴權也具有不可逆轉性。強鎮擴權雖然也是由縣級政府發起，但改革迅速得到了粵浙兩省級政府的確認，后來更得到了黨中央和國務院的認可。此外，強鎮擴權的配套措施跟進也非常及時，發改委、財政廳、建設廳等單位都出臺了相應的規范性文件，改革的操作性更強。
此外，簡政放權與強鎮擴權的改革力度也決定了二者不同的走向。簡政放權改革的發動主體是縣級政府，權力下放給鄉鎮之后，縣級政府可收可放，縣級政府完全占據主動，雖然權力在縣鄉間有調整，但縣鄉上下級關系并無本質變化。而強鎮擴權則有本質不同：首先，強鎮擴權過程中，鄉鎮機構獲得的是縣級管理權，鄉鎮具有獨自審批、執行的權力；其次，雖然多地都明確表示鄉鎮的行政級別不變，但黨政一把手卻享受了副縣級待遇，鎮黨委書記進入所在縣(市)委常委班子，鎮長明確為副縣長級；第三，強鎮擴權試點鄉鎮的建設目標是打造現代化小城市，這些鄉鎮未來可能達到與縣平起平坐的程度。2010年浙江省政府出臺的《關于開展小城市培育試點的指導意見》就明確指出，給予龍港、店口等21個中心鎮正縣級待遇，強鎮擴權的目標就是將試點鄉鎮建設成為現代化小城市。這些改革措施都意味著權力中心的下移以及縱向權力結構的扁平化。
五、從“簡政放權”到“強鎮擴權”：我國鄉鎮體制改革的邏輯與路徑
從上世紀80年代中期個別地方試點“簡政放權”到當前全國多地試點“強鎮擴權”，鄉鎮政權建設已經走過了近三十年的歷程。通過這兩次改革異同的比較分析，我們可以大致抽象出我國鄉鎮體制改革的邏輯，厘清改革路徑：
（一）人口集聚、經濟發展是鄉鎮體制改革的動力所在，鄉鎮體制必須對這些變化做出積極的回應。
上世紀80年代的“簡政放權”是伴隨著改革開放后農村經濟體制的變革出現的，目的是要加強鄉鎮政權建設，為農村經濟社會發展保駕護航。但由于改革半途而廢，鄉鎮政權殘缺不全的狀況依然如故，未能實現對鄉村社會的有效治理與服務。現如今的“強鎮擴權”也是在鄉鎮經濟社會條件發生重大變化的情況下應運而生的，其目的在于給強鎮松綁，滿足鎮域經濟發展和社會管理的需要。由于推行得力，目前這項改革已釋放出積極效應，緩解了試點鎮“小馬拉大車”的困境，促進了鎮域經濟社會的進一步發展，加快了城鎮化的步伐。兩場改革，兩種結果，一方面表明經濟社會的變化是鄉鎮體制改革的原動力，沒有經濟社會領域的變化，鄉鎮體制改革的訴求就無從產生；另一方面也說明鄉鎮政治體制必須與經濟社會的發展相適應，否則必然構成對經濟社會發展的滯礙。
（二）重構縣鄉關系，推進政府層級扁平化是未來鄉鎮體制改革的出路。
政府層級扁平化主要是指改變我國傳統的“中央－省－市－縣－鄉鎮”五級縱向管理體制，減少中間管理層級，以提高行政效率的管理模式。這種管理模式對于推進政府管理的科學化、民主化具有重要意義，是我國政府管理體制改革的重要方向之一，也是未來鄉鎮體制改革的出路。1980年代的“簡政放權”雖然以解決條塊矛盾、健全鄉鎮職能為目的，但改革僅限于對鄉鎮政權的小修小補，并未從根本上觸動縣鄉之間的支配性權力關系。而現階段的“強鎮擴權”在建設中是以一個城市的標準來發展鄉鎮，讓鄉鎮享有部分縣級管理權。這是對既有縣鄉關系的有力沖擊，其實質是權力中心的下移和縱向權力結構的扁平化。這種扁平化的改革嘗試有助于激活基層政府的積極性與創造性，強化地方治理績效；有助于消除城鄉壁壘、推動城鄉經濟社會發展一體化進程；同時也由于權力下放的廣泛性與徹底性而更具有穩定性與不可逆性。因此，以削減行政層級，打造扁平化管理體制為宗旨的擴權改革理應成為今后鄉鎮體制改革的出路。
（三）為了減少權力下放改革的“鐘擺效應”，必須不斷提高放權改革的制度化水平。
簡政放權與強鎮擴權同為縣權下放鄉鎮的改革，但簡政放權未及向全國推廣，便在其發源地遭遇了滅頂之災，有權有利的站所權力被收回，即便有站所管理權留在了鄉鎮，但更像是甩包袱而非權力下放。對比而言，強鎮擴權改革下放鄉鎮的權力范圍要大得多，執法權、審批權、人事權、財政權全面下放，顯示出不可逆轉之勢。雖然兩項改革都是由縣級政府發起，但強鎮擴權迅速得到了省政府的確認，進而獲得中央認可，在全國范圍內進行推廣。包括縣政府決定、省政府令、中央文件及部委規章等在內的一整套立體式制度化規范為其提供了保障，使得強鎮擴權既具有權威性，又具有可行性。如果說仍有不足的話，那就是強鎮擴權未來還需要立法機關進行法律確認，只有權力下放改革最終得到了立法機關的認可，改革成果才會得到最大限度的保留和延續。
注釋：略
中國鄉村發現網自：中國農村研究網
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