嘉禾縣城鄉一體化示范縣規劃綱要
二○一○年十二月
目 錄
第一章 嘉禾城鄉一體化的理論基礎與現實依據
第一節 城鄉一體化：內涵、理論與實踐
第二節 嘉禾城鄉一體化的現實基礎
第三節 嘉禾城鄉一體化的階段判斷
第四節 當前嘉禾城鄉一體化的融合度分析
第五節 嘉禾城鄉一體化的宏觀背景和優勢劣勢
第六節 嘉禾城鄉一體化的示范意義
第二章 嘉禾城鄉一體化的總體思路
第七節 嘉禾城鄉一體化的指導思想與目標體系
第八節 嘉禾城鄉一體化的戰略定位
第九節 嘉禾城鄉一體化的模式設計
第十節 嘉禾城鄉一體化的實施階段
第三章 嘉禾城鄉一體化的空間布局與動力機制
第十一節嘉禾城鄉一體化的空間布局
第十二節嘉禾城鄉一體化的動力機制
第十三節增強城鄉一體化的產業融合力
第十四節強化中心鎮的城鄉發展融合力
第四章 嘉禾城鄉一體化的主要任務
第十五節科學做好縣域城鄉一體化規劃
第十六節構建獨具特色的一體化產業體系
第十七節夯實城鄉一體化的公共基礎設施
第十八節形成一體化流動的城鄉市場格局
第十九節完善一體化的城鄉公共服務體系
第二十節打造一體化發展的資源環境平臺
第二十一節完善城鄉一體化的社會保障體系
第五章 嘉禾城鄉一體化的支撐保障體系
第二十二節嘉禾城鄉一體化的制度創新
第二十三節嘉禾城鄉一體化推進的行動策略
第二十四節嘉禾城鄉一體化的對策建議
城鄉一體化是城市化的高級階段，是黨中央提出的戰略決策，也是社會形態現代化發展的大趨勢，是新型城鎮化的重要目標。當城市化達到一定水平時，城市與農村逐步融為一體，最終實現城鄉經濟、社會、文化、生態的協調發展，使城鄉居民能夠共享現代文明。因而，城鄉一體化是富民強省、全面小康的實現途徑，是推進我省“四化兩型”建設的重要載體。近年來，嘉禾在實施湘南大開發戰略中，縣委、縣政府自覺、堅定地踐行科學發展觀，在基礎設施建設、基礎產業建設、民生事業建設、體制機制建設等多個方面推進城鄉統籌，進行了卓有成效的探索，優化了城鄉之間的資源配置，為城鄉一體化試點奠定了良好的基礎。嘉禾的探索初步形成了以特色支柱產業為核心，以小城鎮為依托，以民營資本為動力的政府推動型非發達地區城鄉一體化模式。因此，開展嘉禾城鄉一體化規劃的理論研究，對于進一步加快推進嘉禾城鄉一體化進程，創建湖南首批城鄉一體化發展示范縣具有重要價值和顯著意義。
第一章 嘉禾城鄉一體化的理論基礎與現實依據
第一節 城鄉一體化：內涵、理論與實踐
城鄉一體化是個動態的發展過程，不同的發展階段，城鄉一體化的內涵也不同。其范疇涉及社會經濟、文化教育、生態環境、空間布局等各個方面，不同的學科對其理解有著不同程度的側重。
1、城鄉一體化的內涵
城鄉一體化是指相對發達的城市和相對落后的農村，打破相互分割的壁壘，逐步實現生產要素的合理流動和優化組合，促使生產力在城市和鄉村之間合理分布，城鄉經濟和社會生活緊密結合與協調發展，逐步縮小直至消滅城鄉之間的基本差別，從而使城市和鄉村融為一體。經濟學認為，城鄉經濟的二元結構是經濟發展過程中的一種必然過程，城鄉分離是城市和農村交易效率差異而形成的結果。在一個資源可以自由流動的社會中形成城鄉經濟的二元結構，從而導致農村的專業化水平、生產率水平、商業化水平和從市場中得到的真實收入能力均較低，但它不會導致資源分配的扭曲，也不會產生其他的內生交易費用，只要社會中的勞動力可以自由遷徙、自由擇業等條件，同時產權清晰地界定到個人，并在此基礎上通過競爭而形成資源的定價機制，那么，城鄉二元結構會隨著經濟的發展而逐步消失。規劃學界從空間的角度對城鄉結合部做出統一規劃，即對具有一定內在關聯的城鄉交融地域上各物質與精神要素進行系統安排。生態、環境學界從生態環境的角度，認為城鄉一體化是對城鄉生態環境的有機結合，保證自然生態過程暢通有序，促進城鄉健康、協調發展。
城鄉一體化是一種發展戰略，也是一種社會形態。其實質是城鄉兩個不同主體在經濟、制度、社會、文化、生態、空間等要素上優化組合、交融協同，實現規劃建設、產業園區、基礎設施、公共服務、社會保障、生態環境等方面的逐步協調發展。應包括以下四方面內容：①經濟的聯動，其目的是實現城鄉經濟的融合。城鄉一體化首先是經濟發展的一體化，是城市與農村在經濟發展方面的相互滲透，資源共享。而城鄉經濟一體化，主要表現為城鄉產業一體化。通過強化城鄉產業之間的協作和聯系，促進縣城重工業尤其是勞動密集型產業向鄉鎮轉移，不斷增加農村勞動力就業，實現規模化發展；推進農業產業化，使三大產業在城鄉之間進行廣泛滲透融合，為城鄉一體化發展提供堅強的物質基礎，逐步實現共同繁榮。②社會事業和公共服務的趨同，其目的是實現城鄉社會的融合。加快縮小城鄉之間社會事業和公共服務水平的差距，是扭轉城鄉發展差距擴大趨勢的基礎。為促進城鄉社會協調發展，必須按照有利于逐步實現基本公共服務均等化的要求，優化整合城鄉教育、文化、衛生、體育、就業、社保等各種資源，引導城鎮社會事業不斷向農村延伸，加快構筑覆蓋城鄉、惠及全民的教育、醫療、社會保障等公共服務體系，逐步實現城鄉社會事業和公共服務的均衡發展。③空間的融合。把城市和農村作為一個有機整體來進行統籌規劃，著眼于強化城鄉基礎設施銜接、互補，著眼于提高土地的集約化利用水平，著眼于降低經濟發展成本，著眼于優化城鄉互動的產業形態，著眼于構筑可持續承載的生態環境體系，構建城鄉融合的發展空間。④制度的一體化。城鄉一體化的關鍵在于體制機制的一體化，只有從體制改革、制度建設上著手，構建城鄉平等又有所區別的政策和制度框架，才能從全局上、根本上突破城鄉分治的二元結構。建立促進城鄉一體化的制度是一項復雜的系統工程，必須加大制度創新和建設力度，力爭在戶籍制度、土地制度、社會保障制度和財政體制、行政體制、投融資體制等方面加強城鄉協調，構建一體化的制度框架。因此，城鄉一體化應避免如下認識誤區：
一是城鄉一體化并不意味著把農村改造為城市，也不是要城鄉發展水平一樣，而是要正視城鄉區別，縮小城鄉差距，統籌城鄉經濟社會發展。二是城鄉一體化并不僅僅是意味著經濟發展一體化，還包括社會發展一體化、生態環境治理、保護一體化以及管理制度的一體化，特別是就業、文化、教育、醫療、衛生、社會保障等。三是城鄉一體化并不意味著簡單地將農民收入與城市居民收入拉平，而是要在城鄉逐步縮小收入差距，實現同工同酬。四是城鄉一體化不是要犧牲城市經濟社會發展去發展農村，或是為了農村發展以促使城鎮做出讓步，而是要繼續繁榮城市，讓城市具有更大的輻射帶動功能，以帶動農村快速發展，縮小城鄉發展差距，最終達到城鄉經濟社會發展一體化。
2、城鄉一體化的現有理論與實踐
在城鄉一體化研究中，國外理論比較成熟，典型的有馬克思主義城鄉融合理論（恩格斯，1847；馬克思，1848）、城市規劃角度的田園城市理論（霍華德，1898）、城市發展視角的分散造城思想（芒福德，有機秩序理論；恩溫，衛星城鎮理論；佩利，鄰里單位思想；賴特，廣畝城市思想；沙里寧，有機疏散理論）、東南亞洲實證研究的Desakota發展模式（麥基，1972）等，這些都在不同程度地將城鄉一體化這一理想境界貫穿于理論闡述之中，尤其是麥基的Desakota區域更接近于我國現在的城鄉一體化狀態。
但真正的城鄉一體化概念的“土著品”，源于我國典型的“二元社會”格局，由實際工作者在改革實踐中首次提出，并由眾多學者逐步闡述而形成的。學界在1980年代末以來形成了研究高潮，其中，孫自鐸、周一星、顧朝林、許學強、苗長虹、陳光庭等從城市地理學，劉君德、甄峰等從城市規劃學，費孝通、張雨林等從城市社會學，李同升等從城市經濟學，楊培峰、楊榮南等從城市系統理論，車生泉等從城鄉景觀生態視點，石憶邵、中科院國情研究小組、史育龍等從實證角度對城鄉一體化進行了系列闡述。為城鄉一體化規劃提供了堅實的理論基礎。
城鄉一體化實踐最早在我國東南沿海經濟發達地區開始，典型的有市場導向型的江浙模式，如浙江義烏；鄉鎮企業主導型的蘇南模式，如江蘇江陰；外資導向型的廣東模式，如廣東順德等。2007年6月重慶和成都被批準為國家統籌城鄉發展綜合配套改革試驗區以來,成渝地區成為統籌城鄉深水區改革試驗的先鋒和探索者。如重慶市江北區雙溪村的“農民轉市民”模式、九龍坡區“土地承包權換社保、宅基地換經濟適用房或廉租房”模式,成都市“五朵金花”模式、新都縣的“花碑新型社區”模式、龍泉驛區“跨區域整合的生態”模式等,都獲得了不同條件下城鄉統籌一體化發展的經驗,取得了初步效果。
第二節 嘉禾城鄉一體化的現實基礎
近年來，嘉禾縣委、縣政府面對地少人多的特殊困難，充分發揮地域分布集中的優勢，推行城鄉一體化戰略，通過大力扶持發展傳統優勢產業，努力擴大招商引資規模和水平，支持返鄉創業，加快小城鎮建設，城鄉一體化在各個方面取得了可喜的成就。
1、城鄉一體化的經濟基礎日益穩固
近年來，嘉禾城鄉經濟社會得到了快速發展，城鄉居民收入有了較大提高，為城鄉一體化的推進打下了良好的經濟基礎。
一是經濟總量快速增長經濟結構不斷優化。自2006年以來，嘉禾城鄉經濟增長平均保持在12%以上，2010年上半年同比增長更是達到18.5%，在全市排名第六，比全市平均水平高出1.9個百分點。經濟結構不斷優化，2009年，三次產業比重為16.2∶46.3∶37.5，非公有制經濟增加值341573萬元，其增加值占全縣生產總值的比重達63.3%。第一次產業比重繼續下降，第二、三產業比重繼續提升，以工業為主導的經濟增長模式明顯，以民營企業為主的工業化強力推進。
二是產業集聚與升級不斷加快。工業園區規模不斷擴大，工業集聚發展態勢良好，鍛造、鑄造、五金工具、建材、食品加工等五大傳統優勢產業不斷發展壯大，科技含量迅速提高。現有鍛鑄造企業500多家，年產鑄件50萬噸以上，形成了“幸福、湘江、山力、友誼”等知名商標，“湘江牌”更是成為湖南省著名商標。與此同時，利用與廣東距離較近的優勢，主動承接廣東等地加工貿易產業的轉移，大力鼓勵返鄉創業，嘉禾人返鄉創辦“回流型”企業達1400多家，成為全國返鄉創業示范縣。在產業轉移升級上，先后從珠三角地區引進加工貿易企業80余家，產值達7.6億元，直接出口企業有2家，年出口量達56萬美元，并且產值在不斷提高，對GDP的貢獻日益增強。傳統的鑄鍛造產業加快了提檔升級步伐，不斷提高了科技含量和市場競爭力。
三是農業產業化程度明顯提高。在工業快速發展的同時，農業產業化也得到充分發展。截止2009年，全縣共有10家市級以上農業龍頭企業，其中省級一家。形成了以糧食、烤煙、生豬、水果、茶油、優質玉米、訂單蔬菜、三位辣椒等八大農業生產基地和行廊茶場高效生態農業示范園，逐步培育了以優質烤煙、瘦肉型生豬生產、食品加工業、珠泉牌“湘嘉魚”、訂單農業等五大農業特色基地，為工業和服務業發展提供了堅實的農業基礎，為加快推進城鄉一體化奠定了產業基礎。
四是財政實力大大提升。嘉禾縣委、縣政府不斷加大對財源建設的扶持和服務力度，通過調整農業產業結構和推行農業產業化經營、加強煤炭生產和銷售的管理、大力發展鄉鎮和民營企業、積極扶持第三產業發展，同時實施“千方百計”工程，狠抓項目建設載體，形成國有、集體、民營經濟并駕，農業、工業、商業齊驅，立體、多元、有后勁的縣域財源體系，財政實力不斷增強，財政收入穩定增長。2009年全縣完成財政總收入32001萬元，比上年增長25.34%，有效地確保了工資、醫療、教育、社保、農業等重點支出。
2、城鄉一體化基礎設施逐漸完善
嘉禾縣委、縣政府城鄉一體化起步早，率先在基礎設施上進行了布置。城鄉之間的時空距離在不斷縮短，打破了城鄉分離的空間狀態，為滿足城鄉一體化就業、公共服務提供了極大便利。
一是交通一體化成就斐然。嘉禾交通干線及通鄉通村公路建設居全省前列。全縣公路密度已達到172.9公里/每百平方公里，居全市之首，在全省名列前茅，17個鄉鎮全部通水泥路，公路通達率達到百分之百，從縣城到各鄉鎮均可半小時到達，行政村通暢率達到95%。與此同時，運輸服務水平進一步提高。塘村、龍潭、袁家、行廊客運線路實現公交化；廣東線路、郴州線路均開通了晚班車，南下廣東北上長沙交通便利。
二是城鄉水利設施建設快速推進。目前全縣建成上型號水庫66座，其中中型3座（泮頭、盤江和觀音山）、小型水庫63座，山平塘10717座、河壩123座、泉井1675個、水輪泵23處72臺、機灌1216臺、電灌213處5310千瓦、噴灌28處89臺，蓄引提總水量為16245萬方。全縣有效灌溉面積16.74萬畝，旱澇保收面積達11.8萬畝。城鄉飲水一體化正在加速建設和實施，農村自來水建設工程進展順利，預計五年左右農村基本可以飲用安全自來水。
三是城鄉信息一體化穩步推進。目前，全縣完成建設通信節點共101個，其中縣城16個，縣城區覆蓋率達100%；覆蓋225個行政村，覆蓋率達90%。目前固定電話總容量為四萬多線，實際用戶為三萬戶，全縣90%的行政村通了電話。每個通信節點都具備ADSL寬帶能力，全縣寬帶容量一萬四千多個端口，截止到2009年底已有158個行政村通寬帶，寬帶入村率達65.28%。
四是電網建設成果顯著。2008年成功建設了投資5000多萬元的月家嶺110KV變電站，投資1600多萬元的行廊35KV變電站，解決了塘村鎮、行廊鎮煤炭、鍛鑄造加工用電瓶頸問題。2009年積極爭取投資1.2億元的馬托220KV變電站的建設，優化和完善了嘉禾高、中、低壓等級電網，保證了嘉禾電網的供電城鄉一體化，結束了嘉禾縣拉閘限電的歷史，為城鄉工業園和居民家庭用電提供了有力保障。
3、新型城鎮化建設快速推進
嘉禾在新型城鎮化建設中，加快小城鎮和中心村建設，新型城鎮化建設成就顯著。隨著城鎮化水平的提升，本地非農就業不斷擴大，有利于農村居民轉入城鎮，有利于土地的流轉，也有利于促進各種產業規模化、集約化發展，為城鄉一體化發展打造了載體和平臺。
一是縣城中心城區建設加快推進。1949年，嘉禾縣城沿用的“四方”古城占地面積僅為0.1832平方公里，人口5100人。1950年1月，嘉禾縣人民政府成立后，進行新城區建設，以人民路為中心向四周擴展。此后，嘉禾實施“小城鎮、大戰略”方略，改造舊城區，開發新城區，至2008年累計完成縣城基礎設施建設７億元，新建主干道22．1公里，構成“四縱六橫加外環”的便利交通網。縣城新區建設步伐加快，新增城區面積1．6平方公里。市容市貌變化顯著，城市功能大大增強，目前縣城區面積拓展到6．2平方公里，縣城居住人口達5．7萬人。
二是非農就業不斷擴大。隨著城鎮化戰略的推進，鄉鎮工業的快速發展，承接產業轉移的強力推進，全縣就業形勢喜人，2006-2009年，全縣城鎮新增就業人數10158人，下崗失業人員再就業2490人，城鎮登記失業在4.5%以內，新增農村勞動力轉移就業19913人。
三是返鄉創業強力推進。至2009年底，全縣外出務工返鄉創業人數達到了5200人，引進和創辦企業5262家，累計創造就業崗位3.17萬個。隨著工業園區的不斷擴大，服務業的不斷發展，創造出了諸多的就業崗位，極大改善了本地就業的環境，返鄉就業增強了本地的投資、消費、出口能力，擴大了本地就業規模，推進了新型城鎮化的快速發展。
四是小城鎮發展水平明顯提高。嘉禾小城鎮集聚，密度大，產業基礎好。近年來，縣委縣政府以小城鎮發展推進城鄉一體化，小城鎮建設步伐加快，中心城鎮的輻射作用明顯增強。中心鎮村擴容提質步伐加快，制約經濟社會發展的基礎設施瓶頸大大緩解，城鄉面貌煥然一新，形成了塘村、坦坪、鐘水、袁家、行廊、龍潭、石橋等一批各具特色的小城鎮群，這些小城鎮的聚集效應日益擴大，工業、邊貿、物流、商業等快速發展，全縣城鎮化率達32．5％。
4、城鄉社會保障協調力度不斷加大
一是城鄉居民收入差距不斷縮小。2009年，全縣在崗職工年平均勞動報酬達到25227元。城鎮居民人均可支配收入12319元，比2008年增加1100元，增長達9.8%；農民人均純收入4942元，比2008年增加389元，增長8.55%。城鄉居民收入的快速增長，縮小了農民與城鎮居民的生活差距，大大促進了居民消費的增加，提高了居民的生活質量和水平。
二是社會保障體系日漸完善。當前，全縣參加基本養老保險人數達20245人；企業參加基本養老保險的離退休人員達2146人，參加失業保險人數達8332人；職工參加醫療保險人數17355人。城鎮和農村居民領取最低生活保障人數分別為7972人和13427人，新農合參保參合率達90%，勞動失業保險擴面增量，社會救助體系日益完善，通過一系列的社會保障動員和工作，全縣構建了城鄉基本一體化的社會保障體系，為城鎮居民與農村居民享受同等的社會保障邁出了重要的一步。
三是城鄉就業保障日漸加強。城鎮新增就業逐年提升，對下崗就業的支持力度逐年增大，支持能力逐年增強。僅2009年，安排下崗失業人員再就業705人，完成年度任務117.5%，就業困難對象再就業211人，完成年度任務105.5%。城鎮“零就業家庭”得到切實有效的就業援助。對農村有就業愿望和勞動能力的“零就業家庭”進行援助和跟蹤服務，動態就業援助率達100%。
5、資源環境一體化成效顯著
一是環境保護力度日漸增大。為推動傳統產業的節能減排，引導產業向低碳方向發展，嘉禾推行節能減排問責制和一票否決制，突出抓好鑄鍛造重點企業的節能減排工作。嚴格實行項目準入聯審制度和項目建設“三同時”制度，提高項目準入“門檻”。全縣建成煙塵控制區面積6平方公里，工業固體廢物綜合利用率83.18%，“三同時”執行率100%。2009年，污水集中處理率也達到了57.4%。
二是環境治理成效顯著。“十一五”期間，全縣共依法關停并轉高污染、高能耗企業278家，淘汰產能過剩企業125家，從源頭上有效遏制了污染源的產生與排放，大大降低了企業能耗，節能減排主要指標全面實現。通過實施資源節約和環境保護技術改造項目，推廣應用節能減排新技術、新產品、新材料，推動單位GDP能耗的下降。與此同時，全縣共完成退耕還林1.8萬畝，封山育林6.7萬畝，全縣綠化率達38%，成功創建了省級“園林式城市”，超過了世界發達國家平均35.7%的水平。
三是農村生態循環發展態勢良好。嘉禾縣委縣政府把農村沼氣建設作為民心工程、致富工程、生態工程，全面推廣“一池三改”，著力推廣“豬一沼一果”、“豬一沼一稻”、“豬一沼一煙”、“豬一沼一菜”等與養殖場大中型沼氣工程與種植業發展，農業水源污染治理緊密結合，形成綜合利用沼渣、沼液的循環農業經濟發展生態模式，并發展以戶用沼氣為紐帶的生態家園富民示范村8個。通過沼氣建設，實現了資源可持續發展、能源循環利用、生產科學發展、農民持續增收，使農民的家居環境得到明顯改善，生活質量得到顯著的提高。
6、城鄉一體化基礎工作扎實有力
近年來，嘉禾縣委縣政府堅持科學發展，大膽先行先試，提出了把嘉禾建設成“江南鑄都”和“湘南最富活力的創業基地、通粵達桂聯動長株潭的流動旺地、嶺南最宜人居的民生福地”的“一都三地”發展戰略目標，并且圍繞這一目標，加強了城鄉一體化的基礎工作，推進了縣鄉公共財政一體化管理改革，明確了縣鄉財政的公共職能；加強了農村土地流轉制度改革，強化了土地使用權管理與服務，促進了土地規模經營；推進了城鄉勞動力統籌就業，完善了城鄉一體化就業政策，加快了農村勞動力轉移就業；推進了城鄉社保一體化體系建設，重點加強農村社會保障力度，擴大了農村社會保障范圍；推進了農村干部管理一體化，激發了干部群眾城鄉一體化的熱情，促進了城鄉一體化工作的順利開展。嘉禾縣委縣政府這一系列城鄉一體化體制機制的改革大力推進，取得了許多成功的經驗，得到了全省相關部門的認可和支持，某些改革為全省乃至全國的城鄉一體化提供了經驗和模式。
第三節 嘉禾城鄉一體化的階段判斷
1、城鄉一體化評價指標體系的構建
評價指標體系設置。城鄉一體化評價指標體系是由一組既相互聯系又相互獨立，并能采用量化手段進行量化的指標因子所構成的有機整體，是一個根據城鄉關系融合的終極目標為基礎而建立起來的反映城鄉關系發展程度和水平的指標集合。評價指標體系設計應能夠全面、準確、科學地反映城鄉一體化的發展狀態并進行綜合評價和判斷，體現城鄉相互融合、發展的水平。
本研究中指標體系設計內容和權重均采用德爾菲法,組成7人專家小組進行確定（7名專家分別來自于中國社會科學院、湖南省社會科學院）。指標體系采用背對背方式發表意見,通過7位專家多輪反復征詢、歸納、修改，使專家小組的意見趨于集中。其中，一級指標包括城鄉經濟融合度、城鄉人口融合度、城鄉生活融合度、城鄉社會融合度、城鄉空間融合度，而將生態環境指標單獨考察并建立生態環境一票否決機制。每個一級指標下面再設置2至4個二級指標，合計15個二級指標。一級指標和二級指標的權重則是由7位專家分別獨立打分，再取他們的加權平均值形成最終權重。
城鄉一體化發展階段劃分。評價體系指標值總分為100分。根據該體系指標值的設置,本文將一個地區的城鄉一體化進程分為五個階段: (1)初始階段,城鄉一體化綜合評分在51-60分之間（低于51分為城鄉分離階段）；(2)起步階段,綜合評分在60～70分之間；(3)提升階段,綜合評分在70～80分之間；(4)基本實現階段,綜合評分在80～90分之間；(5)高度融合階段,綜合評分在90分以上。當一個地區城鄉一體化綜合評分達到50分以上時,可從理論上初步認定該地區開始進入城鄉一體化門檻,60分以上時進入起步階段，開始由城鄉分離走向城鄉融合。
2、對嘉禾城鄉一體化階段的評價
我們按照已設置的城鄉一體化評價指標體系，對2009年嘉禾縣城鄉一體化進行了測評。在中國社會科學院和湖南省社會科學院等7位專家的共同參與下，我們最終確定了一級、二級指標的權重。5個一級指標的權重分別為0.298、0.152、0.126、0.241、0.183。綜合評價的基本依據是城鄉一體化15個具體指標實際值與目標值的差距。差距越小得分越高。目標值是建立在嘉禾縣2020年經濟社會發展的各項指標的預期值之上的規劃指標,實際值則是2009年嘉禾縣實際取得的指標數值。但用數學模型進行評分時，需要設立標準值，然后用標準值和實際值相比較。本研究7人專家組一致認為：以高起點的姿態，確定標準值為目標值的100%。不同等級的標準值，可以對同一各地區同一時期的城鄉一體化發展程度做出不同的結論。那么，最高等級的一級標準值就是目標值。二級標準值為目標值的90%，三級標準值為目標值的80%。嘉禾城鄉一體化評價模型采用了一級標準值法則。
根據上述設置的城鄉一體化評價指標體系和評價方法,經計算得出2009年嘉禾城鄉一體化綜合評分結果為65.42分。由此可知，2009年度嘉禾縣處于城鄉一體化的第二階段即起步階段。嘉禾經過一系列城鄉一體化的前期準備工作，城鄉一體化已經開始起步。如果到2020年各項經濟社會發展目標能夠順利實現,那么2020年嘉禾縣城鄉一體化實現程度綜合得分為80分以上,進入第四階段,即基本實現階段。
第四節 當前嘉禾城鄉一體化的融合度分析
融合度是指體系諸要素融合的程度，通過融合使其比單一事物更有價值或更具效能。城鄉一體化融合度是測量城鄉一體化程度的指標，通過融合度分析，可以為城鄉一體尋找突破口和重點難點。
1、城鄉經濟融合度較低，城鄉一體化需要破瓶頸
城鄉人均國內生產總值。人均國內生產總值是反映一個國家或地區經濟發展水平的主要指標，在城鄉一體化整個指標體系中是一個根本性、標志性、綜合性的指標。從表2可知，目前嘉禾城鄉經濟融合度得分為61.98，處于城鄉經濟一體化的起步階段，表明嘉禾城鄉經濟融合度才剛處于起步上軌階段，還須加快發展城鄉經濟。
霍利斯.錢納里通過對100多個國家綜合分析，得出在常態發展狀況的“發展模型”，其中包括了平均城市化水平、與工業化水平等指標，由于該模型中的各項指標是實證綜合的結果，其背后存在一定的客觀性，故本課題采用了該項模型中的指標體系。
城鄉三次產業比重。產業融合是城鄉一體化的重要任務，農業增加值在國民生產總值中所占比重是反映國民經濟結構的重要指標。在加強農業基礎地位的同時，持續降低農業增加值在國民生產總值中所占的比重，是經濟結構進行戰略性調整的客觀要求，也是城鄉一體化的內在要求。2009年嘉禾縣三次產業結構比為16.2:46.3:37.5，其中非農產業增加值比重為83.8，離比重為90還有一定距離。考慮到嘉禾人地比例，嘉禾的農業生產稟賦低以及工業化的發展速度，嘉禾農業產值在三次產業中所占比重降低到6%為宜，主要為生態、創意、休閑、固碳農業，其絕對值將在現有基礎上增加。
農業資本占固定資本比。農業資本占固定資本比例偏低，積累較緩慢。農業資本占固定資本比是反映基礎產業資本積累情況的重要指標。2009年，嘉禾農業資本總額為16327萬元，占固定資產形成總額234445萬元的6.96%。
城鄉居民人均可支配收入比。此指標反映城鄉居民之間的收入水平的協調性。收入差距是造成城鄉居民生活差別的最主要最直接的原因，我國城鄉之間存在著一定的收入差距，這種差距，有失社會主義的公平原則，同時也不符合全面小康社會的特征。2009年，嘉禾城鎮居民人均可支配收入為12319元，同年全國城鎮居民人均可支配收入為17175元，嘉禾城鎮居民人均可支配收入離國家平均水平還比較遠。嘉禾農民人均純收入為4942元，而同年全國農民人均純收入已經突破5000元，嘉禾農民的平均收入水平離全國水平相差不遠。嘉禾城鄉居民可支配收入之比為3.48:1，根據城鄉一體化的均衡發展的要求，城鄉居民人均可支配收入比應在2倍之內。
2、城鄉人口融合處于初始狀態，農村勞動力轉移仍須加快
本研究主要選取城鎮化率和非農產業從業人員比重作為衡量城鄉人口融合度的子指標，從表2可以看出嘉禾城鄉人口融合度為59.73分,說明嘉禾城鄉人口一體化還處于初始階段。
城鎮化率。2009年嘉禾實現生產總值53.3億元，人均GDP為17190元（按照6.69的匯率折算為2569.51美元）。根據國際通行的錢納里“發展模型”推算，嘉禾的城鎮化率應該為69.4%。而事實上，2009年嘉禾城鎮化率為32.77%，不但低于錢納里“發展模型”中所確定的通行標準，而且還遠遠低于46.6%的全國平均水平。由此看出嘉禾的城鎮化率與同一收入水平下的常態城鎮化相比嚴重滯后。由此可見，嘉禾的產業需要城鄉空間資源優化，通過工業化帶動城鄉一體化，實現農村城鎮化，優化城鄉資源配置的空間格局，將成為拉動第三產業發展的內在動力。
非農產業從業人員比重。非農就業比率是指第二、三產業就業人口之和占全社會從業人口的比率，反應的是人口就業結構及其轉換的程度。農業勞動力的非農化既可以在城市進行，也可以在農村進行。如果農村非農化形成高潮，就會出現非農就業人口比率大大超過城市人口比率的狀況，這種狀況通常也表現為城市化滯后。2009年，嘉禾農村勞動力為18.12萬人，其中從事農林牧漁業的8.2萬人，占45.3%；第二產業勞動力為7.11萬人（其中工業為6.23萬人），占39.2%；第三產業勞動力為2.81萬人，占15.5%。農村非農從業人員合計達到9.04萬人，占農村實有勞動力的勞動力總數的54.7%。由此可見，嘉禾非農人口的空間集聚程度滯后已經成為嘉禾經濟發展桎梏，加速城鄉勞動力資源空間集聚，將成為嘉禾經濟發展的內生動力。
3、城鄉生活融合度剛起步，發展任重道遠
隨著近些年經濟的快速發展，嘉禾城鄉居民生活有了較大改善，2009年嘉禾城鄉生活融合度得分為65.39，已經進入了城鄉居民生活一體化的起步中期階段。
城鄉居民恩格爾系數比。該指標反映城鄉居民的生活水平。根據國際經驗，恩格爾系數0.6以上為貧困，0.5-0.6為溫飽，0.4-0.5為小康，0.3-0.4為富裕，0.3以下為最富裕。根據國際經驗，人均GDP在3000美元左右時，居民消費的恩格爾系數均在0.3上下。2009年，嘉禾城鄉居民恩格爾系數分別為0.333和0.467，城鄉恩格爾系數比為71.3，說明城鄉消費水平差距還比較大，啟動農村非食物消費潛力巨大。實現城鄉一體化，城鄉居民恩格爾系數比將不斷上升，高于0.3/0.4的水平。
城鄉居民文化娛樂和服務類消費支出的比重。該指標衡量居民家庭生活消費中用于文教娛樂方面的物品與服務支出所占的比重，反映城鄉居民精神文化生活的提高程度。按照聯合國《國民核算年鑒》可知，人均GDP在3000美元左右的中等發達國家和地區的居民消費結構中，文化娛樂用品及服務支出比重平均值為7.6%；其中亞洲國家的文化娛樂用品及服務支出比重平均值為9.7%。2009年，嘉禾城鄉居民文化娛樂和服務類消費支出分別為14.32%和11.7%，城鄉居民文化娛樂和服務類消費平均支出達到了13.01，城市高于農村，實現城鄉一體化，嘉禾文化娛樂消費支出比重已經實現了跨越。
農村自來水普及率。該指標是推進城鄉基礎設施建設統籌發展的重要一步，也是改善農民生存生活條件，促進農村經濟社會協調發展的重要基礎設施。2009年，嘉禾農村自來水普及率約為33%，按照城鄉一體化的目標，農村自來水普及率將要到達100%。
4、城鄉社會融合度較高，城鄉一體化社會基礎厚實
目前嘉禾城鄉社會事業的城鄉一體化走在經濟的前面，城鄉社會融合度得分達到了73.31，進入了城鄉一體化的提升階段。
新型農村合作醫療覆蓋率。該指標體現了打破城鄉二元結構及社會公平性，是反映農村社會保障體系健全度的關鍵指標。新型農村合作醫療有助于減輕農民負擔，增加農民實際收入，縮小城鄉收入差距，是一項民生工程。2009年，嘉禾新型農村合作醫療覆蓋率已經達到了90%，離全覆蓋已經指日可待。
城鎮參加醫療保險人數比重。該指標反映了體現整個城鎮居民社會公平性。它主要是對城鎮非從業居民醫療保險做了制度安排。為實現基本建立覆蓋城鄉全體居民的醫療保障體系的目標而建立的。2009年，嘉禾參加城鎮基本醫療保險人數為43296人，達到77.66%，這一比值高于同年全省平均水平（61.35%）16.31個百分點。城鄉一體化建設的一個重要內容就是要使城鎮居民與農村居民享受同等的醫療保障，完成合作醫療與城鎮基本醫療保障的賬戶合并。
城鄉高中入學率。提高居民的受教育水平和勞動者科學文化素質是全面建設小康社會的重要內容。衡量高中教育的普及程度，總體上反映一個地區的人口受教育情況和人口素質。2009年，嘉禾高中入學率為41%，同年全國高中入學率平均為79%，嘉禾離全國平均水平還有較大差距，實現城鄉一體化，嘉禾城鄉高中入學率應在80%以上。
5.城鄉空間融合已起步，城鎮建成區有待擴充
城鄉空間融合度得分為64.71，可見，嘉禾城鄉空間融合也步入了起步階段。但為了加快城鄉空間融合，有必要擴大城鎮建成區。
城鎮建成區與農村面積比。這一指標體現了城鄉空間匹配程度。目前嘉禾城鎮建成區面積為7.2平方公里，農村面積為687.9平方公里，兩者之比為0.0105：1，預設的目標是城鎮建成區面積增長7.8平方公里，增加到15平方公里，兩者之比增加到0.02：1。
公路路網密度。嘉禾公路路網密度已經達到省級領先水平。公路路網密度體現了基礎設施建設水平，公路路網密度大，無疑能夠為城鄉一體化提供更好的交通基礎支撐。2009年嘉禾公路路網密度為每百平方公里面積公路數達172.9公里，參照全省2008年公路路網密度為87.14來看，遠遠高于全省平均水平。
建制鎮密度。建制鎮密度略顯稀疏。建制市鎮密度體現了城鎮布局合理化程度。在我國，建制鎮是最低的城市級別，其服務對象主要是其周邊的農村地域。因此，城鎮的發展速度和規模就受到農村地區農業發展的速度、規模和性質的制約，同時也受到城市擴散、輻射功能的影響，因此建制鎮的密度也能夠從一個側面反映一個地區經濟發達程度。當前嘉禾建制鎮密度為8/17，遠遠低于東部發達地區，同中國建制鎮東密西疏的整體格局相一致。
綜合以上五個指標，按照城鄉融合度從高到低排序如下：城鄉社會融合度＞城鄉生活融合度＞城鄉空間融合度＞城鄉經濟融合度＞城鄉人口融合度。這說明當前嘉禾城鄉社會、城鄉生活一體化已經走在前列；而城鄉空間、城鄉經濟一體化處在中游；城鄉人口一體化則還比較滯后，還處于初始階段，這也為以后嘉禾推進城鄉一體化提供了清晰的思路和明確的方向。
第五節 嘉禾城鄉一體化的宏觀背景和優勢劣勢
1、嘉禾城鄉一體化宏觀環境
一是后金融危機時代低碳化趨勢日益明顯。世界進入后金融危機時代后，加速了全球范圍新一輪經濟結構和產業結構大調整，并隨著綠色經濟、低碳經濟、循環經濟等新型經濟的快速興起，各國特別在科技創新、產業結構調整和優化發展上著力，追求生態環保，世界發展低碳化趨勢日益增強，對于嘉禾以鑄造、鍛造為主的產業，低碳發展存在巨大的挑戰。嘉禾要加快以新能源、新材料和低碳經濟為主的綠色產業革命，強化節能減排，以生態南嶺、省級園林式縣城、國家衛生城市的品牌效應為突破口，加快培育嘉禾特色飲食文化、休閑生態旅游等新的增長極。
二是國際國內產業梯度大轉移提速。隨著產業調整和產業更新的加快，國際國內產業梯度大轉移加快推進。從目前情況看，產業梯度轉移呈現“移師”大陸、“進軍”中西部兩大態勢。嘉禾作為湘南鄰近廣東的縣城，交通便利，產業集聚程度高，且主導產業鑄造、鍛造產業與廣東聯系密切，嘉禾人在外經商辦實業的人數眾多，嘉禾可以搶占招商引資可先機，利用承接東南沿海產業轉移的優勢，抓住后發趕超和產業移植發展的大機遇。
三是省委省政府大力推進湘南大開發。2007年5月，省委、省政府強力推進湘南大開發，使嘉禾這塊熱土更加活躍。省委、省政府要求湘南地區堅持以改革開放和科技進步為動力，著力增強自主創新能力、提升產業結構、轉變增長方式、保護生態環境、促進社會和諧，努力建設成為泛珠三角區域經濟中重要的有色金屬深加工基地、出口加工基地、能源基地、優質農產品基地和旅游休閑基地，不斷提高湘南地區的綜合經濟實力、整體競爭力和可持續發展能力。嘉禾處于郴州、永州的交界處，素有有色金屬之鄉的美譽，這為嘉禾抓投資、爭項目、引資金提供了重要契機。嘉禾要利用省委、省政府賦予“湘南大開發”的先行先試優惠政策，在嘉禾先行先試，為嘉禾科學跨越發展創造實惠的政策資源。
四是省財政直管縣體制改革大力推進。湖南省財政直管縣體制加快推進后，財政體制改革將有力改變財政蛋糕總量不大，支付能力不強的困局。嘉禾縣委、縣政府建設“湘南城鄉一體化先行區”和打造“三地一都”的發展戰略要不斷優化各種資源配置，優化時空布局，凸現積聚效應，產生持續發展的內生活力，可以爭取省財政的試點支持。嘉禾要高度重視機遇，搶抓機遇，強化后發趕超的責任意識，轉變作風求真務實，推進本地公共財政的改革，做出經得起實踐、歷史和人民檢驗的城鄉一體化實績。
2、嘉禾城鄉一體化的優勢
一是得天獨厚的區位優勢。嘉禾地處大湘南的南部，鄰近廣東、廣西兩省，處于郴州、永州兩市交界處。地理位置優越，交通便捷，桂嘉高等級公路，嘉新、嘉寧、嘉藍路連通嘉禾四面八方，穿境而過的京珠復線、廈蓉高速也都進入了施工沖刺階段。一個嶄新的大交通、大物流的綜合交通格局正在形成，將成為“八方大賈挾貨來”的重要集散地。嘉禾縣城距郴州城區僅30分鐘車程，高鐵距廣州、長沙僅1小時車程，縣域公路設施發展快，交通便捷，四通八達。公路密度每百平方公里148.6公里，縣城到鄉鎮均可半小時到達，公路通達率100%。此外，嘉禾人口密度達542人/平方公里，便于人口集中推進城鎮化和第三產業發展。
二是蘊藏豐富的自然資源。嘉禾境內地下資源豐富，煤炭儲量1.435億噸，占郴州市煤炭總儲量的19.4%，是全國100個重點產煤縣之一。已探明的礦藏還有錳、鐵、鉛、鋅、銅、汞、耐火黏土、大理石、硅石、冰洲石等礦點75處，其中錳資源量1425萬噸、鐵資源量1968萬噸、銅礦石100萬噸。自然資源富集有利于山區經濟發展，壯大農村城鄉一體化的實力，增強農村城鄉一體化的主動性，便于推進城鄉經濟一體化發展。
三是傳統產業優勢明顯。嘉禾鑄鍛業歷史悠久，技術精湛，素有“鑄造之鄉”、“鍛造之鄉”的美譽。從事鑄造、鍛造的能工巧匠，除在本縣興業外，還到廣東、廣西、江西等省區創業。廣西柳州有嘉禾人開創的“鑄造一條街”和“嘉禾鍛造街”。廣東的韶關、東莞、中山、珠海、番禺等地，嘉禾人辦有300多戶鑄造企業。嘉禾鑄造鍛造業發起于鄉村，容易與鄉村融合，促進農民非農就業，其發展為嘉禾民間積累了巨大的財富，也為城鄉一體化發展積聚了民間資本。同時，嘉禾煤炭資源儲藏豐富，能源產業發展迅速；有色金屬種類多含量足，豐富了城鄉一體化的資源。與此同時，建材產業、現代物流業和農產品加工業起點高、發展快速，為城鄉一體化發展奠定了堅實的產業基礎。
四是發展潛力巨大空間廣闊。嘉禾近年來經濟社會快速發展，縣域經濟實力顯著增強，基礎設施明顯改善，潛在的資源優勢逐步凸顯，發展的內在活動不斷激發，進入了科學跨越、后發趕超的新階段。全縣回鄉創業風起云涌，民營資本集聚和回流成為強大的發展動力。與此同時，委、縣政府大力實施“一都三地”發展戰略，具備了實現新跨越的堅實基礎；縣委縣政府審時度勢，在理順發展思路，確定發展戰略的基礎上，通過工業園區建設，為產業聚集與升級奠定了打造了平臺，從而為嘉禾的城鄉一體化發展奠定了堅實的產業基礎。
3、嘉禾城鄉一體化存在的制約因素
家家有本難念的經。總體來看，嘉禾城鄉一體化已經具有了厚實的基礎，經濟實力和經濟結構良好，產業優勢明顯，特別是在基礎設施、社會保障等方面，走在全市乃至全省的前面。但加速推進嘉禾城鄉一體化發展，還存在一些制約因素必須排除。
一是資金短缺制約規模發展。發展工業需要大量資金投入，嘉禾當前的“小打小鬧”盡管“不差錢”，而城鄉一體化的快速發展需要大量的資金支撐，嘉禾當前沒有大型企業，更沒有上市企業，要從資本市場直接獲取資金將非常困難，而中小民營企業自有資金有限，又由于企業自身的財力、規模、信用等問題，無法從商業銀行取得大額資金支持，再加上是小縣城，商業銀行體系還不發達，銀行數量較少。政府的三個融資平臺在城鄉一體化的資金需求中，存在很大的壓力。同時，為企業融資的社會服務體系還不健全，導致企業貸款手續繁雜，也影響了企業銀行貸款的積極性。落后的金融產業與蓬勃發展的嘉禾工業極不相稱，無論是民間資金的動員還是正規金融的效率提高，都需要金融創新，特別是建立嘉禾“裝備制造業”自主創新金融支持體系，已經成為促進嘉禾產業結構升級的重要變量。
二是土地緊張制約城鎮和產業擴張。嘉禾全縣總面積為699.16平方公里，人口密度達542/平方公里，人均耕地面積僅0.62畝，是全省面積最小、人口密度最大的縣份之一。再加上嘉禾多山地，還有農業用地的紅線，這種土地資源狀況無法滿足工業規模擴大和服務業發展所需要的土地需求，會嚴重影響招商引資的規模和速度，使得其無法吸引大企業的投資，降低其與周邊地區土地資源相對寬松的縣經濟發展競爭力。因此，適度騰出更多的土地用來滿足大企業發展需要變得尤為重要。
三是勞動力素質和數量制約產業集聚與升級。鑄造業是一種勞動密集型產業，需要較多有一定技術的年輕勞動力，而嘉禾人口只有37萬，勞動力才24萬多，其中許多勞動力流入沿海地區，縣城只有五萬多常住人口，縣城和中心鎮勞動力明顯不足，尤其是技術性勞動力更是捉襟見肘。再加上嘉禾周邊落后地區也在大力吸引產業轉移，要從周邊地區吸引勞動力流入壓力不小。從長遠來看，沒有足夠多的勞動力回流，或從外地吸引勞動力流入，尤其是素質較高人才的引進，否則將制約招商引資速度和規模，本地的服務業也將受到嚴重制約，將最終影響整個嘉禾經濟發展速度和質量。農業勞動力非農轉移的關鍵是其技術與知識的轉換，工業化初期的加工技術與粗獷型的車間管理，可以通過“干中學”積累，但是集約型的工業生產與組織就需要更加專業的技術與知識。而這些知識與技術既不能指望現有的高校提供，也不能指望工廠中的“傳幫帶”來解決，需要與相關的大專院校和技術學院進行合作，引進和培養技能型人才。
四是技術短缺制約產業競爭實力增強。嘉禾鑄造與鍛造技術是幾百年累積的結果，成為嘉禾工業化的重要資源。但是，隨著向裝備制造業的發展，其技術水平將成為嘉禾產業發展的桎梏。目前，嘉禾技術的主要來源為：（1）傳統技術；（2）聘請技術顧問；（3）合作企業的技術外溢；（4）科研院所的技術合作等。未來鑄造業的發展必須依托高科技，只有發展新興型鑄造業才能在激烈的市場競爭者搶占一席之地，而目前嘉禾鑄造業科技含量還較低，本地又沒有大的龍頭企業起帶動作用，大多數企業沒有科學合理的規劃，企業自身產品宣傳度不夠，品牌產品缺乏，競爭意識較為薄弱，多數企業還依托沿海大公司生存，只起到為大公司加工作用，自有品牌少，科技含量低，生產工藝、技術較為落后。嘉禾所處地理位置不佳，本地又沒有大型科研院所，完全靠從外地引進人才具有不小困難，技術更新換代面臨巨大壓力。建立新型的技術聯盟與創新體系成為嘉禾城鄉一體化的重要推動力。
五是農業和服務業質量差制約城鎮化。嘉禾的城鄉一體化以工業化為第一推動力，但是，農業發展也不能夠忽視，應該積極發展現代農業，使其成為嘉禾經濟發展的新動力。目前，嘉禾傳統農業比重較大，現代農業的發展既缺乏土地資源又缺乏技術支撐，導致農業生產力水平低下，農業的集約化與規模化程度不高，對二、三產業發展存在潛在的制約，成為城鄉一體化發展的主要障礙。由于嘉禾的人口聚集程度低，導致現代服務業發展嚴重滯后，服務業的滯后將嚴重影響一個地區生活質量、外在形象、工業水平以及城市品質。因此，發展現代服務業，是嘉禾未來產業發展的重要任務。由此可見，農村城鎮化是推進嘉禾農業集約化經營與服務業發展的重要調節變量，加速農村城鎮化必須提上重要議程。
六是資源能源和環境制約可持續發展。由于鑄造與鍛造產業需要消耗大量能源，如果鑄造業的加速大力發展，能源保障將是重大的問題。因為大部分能源是有限的，如果消耗過快，將嚴重制約經濟發展的可持續性。同時，嘉禾的能源產業受資源限制，開采的可持續性存在問題，而且能源產業和鑄造鍛造產業的環境污染性大，也會給環境保護帶來巨大壓力，給環境治理帶來巨大困難和挑戰，增加發展成本，處理不好會得不償失。
第六節 嘉禾城鄉一體化的示范意義
1、為當前轉變經濟發展方式提供新思路
轉變經濟發展方式的實質是在促進經濟增長的同時，實現結構的優化、經濟運行質量和效益的提高以及經濟社會自然發展的協調與和諧，本質上要求城鄉協調發展。將推進城鄉一體化作為重要手段，通過生產要素在時空上的優化配置，促進工農產業協調發展、城鄉經濟社會協調發展，是當前各地轉變經濟發展方式一條至關重要的新思路。嘉禾通過發揮傳統產業的優勢，加速主導產業提質升級，促進縣域經濟發展方式轉變，推進城鄉一體化的發展進程。于同樣以傳統工業為主的縣市區，如何在城鄉一體化中實現產業經濟結構調整和產業升級，都具有重要的典型示范意義。
2、為中部城鄉一體化發展探索新路徑
當前，我國西部成渝的城鄉一體化發展已取得明顯成就；東部發達地區的城鄉統籌模式日漸成熟并產生重大影響。而中部地區尚未形成較為成熟的模式。湖南作為中部農業大省，應該因地制宜有自己的城鄉一體化模式。嘉禾地處湖南南部，地理位置和產業發展有一定的基礎，縣域范圍小，人口密度大，小城鎮發展集中，在這樣遠離大中城市的縣域，依靠產業和小城鎮推進城鄉一體化，不僅創新了城鄉一體化的路徑，而且對于我國中部地區人多地少的丘陵縣市區，如何實現城鄉一體化無疑具有典型的意義，可為我國中部地區推進城鄉一體化發展探索新路徑。
3、為省委、省政府城鄉一體化提供決策參考
作為農業大省，湖南要成為經濟強省，推進城鄉一體化發展的要求十分迫切，但難度也很大，必須慎之又慎。當前，全省推進城鄉一體化發展還處于探索階段，需要理論和實踐的支撐。選取具有一定基礎、一定特色、具有典型示范作用的縣市區進行城鄉一體化試點，先行先試，是當前省委、省政府城鄉一體化決策的迫切需要。嘉禾的城鄉一體化示范，可以探索湘南地區的城鄉一體化理論和實踐，為省委政府進行城鄉一體化決策提供參考，為在湘南地區推進城鄉一體化樹立典型、提供示范。
4、為湘南城鄉一體化實踐探索“嘉禾模式”
嘉禾地處郴州、永州兩市交接的特殊地域結合部，是湘南地區典型的內陸丘陵縣、農業向工業轉變縣和承接沿海產業轉移縣。嘉禾的基礎設施、主導產業、城鎮結構以及體制機制等具有特色，但城鄉二元結構矛盾，資源配置、利益調整的矛盾也明顯存在。在這樣遠離中心城市的縣域上推動城鄉一體化具有鮮明特色，可以形成獨具特色的嘉禾模式，為湘南地區推進城鄉一體化發展提供發展模式。
第二章 嘉禾城鄉一體化的總體思路
第七節 嘉禾城鄉一體化的指導思想與目標體系
1、指導思想
嘉禾縣城鄉一體化的指導思想是：堅持以中國特色社會主義理論為指導，深入貫徹落落實科學發展觀，堅持以人為本全面發展原則，以統籌城鄉發展為主線，以“四化”（新型工業化、新型城鎮化、農業現代化、信息化）為內容，遵循“以城帶鄉、以工促農、城鄉聯動、協調發展”的發展戰略，全面加快經濟發展方式轉變，推動“兩型”（資源節約型、環境友好型）社會建設，以“產業承接+小城鎮集群”為實踐模式；以推進產業承接、推進全民創業、推進城鎮繁榮和提升公共服務為戰略重點；先行先試，群策群力，努力縮小城鄉差別，破除城鄉經濟社會二元結構，逐步建立起城鄉一體的產業體系、基礎設施體系、市場體系、公共服務和社會管理體系，實現嘉禾縣城鄉經濟社會的全面協調發展，全面提高城鄉人民生活水平，力爭2020年率先實現城鄉一體化發展基本目標。
2、目標體系
以落實嘉禾城鄉一體化的戰略任務、創新發展模式、優化城鎮群空間布局、提升城鄉人居環境，以建設嘉禾“一都三地”為目標，將嘉禾建設成為湘南最具活力和競爭力的鑄造業城鎮群，進而發展成為融合良好生態、便利交通、優質生活、現代產業等元素的一體化特色縣級城市區域，力爭到2020年城鄉一體化水平從目前的起步階段推進到基本實現階段。由此，嘉禾縣城鄉經濟、社會、生活、環境等方面發展的具體目標是：
縣域經濟發展目標：全縣人民人均GDP由目前的1.72萬元發展到2020的5.6萬元；以縣城為中心，實現產業進園并推動低碳化的經濟轉型，促進產業升級調整和合理布局，加快非農業產業發展，使非農產業增加值比重由83.8%上升到90%，農業產業增加值比重降到10%以下，完成傳統農業到現代農業的轉變，發展生態農業、創意農業與固碳農業；進一步優化產業結構，增加農民在非農產業就業的比重，使非農產業就業比重由目前的54.7上升到90%以上；加快農村居民轉移和土地平整，實現土地利用模式的轉變，集約城市（鎮）、村莊建設，通過城鎮更新釋放土地潛能，大力提高城鎮化率，由目前的33%上升到70%以上。
社會保障和公共服務目標：使新型農村合作醫療實現全覆蓋，增加城鎮人口，擴大城鎮參加基本醫療保險人數，城鄉公共服務均等化的體制框架基本形成，城鄉基礎設施、社會保障、公共衛生、文化教育等領域的差距進一步縮小，構建安全經濟、高效便捷、低污染與低能耗的綠色交通系統，區域交通一體化水平顯著提高，以縣城為中心，大力拓展縣鄉鎮立體化交通，實現所有鄉鎮半小時以內到達縣城，鄉（鎮）公交出行比例大幅提升，實現大部分鄉村出行公交化，使城鄉融合度顯著提高；大力發展教育，使城鄉高中或技校入學率達到90%以上。
人民生活水平目標：進一步增加城鄉人均可支配收入，縮小城鄉收入差距，使城鄉居民人均可支配收入比由目前的3.48降低到2以內；城鄉恩格爾系數比由71.3%上升到85以上；加快完善信息化建設步伐，基本上實現戶戶有彩色電視，90%以上家庭有移動電話，50%以上的家庭有個人電腦；使城鄉居民文化娛樂與社會服務消費達總消費支出25%以上；農村自來水普及率達100%。
城鄉經濟與環境資源協調發展目標：努力改善生態環境和人居環境，建成一批設施完善、環境優美、體現循環經濟理念的綠色社區，加快城鄉生活垃圾無害化處理和污水集中處理，使其處理率達70%以上；在發展工業的同時，注意保護好環境，大力植樹造林，使城鄉森林覆蓋率達60%以上。
第八節 嘉禾城鄉一體化的戰略定位
嘉禾城鄉一體化的戰略定位是：建設湘南城鄉一體化的先行區、湖南省城鄉一體化示范縣。嘉禾要順應沿海產業內移和湘南大開發大潮，以城鎮發展為依托，以先行先試承接產業為主導力量，以基礎設施、環境保護、土地利用、公共服務為保障，以中心縣城、中心鄉鎮、中心村為主體平臺，通過新型城鎮化推進城鄉一體化，推動嘉禾實現科學跨越發展，加速嘉禾城鄉經濟發展和人民生活水平的提高，率先走出一條符合區域實際、具有湘南特點、體現嘉禾特色的城鄉一體化發展路徑，把嘉禾建設成為湖南重要的裝備制造業基地，成為名副其實的“江南鑄都”，和“湘南最富活力的創業基地”、“通粵達桂聯動長株潭的流動旺地”、“嶺南最宜人居的民生福地”。實現城鎮農村政策同等、發展同步、成果同享，在湘南率先建成城鄉一體化現行縣，成為全省城鄉一體化的示范縣。
第九節 嘉禾城鄉一體化的模式設計
根據嘉禾當前的產業和城鎮結構以及社會發展自身的特點，通過研究嘉禾經濟社會發展的未來趨勢，我們認為，嘉禾城鄉一體化應該突出嘉禾特色，形成獨特的“嘉禾模式”。總體來說，嘉禾模式可以總結為：以“一都三地”為目標，通過傳統產業的現代升級，形成具有競爭優勢的產業集群，通過承接產業轉移提升產業內涵；以特色支柱產業為核心，以小城鎮集群為依托，民間資本高度參與的政府推動型非發達地區城鄉一體化模式。
一是以特色支柱產業為核心，壯大城鄉經濟。依據嘉禾鑄鍛造產業200多年的發展歷史，借中國鑄造協會指定的“中國鑄造產業集群試點縣”、“江南鑄都”的盛譽，繼續做大做強傳統優勢產業，在傳統產業繁榮發展的基礎上，加大傳統產業的提質和升級，促進傳統產業的可持續發展和集聚發展，進而依據傳統支柱產業，向機械制造、數控機床、五金工具、新能源汽車等高端制造業轉變，拓展傳統產業的發展空間，突破傳統產業發展的資源環境制約。與此同時，充分發揮傳統能源產業的集聚和規模功能，帶動能源工業的“兩型”發展，促進傳統能源工業向集約型和環保型發展，充分利用能源不可再生的優勢，發展高附加值的能源加工產業。此外，根據特色支柱產業的產業鏈發展需要，拓展其他產業的發展，帶動建材、有色金屬、現代農業等其他產業的發展，壯大經濟發展實力，為城鄉一體化打造強大的經濟基礎。因此，嘉禾城鄉一體化要充分利用鑄鍛造產業集聚度高能夠集散發展的特點，加快發展鑄鍛造產業，推動鑄鍛造產業向高端、規模發展，加速其產業結構演變，成為湖南重要的裝備制造業基地。以此帶動能源、有色金屬、建材等主導產業發展，進而帶動其他相關產業發展，推進農業現代化和第三產業快速發展，為城鄉一體化的經濟、基礎設施、就業、社會保障等奠定核心的支撐力量，推動城鄉一體化的前面發展。
二是以小城鎮集群為依托，推進城鄉互動與融合。嘉禾城鄉一體化要實行“以區聯區”，以“一園五區”即嘉禾工業園和行廊、龍潭、塘村、坦坪、袁家等小城鎮集群發展為依托，多個中心鄉鎮集聚力量發展，整體推進工業向園區集中、人口向城鎮集中、居住向社區集中、土地向規模經營集中。進而形成“中心城區——中心鄉鎮集群——中心村”整體聯動的城鄉一體化網絡，依托各具特色的工業村鎮、商貿村鎮、加工貿易村鎮、農業產業化村鎮的基礎設施和經濟實力，擴大農民的非農就業，促進農民向城鎮集中居住，以此帶動全縣農村農民的城鄉一體化發展，帶動全縣各產業板塊整體互動，連成網絡化的動力圈，形成整體合力交錯推進城鄉一體化發展。
三是發動民間資本高度參與，充分發揮市場推動力。嘉禾的特點是民間富裕，民間資本資源十分豐富。要抓住嘉禾“民富”的特點，大力吸引民間資本來嘉禾投資辦廠，大力推進返鄉創業，借力民間資本推進城鄉一體化形成了鮮明的特性。嘉禾現有的500多家鑄造鍛造企業中，幾乎都是民間資本投資創建，在沿海工業轉移中，大量“打工仔”返鄉創業，現在“打工仔”創辦的“回流型”企業已達1400多家，還有許多返鄉創業在等待著進入“一園五區”發展，在嘉禾，不是沒有項目和投資，而是怎樣選擇項目和提高投資效率。強大的民間資本參與企業和園區，為嘉禾城鄉一體化推進注入了新的活力，成為嘉禾推進城鄉一體化特有的優勢，也是促進城鄉一體化的強大力量，構成了“嘉禾模式”重要的特色。因此，必須繼續優化投資環境，加大政策支持和加強基礎設施建設，鼓勵和吸引民間資本參與城鄉一體化建設，利用市場的力量推進城鄉一體化進程。
四是政府政策推動，有序推進城鄉一體化發展。嘉禾縣委、縣政府自覺、堅定地踐行科學發展觀，搶抓湘南大開發機遇，高瞻遠矚，群策群力，對城鄉一體化具有強大的推動欲望和形成強大的推動力量，營造了良好的城鄉一體化發展政治環境，并且近年來率先在基礎設施建設、基礎產業建設、民生事業建設、體制機制建設等多個方面進行城鄉一體化探索，形成了大量的優惠政策和有效措施，成為嘉禾城鄉一體化發展的強大引導力和推動力，也凸顯了嘉禾的政府推動特色。政府必須繼續推進政府管理的轉型，加大服務政府和法治政府建設，完善城鄉一體化的規劃、政策和法律法規，依法行政，合法有序地推進城鄉一體化。
第十節 嘉禾城鄉一體化的實施階段
嘉禾縣城鄉一體化實施計劃自2010年至2020年分三階段實施。
第一階段：2010年至2012年，為奠定基礎、重點突破階段。啟動城鄉一體化的各項建設，做好城鄉一體化的前期調研、規劃等準備工作，重點在基礎設施、產業布局、制度建設等方面著力。力爭城鄉一體化全面啟動，到2012年底，城鎮化率達到50%以上，城鄉一體完成起步階段的發展提升階段邁進，發展水平達到郴州市平均水平。
第二階段2013至2015年，為鞏固基礎、整體推進階段。全面加速推進城鄉一體化的各項進程，重點做好城鄉一體化的協調工作，抓住重點工程和難點工作進行突破，到2015年底，力爭城鄉一體化格局基本形成，城鄉一體化水平達到70分以上，城鎮化率達到60%以上，城鄉一體化達到提升階段的水平，發展水平領先郴州市。
第三階段，2016年至2020年，為鞏固提升、基本實現階段。這一階段重點是在各項制度層面的協調，在城鄉和諧的水平上提升城鄉一體化的水平，形成具有嘉禾特色的城鄉一體化新格局，城鄉一體化水平達到81分以上，基本實現城鄉一體化目標，躋身全省城鄉一體化的先進行列，建成全省城鄉一體化的示范縣。
第三章 嘉禾城鄉一體化的空間布局與動力機制
第十一節 嘉禾城鄉一體化的空間布局
城鄉一體化是經濟社會的一體化，也是空間結構和空間發展的一體化，其發展的動力來自縣域中各種內在資源的整合與集聚。因此，要堅持全域嘉禾一盤棋的發展理念，突出區域主體功能，優化產業布局，引導資源、人口、公共服務配置趨向科學協調合理。在發展策略上，要按照板塊組團、中心率先、東部先行、南部振興、西北部跟進進行梯次發展，因地制宜地設計推進城鄉一體化任務，制定好完成的時間表。
1、嘉禾城鄉一體化產業空間布局
產業的空間優化是城鄉一體化的前提條件。嘉禾當前產業發展形成了以“一園五區”為載體的工業制造產業，以肖家、石橋、田心為代表的能源產業，以普滿、廣發、盤江、石羔為代表的現代農業產業。如何在現有的基礎上優化產業區域布局，突出產業特色，形成相互協調的產業板塊，是城鄉一體化的重要內容。
一體兩翼的第三產業板塊——城關＋石羔、鐘水。城關鎮是嘉禾的城市中心區，在10.4平方公里的土地上，聚集著42024常居人口，加上流動人口，城關鎮常年約有5.5萬人口，其城市規模已經能夠對周邊的若干鄉鎮的經濟和社會發展起到明顯的帶動作用。石羔和鐘水是城關鎮的兩翼，要切實加快融城步伐，在基礎設施建設上主動對接中心城區，在產業結構調整上實現與縣城市場需求無縫對接，加大生態保護力度，積極發展生態文化旅游產業，建設優質湘菜基地，率先利用縣城的輻射作用，成為城鄉一體化建設的排頭兵。這一板塊主要發展第三產業和服務業，成為嘉禾城鄉一體化的服務產業區域。利用本版塊地理位置集中，基礎好，城鄉一體化發展水平高的優勢，優化服務結構，加快發展現代商貿業，實現以連鎖經營、電子商務和物流配送的商貿格局；打造物流產業集群，建設嘉禾物流中心，帶動其他五個物流站快速發展；引導信息服務業發展，拓展信息服務領域，建成合理、高效、綜合的信息服務體系；要壯大金融保險服務業，優化信貸結構，推進銀企合作；要加大房地產業、旅游業、文體服務業、科技教育服務業的協調發展。同時，要充分發揮第三產業的就業和人氣集聚功能，加大服務產業吸引力，吸引農民進城務工，進城居住，推進農村人口向縣城聚集，推動農村勞動力加速向城鎮轉移。
裝備制造工業產業板塊——車頭、袁家、塘村、坦坪。這一板塊主要發揮傳統鍛造、鑄造工業優勢，在此基礎上發展數控機床、工程機械、汽車等零部件等裝備制造業，奠定城鄉一體化的經濟基礎，用工業就業推進農民進城和一體化發展。坦坪鄉是新興的冶煉大鎮，通過的縱向一體化產業聯接方式，將其納入嘉禾裝備制造產業鏈中，拉伸嘉禾裝備制造的產業鏈條。車頭、袁家、塘村是鍛鑄產業板塊，鍛鑄造產業在嘉禾發展歷史悠久，但是傳統的工藝和技術需要提升，特別是耗能、污染問題急需解決，因此主要是轉型發展，提升產業核心競爭力上下功夫、增實力。特別是作為“鑄造業之鄉”的車頭、袁家兩鎮，要依托雄厚的工業基礎，積極推進轉型發展科學跨越，為嘉禾鑄造向嘉禾制造發展探出新路，做出實績，為打造“江南鑄都”奠定堅實的基礎。塘村鎮作為南部振興的中心鎮，具有三縣交界的區位優勢，在發展鍛造產業的同時，要加快邊貿市場提質改造力度，提高其商品集散功能；要充分發揮傳統鍛造業的優勢，加快鍛造產業提檔升級步伐，努力建設全省五金工具出口基地。同時，各城鎮要發揮鎮區基礎設施相對完善的優勢，改革戶籍制度，加快小城鎮提質擴容，積極引導鑄造鍛造業集群發展，推進農民向鎮區集中居住，向產業集中就業，提高農民收入水平，形成一個與縣城遙相呼應的現代工業城鎮集群。
承接產業轉移板塊——行廊、龍潭。承接產業轉移是嘉禾跨越發展的機遇，行廊、龍潭兩鎮交通便利，地理優勢明顯，在承接產業轉移中，肩負著振興東部嘉禾的重任。為此，要重塑嘉禾創業的良好形象，優化產業轉移招商服務，特別是要加大對農民工回鄉創業的引導，在產業承接中促進城鄉的流動和發展，為嘉禾的產業升級和新型產業發展引資引智，為嘉禾工業產業的技術創新開辟路徑。行廊鎮地處嘉禾縣東部，被譽為嘉禾“東大門”，東與桂陽縣相鄰，南與龍潭鎮相連，西面與鐘水鄉交界，西北與田心鄉毗鄰，北面與肖家鎮、普滿鄉相接。全鎮總面積41.45平方公里，耕地844．2公頃，共2.3萬人，其中非農業人口0.6萬人。行廊鎮有著得天獨厚的資源優勢和區位優勢。境內煤炭資源豐富，年產原煤達三十萬噸。桂嘉高等級公路和龍普路穿境而過，境內京珠高速復線正在建設當中，并緊靠武廣、京廣鐵路大動脈，融入長株潭經濟一體化和珠三角一個半小時經濟圈，周邊五公里內有嘉新、嘉藍、嘉寧等省級公路，通達廣西、廣東、江西等地，交通區位優勢明顯。2010年，行廊鎮大力實施“兩園兩區”建設戰略，貫耳工業園已完成征地、三桿搬遷等工作，工業園區“三通一平”即將完成，一個高效的現代化綜合性產業園已經初具雛形，成為轉移企業的棲息地，為珠三角的轉移企業提供了發展空間。現代工業企業聚集后形成的高效率，將會成為當地農民就地轉移的內在動力，從而帶動人口的向中心城鎮轉移，并騰出了農業用地，為農業的集約化與規模化經營奠定了基礎。2015年，行廊鎮區常住人口2.5萬人，流動人口達1萬左右，成為嘉禾東部的中心鎮，集聚效應基本形成。龍潭鎮是京珠復線、廈蓉高速的交匯鎮，要在加快推進新型工業化的同時，大力發展“高路經濟”，成為輻射周邊縣市特優農副產品集散中心和現代物流強鎮。
能源資源產業板塊——行廊、肖家、石橋、田心。能源資源作為難以再生的自然資源，是嘉禾特色發展的重要基礎，也是嘉禾城鄉一體化的重要資源。這一板塊要加大能源的科學開發和節約開發，特別是要杜絕能源的粗放開采和污染環境。當前，肖家、石橋、田心的能源產業比較成熟，但是，能源產業的資源保護、環境保護問題不容忽視，要堅持開發和保護并舉的原則。同時，要充分利用能源產業在山村的特點，加大帶動農村發展的力度，要在資源整合，合理利用，質效開發上邁上新臺階，要加大安全生產力度，走出一條以人為，本和諧發展、可持續發展的新路子，在綜合利用礦產資源建設“兩型”社會上建新功、提質效。
現代農業和生態旅游業板塊——普滿、廣發、盤江、蓮荷、泮頭、肖家、行廊。現代農業是嘉禾城鄉一體化的支撐基礎，要加快推進農業發展轉型，堅持以農業產業化發展為重點，以農業發展基地為依托，以農產品精深加工為突破，構建基礎設施完善、產業特色突出的現代農業產業體系。特別是做大神農煙草品牌，加大農產品加工業發展，結合本縣傳統工業發展，創新農業產業品牌。同時，要堅持發展和保護并重，為城鄉一體化推進提供環境支撐。具體來說，普滿、廣發、肖家是神農煙草生產基地，要在發展現代農業方面舉旗引路。盤江、蓮荷、行廊要圍繞水沖嶺生態農業園、南嶺生態保護和工業園區建設創新發展思路，優化產業結構，在培育特色農產品和農副產品精深加工上下苦功，出特色，泮頭要著力發展農產品加工業和生態旅游服務業，以加快農業現代化發展推進城鄉一體化進程。
2、城鄉一體化的形態空間布局
形態空間布局是城鄉一體化中城市與鄉村之間的分布，直接影響城鄉一體化發展的效果。到2020年，嘉禾城鄉一體化的形態空間格局設置為城市形態——以中心城鎮為核心的小城鎮群形態——農村鄉鎮形態等三個形態。即以縣城為中心，以行廊、龍潭、塘村、袁家、坦坪等5個鄉鎮為小城鎮集群，其他鄉鎮為節點的空間形態。
一是城市形態。嘉禾城鄉一體化基本建成時，需要一個功能強大的小城市牽引。為此，要把縣城建設成為全域城市，成為功能強大的湘南中型城市。縣城要作為城鄉一體化的龍頭，成為沒有農民的完全城市區域。要在“北擴東進，一城兩區，帶狀相連，整體推進”的發展戰略下，強化縣城市政基礎設施建設，加快城市化進程，提升城市化質量。力爭到2020年，縣城規模面積由現在的10.4平方公里發展到20平方公里，市區常住人口規模要達到30萬人以上，將縣城建成湘南的座中型城市，在產業集聚、技術擴散與物流集散中處于中心位置。
二是小城鎮群形態。以行廊、塘村為中心鎮，輻射龍潭、袁家、坦坪、石羔、鐘水、車頭等鄉鎮組團發展，成為湘南實力強大的小城鎮群。這些鎮在縣城附近，是縣城的衛星城鎮，圍繞縣城分工協調發展。在城鎮群內，完全實現城鄉一體化，各城鎮功能各異、人口集中，常住人口達15萬以上，農業人口占10-15%，中心鎮要充分發揮對本鎮人口的集聚作用，發揮對外來人口的吸引作用，完善基礎設施，完善城鄉一體化機制，城鄉一體化水平低于縣城高于其他鄉鎮。
三是小城鎮形態。小城鎮形態指肖家鎮、石橋鎮、田心鄉三鄉鎮，其形態是小城鎮形態。之所以沒有與前面的小城鎮群聯在一起，主要是考慮到肖家、石橋、田心鄉這三鄉鎮是能源經濟區，沒有規劃的“一園五區”經濟區，其發展產業也沒有鑄造鍛造業靈活，加之發展受環境和資源的制約比較大。因此，城鄉一體化推進中，形態變化要慢于“一園五區”中的鄉鎮。小城鎮形態還是以城鎮為主，農業產業的從業人數在30%以下。這一地區的城鄉一體化發展要在突出特色工業產業的同時，大力保護生態保護，維護環境資源的可持續發展。
四是生態農村形態。生態農村形態是指除縣城和小城鎮群鄉鎮和小城鎮以外的地區，其區域形態以生態農村為主，以現代農業為主要產業。在適度發展各自的特色工業產業同時，要加快旅游休閑服務產業發展，推動人口向縣城、中心鎮、小城鎮、中心村集中，在農業地、林業地從事現代農業和林業生產的農民，只占鄉人口的20%左右。在生態農村形態建設中，要著力“兩型”農村建設，大力發展特色農產加工業，利用交通優勢，加大農產品的加工出口，為全縣城鄉一體化提供農產品支撐和生態環境支撐。
3、城鄉一體化功能空間布局
縣城：人口集聚、商業服務功能區。縣城是全縣的政治、經濟、文化中心，要按照“產業興旺，商貿活躍，文化繁榮，生態宜居”的目標定位，優化資源配置，加快發展步伐。科學規劃城區區域功能定位，牢牢把握縣城建設的主攻方向。縣城新區是未來的縣級行政中心和現代物流中心；縣城老城區是全縣重要的商貿中心，要充分發揮人氣旺盛，商業網點密布的優勢，加快發展現代商貿服務業。縣城只要是城鄉一體化的人口集聚區，2020年，縣城常住人口要達到30萬左右，成為全域城市，人口聚集嘉禾的一半以上。因此，縣城要加大商業服務業的發展，鼓勵銀行、保險、中介、文化等產業的發展，提高現代服務能力，充分發揮縣城對城鄉一體化的輻射作用。
園區鄉鎮和能源鄉鎮：產業集聚人口就業功能區。其主要功能是提供城鄉一體化的產業聚集和工業集中，為農民進城就業提供崗位和增加農民收入。園區鄉鎮集聚工業園的五區，具有廣闊的發展空間，集聚城鄉工業產業、引導城鄉互動融合發展的重要功能區，要加大開發力度，提升承載效能，爭創國家級經濟開發區。行廊、龍潭、塘村、袁家、坦坪要發展各自的特色產業，為農民進城提供就業，為農村剩余勞動力就地轉移服務。對于肖家、田心、行廊等能源產業區，要加大能源和有色金屬的開發力度，發展能源和有色金屬的精細加工產業，為優化嘉禾的產業結構優化，傳統產業升級和“兩型”發展發揮應有的功能。
山區鄉鎮：農產品供給和生態功能區。主要是普雨、廣發、盤江等農業區和生態保護區，這是城鄉一體化的生活休閑功能區和環境支撐區。這些地方一方面要發揮現代農業功能，為城鄉一體化發展提供生活品，提供旅游休閑基地；另一方面，要發揮生態平衡和保護功能，為城鄉一體化發展保護生態環境，提供環境支撐。
第十二節 嘉禾城鄉一體化的動力機制
一是基本動力：新型工業化。在嘉禾縣城鄉一體化發展過程中，企業入園是嘉禾城鄉一體化的重要舉措，工業園區是嘉禾現代制造業的重要載體，也是城鎮化與城鄉一體化的內生動力。以鑄造鍛造產業為主導、能源、有色金屬、建材、電子信息等為體系的新型工業化是嘉禾城鄉一體化的重要推動力，以新型工業化帶動農業現代化發展和現代服務業發展，則成為城鄉一體化的堅實基礎。在新型工業化過程中，隨著資源要素在空間上的重新配置，進而促進城鄉體系的不斷完善，促使農村的生產方式、生活方式逐漸轉變并與城市接軌，最終為城鄉一體化提供源源不斷地基本動力。此外，延伸到珠三角、長株潭、長三角等經濟發達地區的產業鏈，是嘉禾新型工業化獲取技術與信息主要來源，成為嘉禾經濟發展的推動力。
二是主體動力：創業富民制度安排。激發人們創業與投資的關鍵是對財產權利的保護，市場、企業以及政府的界限清晰。在城鄉一體化進程堅持“百姓創家業、能人創實業、干部創事業”的戰略，把支撐發展的產業大項目與群眾致富的創收小項目結合，使外源式加工企業與內源式成長企業通過產業園區整合，從而激發全民創業熱情，鼓舞全民創業信心，培育投資主體，形成全民創業的局面，激發推動城鄉一體化的強大的主體力量。
三是引導動力：政府的政策驅動力。盡管經濟要素在城鄉之間的流動可以推動城鄉一體化發展，但也可能導致城鄉經濟發展的失衡，這就需要政府予以引導和規范。政府在城鄉一體化發展中的作用主要體現在政府相關政策安排不僅可以為農業產業化和非農產業發展提供良好的環境，也可以通過城鄉經濟社會空間布局的完善增強城鄉一體化發展的可持續性。就嘉禾而言，嘉禾縣委、縣政府是推動嘉禾城鄉一體化發展的引導力量。但這種核心作用的發揮，還必須通過政府轉型來實現。具體來說，就是要實現從發展型政府向服務型政府的轉變，就是要通過優化行政管理體制，裁減冗員，構建效能政府；通過轉變決策治理機制，公眾參與，構建民本政府；通過完善公共財政制度，反哺農村，構建責任政府。
第十三節 增強城鄉一體化的產業融合力
增強城鄉一體化的產業融合力，是推動嘉禾城鄉一體化發展的根本動力。城鄉產業的融合發展，能夠起到推動城鄉經濟社會資源有效配置、促進城鄉經濟社會文化協調發展的作用，因而，努力改變嘉禾目前產業城鄉分離的現狀，積極推進產業城鄉一體和轉換升級，是城鄉統籌發展的關鍵所在。為此，要實現產業城鄉對接，融合發展、互促互進。要充分發揮“一園五區”城鄉形態交錯的特色。嘉禾的“一園五區”工業發展具有鮮明的特色和優勢，就是其實一個城鄉交錯融合的空間分布，而且布點在大半個嘉禾縣域，人口占幾乎一半，這種態勢優越于當前市縣區工業園集中在縣城的做法，有利于工業產業的城鄉融合。
1、加速發展工業產業，增強工業融合農村的實力
一是要壯大特色傳統產業，促進城鄉就業。要構建結構優化，技術先進，清潔安全，附加值高，吸納就業能力強的現代產業體系。加快產業轉型升級步伐，著力培育和提升鑄鍛造、能源、建材、農產品加工四大優勢產業，打造先進的裝備制造業基地。在特色產業發展中，既要集聚產業園區發展，又要吸引農民園區就業，還要推進農民園區居住，把產業作為城鄉一體化發展的媒介。
二是提質發展鍛造鑄造產業，提升工業的集聚力。要圍繞打造全省五金工具生產出口基地目標，推進鍛造業擴產能、上檔次、創品牌。重點扶持華光鋼鋤、湘江工具、中興工具、銀河工具、順利鍛壓、周氏工具等企業改造產品結構，提升產品質量，提高市場競爭能力。與此同時，要扶持產業自主創新，推進產業發展轉型。大力推廣消失模造型、樹脂砂造型、數控機床加工等新工藝新技術，強力推進質量技術標準認證（ISQ）體系建設。支持鼓勵鑄造行業協會或企業個體與科研機構大專院校研發結合，創新發展。全力提升鑄造產品科技含量和附加值，推動鑄件產品由普通硅鐵向銅、鋁、鋼、合金鑄鋼等高比強合金鑄件和函鑄、低壓、金屬型離心等優質鑄件邁進，逐步走向成機組裝發展，實現由“嘉禾鑄造”到“嘉禾制造”轉型跨越，提升工業對人口和資源的集聚力，推進城鄉一體化進程。
三是完善現代企業制度,增強企業對勞動力的凝聚力。要完善現代企業制度，增強發展活力。以推進現代企業制度建設為目標，促進傳統鑄造業家族式、作坊式、粗放式管理向現代企業管理轉變。創新企業人力資源管理，堅持以人為本，吸引農民入園入企成為企業發展的主人。為此，要加強工業扶持龍頭企業，提升示范效應。重點扶持引導“眾合鑄業”、“雄建機床”、“雷氏鑄造”、“三一重工”、“巨人機床”、“大愛數控”等企業，加強與國有大中型機構制造業合作與交流，靠大聯強，跨越發展。實施品牌與資本融合發展戰略，推動江南鑄業集團上市發展。發揮產業集群集聚發展的整體效應，按照上市公司的標準要求，精心包裝策劃“江南鑄業”集團上市融資。力爭用3-5年的時間，把“嘉禾鑄業”成功推上深、滬股票市場，成為名動中外的績優股。
2、推進農業產業現代化，增強農業融合工業的實力
城鄉一體化并非城市單方面融合農村，也并非工業單方面融合農業，而是相互的吸引和融合。因此，發展現代農業，提升農業融合工業的主動性非常迫切。嘉禾農業產業化發展具有一定的基礎，工業反哺農業的實力也不斷增強。
一是增強農業產業的城鄉一體化主動性。按照“基礎農業基地化，特色農業帶狀化，規模養殖小區化，高效農業園區化”的發展思路，科學調整農業產業結構和空間布局，壯大糧、煙、豬、果、菜、林、油等七大主導產業和支柱產業,促進農業產業與工業產業的有機對接，加大農業的產業化力度。
二是要抓好重點基地建設。（1）重點抓好 15萬畝優質稻米生產基地，形成以普滿、廣發、坦坪、蓮荷、盤江、石橋、鐘水、龍潭等鄉鎮為重要支撐的無公害，環保綠色有機優質稻米生產基地；（2）4萬畝“神農葉”優煙生產基地，形成以普滿、肖家、龍潭、坦坪、廣發、石羔等鄉鎮為主體構架的現代煙草產業體系，提高煙葉質量，壯大煙葉的產地品牌度；（3）10萬畝高產油菜生產基地，以龍潭、普滿、石橋、肖家為中心形成年產優質油1.5萬噸以上生產能力；（4）10萬畝優質飼料生產基地和5萬畝生態菜油生產基地，發揮普滿、龍潭、行廊、盤江、廣發、石羔等鄉鎮生態基礎好的優勢，提升農業產業附加值。
三是突出發展特色做大做強品牌。（1）瞄準“八大湘菜基地”品牌，打造沿鐘水河8萬畝帶狀優質商品蔬菜長廊；（2）瞄準“三味辣椒”品牌，打造以廣發、蓮荷、坦坪等鄉鎮為主體的3萬畝優質三味辣椒長廊；（3）做大“嘉津茶油”品牌，打造以普滿、龍潭、行廊、石羔、盤江、泮頭、廣發為支點的8萬畝生態油茶林長廊；（4）瞄準“盤多”、“松艷”優質果品牌，打造以塘村、石羔、盤江等鄉鎮為重點的5萬畝特色果林長廊。
四是加快養殖業發展優化產業結構。要倡導生態養殖和高效養殖，推進養殖規模化、專業化，促進養殖規模大戶向小區集中，要充分發揮縣種豬場和行廊茶場標準化豬場的示范帶動作用，扶持和鼓勵規模化養殖。
3、加快發展第三產業，架就城鄉融合的橋梁
第三產業是就業集中產業和推動城市化發展的產業，嘉禾的快速城戰花和產業發展必須有第三產業的支撐。
一是推動現代物流產業戰略性崛起。把握好京珠復線、廈蓉高速交匯于嘉禾的歷史性機遇，加快建設環形放射狀路網和大運量陸路交通系統，充分發揮承合東西、貫通南北的區位優勢；瞄準泛珠三角、長株潭、北部灣三個經濟增長極構建資源共享、優勢互補的大型物流配送中轉站，積極開拓第三方物流、第四方物流；圍繞縣內鑄鍛產品、煤炭、建材、大宗農副產品外銷外運，加快坦塘工業園鑄件產品集散中心，車頭建材業專業市場，石橋周家、鐘水馬托農副產品集散中心、龍潭農業生產資料配送中心等專業市場建設。
二是加速發展旅游服務業。充分發揮區位、資源、文化、交通優勢。主動融入郴州—永州生態文化旅游板塊，全力打造石（羔）、南（嶺）、盤（江）生態旅游、紅色旅游、宗教文化旅游品牌，支持和鼓勵相關鄉鎮和單位聯袂將南嶺山和盤江水庫濕地申報國家級森林公園和省級水源涵養林自然保護區。加大對酒店餐飲業的改造和建設力度，提升嘉禾特色文化餐飲品味。
三是全力推動服務業創新發展。圍繞打造“湘南最富活力的創業基地”、“郴永邊際現代物流中心”推進金融創新，拓寬融資渠道，打造誠信嘉禾，促進銀企合作；大力引進國際國內金融、證券、保險機構來嘉禾設立分支機構，加快發展社區銀行、村鎮銀行、小額貸款擔保公司等地方金融企業，積極創建金融安全區；加強行業管理、拓展服務領域，提高服務水平，著力發展法律、會計、評估、審計、專利代理、人才交流、網絡購物、廣告策劃等信息商務和創意商務，鼓勵發展科技研發中心，加強基礎研究和應用研究，盡快將科技成果轉化為現實生產力。
4、促進三次產業間互動，加快三次產業相互融合
在工業化、城鎮化深入發展中同步推進農業現代化，產業是城鄉一體化的核心基礎和支撐，城鄉一體化只有加快三次產業的城鄉融合，城鄉居民就業和城鄉居民的收入增加才能有根本保障。要充分發揮第一產業的基礎和服務功能，為第二、三產業提供原材料和人力資源，特別是要提高第一產業的效率，節約勞動力資源；要加大工業產業對農業產業的輻射和帶動作用，促進第一次產業的現代化，帶動第三產業的發展；要加快第三產業對第一、第二產業的服務跟進速度，提升第一第二產業的規模化和專業水平。與此同時，優化三次產業的城鄉空間布局，合理集散三次產業。
一是充分發揮農業融合二三產業的功能。農業是二、三產業發展的基礎，同時也是推動二、三產業融合的力量。按照“科技園區、產業基地，推廣中心”的現代模式，推進農業“一村一品”、“一鄉一業”、“多鄉一業”發展，加強農業產業集群集聚發展，提高農業產業化經營水平，可以促進農業和第二產業、第三產業之間的融合。為此，要大力發展精細農業，放大“三味辣椒”、“嘉津茶油”、“神農煙葉”、“生態湘菜”等知名品牌效應，積極引導“公司+農戶”連鎖抱團發展，著力培育一批年銷售額過千萬元的農業產業化龍頭企業。扶持和鼓勵“嘉津茶油”、“三味辣椒”、“駿業生態農莊”、“眾鑫實業”等龍頭企業擴大經營規模，延長產業鏈條，開展品牌認證，提升品牌質效。
二是利用文化的滲透作用推進三次產業融合。文化滲透在三次產業之中，文化是三次產業相互融合的粘結劑。利用文化溝通產業發展的作用，可以促進三次產業的融合發展，提升城鄉一體化發展的品味。為此，要充分挖崛和開發嘉禾深厚的歷史文化資源，利用現代傳媒推介和宣傳嘉禾地方文化、搶占地方文化產業發展制高點，把嘉禾地域特色文化注入三次產業之中，打造有嘉禾特色的、融合發展的產業體系。
三是推進新型工業化、農業現代化和現代服務業互動。新型工業必然要現代農業支撐和現代服務業“服務”；現代農業要新型工業化支撐和推進，也要現代服務業的“服務”；現代服務植根于新型工業化和農業現代化之間，因此，推進三者之間的互動，是三次產業融合發展的動力。為此，要以項目建設為支撐，推進鑄造、鍛造、煤炭、建材、現代物流、烤煙、農產品精深加工等七大優勢產業的互動，壯大核心企業，推進產業集群，打通產業之間的上下游通道，延伸產業鏈條促進產業融合，依托科技進步和自主創新，打造嘉禾城鄉融合的三次產業體系，努力提升嘉禾特色現代產業體系的核心競爭力。
第十四節 強化中心城鎮的城鄉發展融合力
強化中心城鎮的城鄉發展融合力，是激發嘉禾城鄉一體化發展動力的又一關鍵問題。中心鎮是縣域城鎮體系規劃中各分區內，在經濟、社會和空間發展中發揮中心作用的鎮，在城鄉體系中，中心鎮具有結節效應。作為城鎮體系的末梢，一方面，中心鎮承接著大中城市和小城鎮的輻射；另一方面，中心鎮直接面向基層農村，它不僅是農村經濟、政治和文化教育中心，也是農村物資和人流的初級集散地。其自身發展對周邊村鎮可以形成較強的影響力，通過中心鎮的示范和輻射帶動作用，可促進周邊基層村鎮的共同發展，形成以中心鎮為核心的新村鎮結構體系和與之相對應的農村區域社會經濟的整體板塊。
1、嘉禾城鎮城鄉融合的發展模式
嘉禾城鎮發展已經形成了以縣城為中心，以“一園五區”為紐帶，城關鎮和行廊、龍潭、塘村、袁家、坦坪等五個中心鎮為板塊的小城鎮集群，這些小城鎮群集中了嘉禾大部分工業產業和城鎮人口。因此，嘉禾小城鎮發展的模式為組團聯動，對外擴張的開放模式。
一是組團聯動。嘉禾以縣城為中心，以“一園五區”為紐帶小城鎮群的產業具有關聯性，地域具有板塊性，因此，必須組團發展，而不是單兵獨進。要以城關鎮發展中心和服務中心，五個鄉鎮為發展節點，整體聯動、協調發展，進而推動全縣城鎮發展的半壁江山。
二是對外整體擴張。嘉禾以縣城為中心的小城鎮群組團成為整體，首先內部相互擴張，縮小距離，推進相互之間的城鎮化；其次是整體向外擴展，聯動鄉村，以小城鎮的產業發展和人口聚集帶動鄉村、輻射鄉村，依靠小城鎮的吸引力和凝聚力推動城鄉一體化發展。
三是輻射聯動。即小城鎮自身發展過程中，對本鄉鎮外在的鄉鎮形成強大的輻射，產生示范效應，帶動周邊鄉鎮聯動發展，自身成為發展的中心鄉鎮。這種輻射聯動發展的模式，主要是有特色產業和經濟實力強的鄉鎮發展的模式。如城關鎮、龍潭鎮等。
2、小城鎮發展的城鄉互動與融合
小城鎮發展不是目的，其目的是城鄉互動，實現城鄉一體化。因此，小城鎮發展要與農村發展形成互動。
一是小城鎮帶動農村發展。小城鎮要以自身的資源、服務優勢，帶動農村發展，為農村提供流動就業、居住和經商、生活服務，成為農村發展的引擎。農戶進入城鎮之后，為現代農業的規模化、集約化發展騰出了土地資源以及農業發展的空間，從而奠定了農業經濟高效率發展的基礎。
二是農村為小城鎮發展助力。農村為小城鎮提供食品和蔬菜等服務，提升小城鎮的發展便利；同時，農村還要為小城鎮發展提供勞動力，為擴大小城鎮的消費貢獻力量，為小城鎮的發展提供人力資源。此外，農業人口向小城鎮與中心城鎮集聚，為小城鎮的增添了人氣；服務三農的相關人員與企業一般也會在小城鎮落戶，這是小城鎮得以發展的又一原因。
三是城中有鄉，鄉中有城一體發展。嘉禾城鄉一體化的一大特色是小城鎮集群推動，因此，城鄉一體化不要扭曲為城市化，更不要錯誤地理解為農民進城。而是要建立一種城中有鄉，鄉中有城城鄉一體化交融的發展模式，城鄉互動不是城市吞并農村，而是更好地促進城鄉一體化發展。
3、嘉禾小城鎮城鄉一體化融合的著力點
小城鎮屬于低密度、分散化、不緊湊的城市化形態，是城市化中一個必要的補充形態，在嘉禾，小城鎮發展形成了獨具特色和功能不同的小城鎮群，因此，把小城鎮群作為城鄉一體化的主體形態，作為推進城市化的重要途徑，具有理論和實踐的可行性。但是，當前由于受到發展階段和體制機制等方面的約束，嘉禾的小城鎮群在快速發展進程中面臨著諸多矛盾和問題：缺乏統一規劃，空間布局不合理；城鎮區域不斷擴大，耕地嚴重流失；基礎設施建設滯后；經濟增長方式粗放，產業競爭力不強；城鎮就業和公共服務不完善；資源供需矛盾突出，生態環境問題加劇等諸多問題的困擾，因此，推進城鄉一體化，嘉禾要解決好小城鎮群的發展問題。
一是強化小城鎮的規劃設計。嘉禾小城鎮發展產業特色鮮明，要按照小城鎮的不同特色，賦予其不同的功能定位，加強小城鎮的規劃編制工作，按照城鄉一體化的要求，加快小城鎮的區間、產業、人口、就業、保障、服務等的規劃，以小城鎮為節點，加大中心村和社區的規劃，力爭小城鎮的未來發展能夠“一張圖紙管到底”。
二是加快小城鎮的基礎設施建設。小城鎮基礎設施建設是實現城鄉一體化的基礎，有強大的基礎設施，小城鎮才能有產業和人口的承載力。嘉禾城鄉一體化基本實現的時期，縣城和小城鎮的人口承載率要達到85%以上，因此，小城鎮的基礎設施建設要全縣統籌安排，強化小城鎮基礎設施的一體化特征。
三是推動產業集聚，加強小城鎮的集聚力和集約性。小城鎮的集聚力強，能夠輻射農村吸引農民進入小城鎮就業和居住，因此，加強小城鎮的集聚力，是推進城鄉一體化的重要措施。當然，加大集聚力度不能靠行政手段，而要依靠市場。加強小城鎮的集聚力要加大小城鎮的就業接納能力，加大小城鎮的吸引力，提升小城鎮的社區服務能力，加大人口的集中度。小城鎮發展必須集約發展，不能粗放發展浪費資源，這是我國小城鎮過去發展的歷史教訓。因此，要整合小城鎮的功能，發展小城鎮群，推進小城鎮的組團發展和集約發展。
四是加強小城鎮群建設。緊緊抓住城鎮核心，重點實施“擴城、強鎮、建園、優村”措施，建成具有區域特色的小城鎮框架體系。擴城，就是加快縣城擴容提質步伐，把嘉禾縣城建設成為市際區域新興中心城市;強鎮，就是加快以行廊、龍潭、塘村、坦坪、石橋等五個鄉鎮為重點的小城鎮建設；建園，就是加快以“一園五區”為重點的園區開發建設；優村，就是加快建設一批中心村和示范村。
五是推行擴權強鎮，改革中心鎮行政體制。嘉禾的小城鎮發展緩慢，一個重要的原因就是鎮政府缺乏決策權與獨立的財政，缺少施政和執法能力，權力小、責任大、能力弱是目前中心鎮處于管理與發展困境的癥結所在。作為全省城鄉一體化的示范縣，嘉禾率先在湖南實行在國內已經被有些地區實驗過的擴權強鎮的政策，很有必要。擴權強鎮是打破現行中心鎮行政體制積弊與束縛的有益嘗試，是產生嘉禾城鄉一體化內生動力主要條件之一。
第四章 嘉禾城鄉一體化的主要任務
第十五節 科學做好縣域城鄉一體化規劃
堅持先規劃后開發的原則，規范開發秩序，控制開發強度。對人口密集、資源環境負荷過重的地區要優化開發。對資源環境承載能力較強，人口集聚的地區要重點開發。對影響全局生態安全的重點生態功能區要限制大規模、高強度的工業化開發。對依法設立的各類自然文化資源保護區和其他需要特殊保護的區域要禁止開發。牢固樹立搶抓機遇，項目先行，民生優先，統籌發展的理念。切實增強執行城鄉一體化專項規劃的堅定性與自覺性，真正做到“一張圖紙管到底，一個聲音喊到底”。
一是科學規劃縣域空間。樹立全域規劃、統籌布局的理念，強化區域功能定位，按照城鄉一體化的空間要求，統籌城鄉空間結構，定位鄉鎮小城鎮功能，完善交通網絡，合理規劃城鄉基礎設施，科學布局三次產業，構建公共服務覆蓋便利、生態環境城鄉交融的縣域空間，為實現城鄉發展的互促共進奠定空間基礎。與此同時，要統籌規劃中心城區、中心鄉鎮，整合中心村和農村居民點空間規劃，構筑以縣城為中心，中心鄉鎮、中心村為依托的功能互補的網絡型城鄉空間框架。為城鄉一體化的輻射、覆蓋創造便利的空間條件。
二是完善城鄉土地資源規劃。土地是城鄉一體化的基本資源和依托，充分發揮土地資源對城鄉一體化發展的推動作用，可以實現經濟社會一體發展和土地資源利用相協調。要加強基本農田保護，加快做好新一輪土地利用總體規劃修編工作，挖掘土地潛力，最大化開發土地資源。縣、鄉鎮土地利用總體規劃要突出重點產業，優先保證重點項目、重點發展區域和產業建設用地，引導產業集聚，提高單位土地的利用率和產出率。全面啟動農村宅基地整治，鼓勵農民節約宅基地，引導農村人口向城鎮轉移和集中。
三是加快村級空間一體化規劃修編工作。按照人與環境和諧發展的指導原則，突出地方文化特色統籌區域產業發展的要求，搞好農村村級規劃修編工作。有條件的鎮要結合城市化和工業化的推進，打破行政界限，按照城鎮社區標準建設農民住宅小區。堅持合理布局、適度超前和可持續發展，與城鄉一體化配套搞好村莊規劃，合理布局中心村，撤并自然村，改造空心村，科學規劃農民集中居住點。力爭到2012年完成村莊基礎設施和整治建設規劃的編制工作，村莊布局達到城鄉一體化的要求。
第十六節 構建獨具特色的一體化產業體系
一是形成一體化的產業格局。以鑄造、鍛造等特色產業為核心，把鑄造產業做成“湖南省鑄造產業基地”、“中國鑄造產業集群試點縣”，在此基礎上發展以數控機床、汽車零部件等為代表的先進制造業；加快能源、建材裝備制造、電子信息等產業的發展，形成特色突出、相互關聯帶動促進城鄉發展的工業產業體系。立足產業與城鎮、園區和基地的有效對接，整合優勢資源，打造“一園五區”的特色園區。與此同時，加快現代農業發展進程，科學布局和大力發展水稻、烤煙、油茶、蔬菜、水果、生豬、三味辣椒、特色水果等農業支柱產業，推進農業產業化經營，發展農業深加工產業，構建特色農業經濟區域；此外，大力促進為工業和農業服務的現代服務業發展，特別是現代物流業和農貿市場、專業市場的配套發展，發展中介服務和旅游服務；提質金融服務，特別要發展與現代制造業相適應的股權投資基金、融資租賃擔保基金、技術進步投資擔保基金以及政府可以調控的融資平臺，構建促進嘉禾企業自主創新的金融支持體系；加速休閑產業發展，構建完善的第三產業體系。形成以“一園五區”為基礎，以鑄造鍛造產業為龍頭，以工帶農，特色發展，工農互動，城鄉互補、一體化發展的三次產業體系；構建產業聯系緊密、空間布局合理、資源深度整合、區域特色明顯、城鄉產業交融、基礎設施共享的產業格局。
二是優化一體化的產業結構。以新型工業化的理念推進工業發展，突出以鑄造鍛造產業為基礎的現代制造產業，做大能源、有色金屬、建材和電子信息等優勢產業，加強工業園區建設，完善園區的各項服務功能，加強園區在工業化中的重要地位，使其成為現代工業發展的主要載體；大力發展現代農業，以現代農業為基礎促進二、三產業提質升級；以現代服務業的發展推動產業融合，切實提高城鄉產業關聯度、市場集中度和經濟融合度。注重以產業組織的優化推動產業結構的改善，建立高效率的產業配置結構、專業化的產業部門結構和集群型的產業區域結構。以新型工業化帶動現代服務業，以新型工業化促進農業現代化和農業產業化，實現一、二、三次產業協調發展。力爭到2015年，三次產業的比為：15﹕46﹕39；2020年三次產業比為：10﹕45﹕45。
三是促進一體化的產業升級。做好推動產業升級的統籌規劃，堅持工業企業、商貿企業和農業企業一起抓，技術升級、產品升級和管理升級一齊推，提升自主創新能力，形成核心競爭優勢。以產業集聚和傳統產業的改造為重點，加快鑄造、鍛造與數控機床產業帶建設，從“嘉禾鑄造”到“嘉禾制造”，最終實現“嘉禾創造”。依托科技創新，實施一園五區的“1＋5”生產力升級布局，提升產業技術含量，創建自主品牌，形成多個經濟增長極，帶動縣域經濟一體化發展和技術改造升級，進一步帶動其他產業的提質升級，促進城鄉產業交叉與融合，加快城鄉產業一體化發展和繁榮。
第十七節 夯實城鄉一體化的公共基礎設施
一是加快城鎮基礎設施輻射與延伸。完善城區功能，重點抓好中心城區、中心鎮、中心村的基礎設施建設，完成線管網配套建設、加快城鄉供電和通訊管網改造、污水處理廠和垃圾無害化處理廠等建設工程。實施綠化、亮化工程，完成轄區道路綠化、主要干道人口聚集路段路燈安裝和沿路大型建筑物燈光亮化等建設工程。拉大城區框架，為產業和人口集聚提供平臺，為城鎮基礎設施向農村輻射與延伸創設條件。
二是加快城鄉交通一體化建設。交通是城鄉一體化的主動脈。加快交通骨干工程建設步伐，加大縣鄉道路建設力度，提升交通公共服務水平和能力，盡快形成內外銜接、城鄉互通、布局合理、方便快捷的城鄉交通網絡。以兩縱兩橫的高速公路為主骨架，以通往鄰縣的縣級公路為重點，形成通鄉通鎮公路、通村公路網絡。2020年，全縣實現所有鎮通一級或二級公路，各行政村和自然村通二級或三級公路。加快農村公交網線、站場建設，強力推進城鄉公交一體化，著力抓好長短途客運站工程建設。力爭2015年全縣建成客運車站18個，建成短途公交線路15條，實現全縣公交一體化。
三是加速農村基礎設施與城鎮的融合。農村基礎設施是城鄉基礎設施一體化的重點和難點，要堅持城鄉一體化規劃、分類實施、示范帶動、分步推進的原則，全面啟動村莊基礎設施建設，率先產生示范效應，以村容村貌整治為突破口，重點抓好農村水利事業建設，實施飲水安全工程，改善飲水條件。2015年，農村自來水普及率達到90%以上。與此同時，加快城鄉電力資訊網絡建設，大力改造和拓寬電網、電視、電話、移動通訊和寬帶網，加快促進城市基礎設施向農村延伸，實現縣域供水、供電、供氣以及通訊、信息網絡一體化，提高城鄉基礎設施配套能力，加快農村基礎設施向城鎮靠攏與融合。
第十八節 形成一體化流動的城鄉市場格局
一是完善城鄉市場體系。統籌規劃城鄉各類市場，推進市場的體制與機制的城鄉對接，加快城鄉流通的現代化建設步伐。重點建設貫穿城鄉的農產品流通體系、鑄造鍛造業物流體系、能源物流體系。做大做強農產品物流中心，加快建設一批設施先進、功能完善、交易規范的鮮活農產品二級批發市場。形成以鑄造業物流中心為核心，以能源、建材物流、二級農產品批發市場為輻射點，以物流中心、集貿市場、連鎖超市、便利店、單體零售經營門店為基礎，布局合理、輻射力強的城鄉市場體系。
二是培育城鄉市場主體。鼓勵和幫助農民從事交通運輸等產業，進入鑄造鍛造業等工業物流中心從業，工業市場吸引農村資金和農村人才，引導和鼓勵農民發展各類農產品流通合作組織、協會，發展運銷大戶和農民經紀人隊伍，擴大農民非農就業，增加農民收入；同時，鼓勵商貿流通企業到農村發展綜合性服務網點，建設和改造農資農家店，為城鄉要素流動服務。此外，要積極培育一批主業突出、具有市場競爭力的龍頭企業。鼓勵具有經濟優勢的龍頭企業通過參股、控股、承包、兼并、收購、托管和特許經營等方式，實現規模擴張，做大做強，成為一體化發展中互贏和競爭的城鄉市場主體。
三是建立城鄉統一的市場信息系統。整合城鄉各種信息資源，建設全縣產品信息網絡中心，使之成為內聯千家萬戶，外接國內、國外市場的信息平臺。引導大型龍頭企業從事信息服務，促進城鄉市場的信息化，加速城鄉市場的信息一體化發展。
四是加速市場要素的城鄉流動。積極培育和發展直接為三農服務的農村信貸擔保組織；運用激勵政策與市場機制，引導農業技術人才開展農業項目合作，實驗推廣新品種、新技術，培養農村實用人才，引導人才、技術流向農村；支持農村土地市場建設，探索以農民的承包土地經營權作為抵押物的金融組織貸款的具體辦法，鼓勵農民靈活運用承包土地經營權建立土地合作社，促進集體土地使用權合理流轉，提高土地利用效益和城鄉融合度。
第十九節 完善一體化的城鄉公共服務體系
一是推進城鄉教育均衡發展。進一步完善高中段教育集聚到縣城、農村初中向建制鎮集聚、農村小學及幼兒教育向鎮和中心村集聚的學校建設布局，解決部分中小學規模偏小，辦學條件、教育質量差異較大的問題。實施高標準農村義務教育，積極開展農村名師、名校長工程建設活動，加強城鄉教師培訓體系建設和城鎮學校對農村學校的支持，加速城鄉教師的交流流動，實現城鄉優質教育資源共享，優勢互補，推進農村教育現代化，逐步使農村學生與城鎮學生享受同樣的教育。
二是加速城鄉衛生防御一體化。以提高農村醫療衛生服務能力、完善基本醫療制度、加強公共衛生為重點，全面推進城鄉衛生防御一體化，保障城鄉居民身體健康。建立健全城鄉公共衛生體系，完善突發公共衛生事件應急指揮體系、疾病預防控制和衛生監督執法體系、醫療救治體系、公共衛生監測、預警和報告信息網絡體系，提高農村應對突發公共衛生事件的能力；構筑覆蓋城鄉居民的社區衛生服務網絡，建立健全縣、鎮、村（社區）的衛生服務機構體系；完善新型農村合作醫療制度，基本建立覆蓋全縣城鄉的新型合作醫療體系，切實解決農民因病致貧、因病返貧的問題。
三是加快社區文化體育一體化建設。按照“政府牽頭、市場運作、共建共有、共管共享”的原則，在縣城總體規劃的指導下，科學合理地編制城鄉文體設施建設規劃方案，研究制定政策措施，有計劃、分步驟地推進農村社區文化體育事業發展，積極開展文明縣城、文化先進縣、文化特色村、文化主題社區、文化示范戶等創建活動，加快城鄉文化體育一體化進程。
四是加快城鄉科技創新步伐。以創建科技強縣為目標，優化科技發展環境，加強科技要素資源集聚和技術創新，加快建立以企業為主體的區域科技創新體系和技術創新機制，加快高新技術產業和特色優勢產業發展，加快傳統產業改造提升和社會領域科技進步。力爭2015年高新技術在重點領域形成產業規模和產業優勢，高新技術產業增加值占工業增加值比重達到10%以上，高新技術產品出口占外貿出口總額比重達到5%以上。同時，加快農村科技發展步伐，力爭2015年農業先進適用技術覆蓋率提高到80%左右，優質良種覆蓋率達96%以上，提高農技人員和農民素質，鎮農技人員基本達到中專以上文化程度。
五是提升城鄉信息一體化化水平。依托互聯網建立統一的城鄉服務平臺，整合現有政務、公共服務應用系統和網絡，把社會保障、公共衛生、科技教育、文化娛樂等信息系統和網絡統一延伸到鄉鎮、村，使農民和城市居民一樣，可以方便地通過互聯網絡獲取信息、發布信息、開展網上交易、享受公共服務，提高農民生活水平和生活質量。推進農村廣播電視事業的發展，加快農村有線廣播電視入戶工程，提高農村的有線電視入戶率和普及率。到2015年，基本普及農村有線電視，入戶率達到95%，全縣有線廣播電視系統數字化改造全面完成，基本實現全縣廣播電視城鄉一體化目標。
第二十節 打造一體化發展的資源環境平臺
一是城鄉統籌開發礦產資源。嘉禾礦產資源十分豐富，礦產資源開發既是經濟社會協調發展的問題，也是城鄉環境保護的重要問題。要根據城鄉發展的需要和保護環境與維護農民利益的需要，科學規劃礦產資源的開發與利用，把礦產資源開發與城鄉一體化發展結合起來，做到礦產資源開發為城鄉一體化服務，城鄉一體化發展促進礦產資源規范有序開發，可持續地開發利用有限的礦產資源，最大限度地保護城鄉生態環境。
二是統籌治理城鄉環境衛生。樹立全面、協調、可持續發展觀，大力改善城鄉生態環境，培育生態文化，逐步實現縣域經濟社會和人的協調發展。以水污染治理為核心，進一步強化城鄉水環境的綜合治理。重點抓好集污管網建設，力爭污水收集管網服務全縣各鎮，工業企業污水、城鄉生活污水和其它重點污染源必須全部進入污水處理工程管網，加大飲用水源和地下水的保護工作，杜絕水源污染事故的發生，保證城鄉用水安全。以城鄉環境整治工程為抓手，重點解決工業企業污染、城鎮污水集中處理、農村面源污染治理、城鄉固體廢棄物處理等問題。積極推進農村人居環境管理和環境綜合整治工作，提高生活垃圾處理水平和農村廢棄物綜合利用能力，防止危險廢棄物對環境的危害。
三是統籌城鄉生態環境保護。嚴格執行環境準入制度、影響評價制度和“三同時”制度，探索建立環境有償使用制度。推進生態保護區、生態敏感區、生態脆弱區的建設和保育。加強城鄉環境質量監測監控，加大對各類環境違法和生態破壞行為的查處力度。研究制定對生態農業、生態工程、生態旅游項目的補償機制和補償標準。統籌推進城鄉環衛設施建設與管理，逐步將城區環衛管理模式延伸到農村地區。
第二十一節 完善城鄉一體化的社會保障體系
一是建立城鄉統一的養老保險體系。要貫通城鄉養老保險制度銜接通道，積極創造條件推動城鄉養老保險制度并軌工作；按照“一納入兩改變”的要求，完善被征地農民社會保障和安置辦法；積極推進新老農保制度創新和銜接協調，全面實現進城務工人員基本養老保險關系在本市范圍內無障礙轉移接續，切實維護各參保群體的利益。到2020年底全縣勞動年齡段以上城鄉居民養老覆蓋面達到90%以上，基本實現城鄉養老一體化。
二是建立城鄉一體的失業保險制度。建立健全勞動就業一體化網絡體系，全面實現城鄉勞動就業一體化。引導農村個體工商戶、工商企業從業人員、農業企業經營者、股東或勞動者參加失業保險。逐步建立城鄉統一的就業、失業統計制度，統一城鄉就業服務內容與標準。整合勞動就業培訓資源，構建以職業技術學校、就業培訓中心、鎮成校為骨干，各類社會力量培訓機構、行業主管部門、企事業單位共同參與的完善的城鄉勞動力培訓體系，向社會全面提供各類上崗培訓、在崗培訓、轉崗培訓，對農村勞動力和就業弱勢群體實行免費培訓。
三是深化城鄉一體的醫療保險制度改革。深入推進醫療保障制度改革，加快建立全覆蓋、多層次的醫療保障體系。全面實施城鎮職工基本醫療保險制度，確保全市所有用人單位和職工按屬地管理原則參加基本醫療保險。統籌城鄉居民基本醫療保險，實現保障制度、經辦管理、繳費和補助標準、待遇水平的“四統一”。規范和完善新型農村合作醫療制度，在基本覆蓋全體農村居民的基礎上，逐步提高籌資水平和報銷比例，增強保障能力。完善城鄉社會醫療救助制度，建立以工傷保險為主、意外傷害商業保險為補充的綜合保險體系。
四是建立城鄉一體化的社會救助體系。進一步完善城鄉居民最低生活保障制度，逐步擴大覆蓋面和提高享受標準，縮小城鄉低保享受標準差距，改善城鄉貧困人口生活質量。抓好城鄉“三無對象”和農村“五保戶”對象集中供養，力爭三年全覆蓋，逐步將有困難的老年人、殘疾人、孤殘兒童以及需要救助的特殊困難人群納入救助范圍，保障其基本生活。
第五章 嘉禾城鄉一體化的支撐保障體系
第二十二節 嘉禾城鄉一體化的制度創新
1、管理制度創新
一是建立城鄉一元化管理制度。在縣域推進取消農業與非農的戶口改革，實行城鄉統一的戶口登記制度，按照依公民實際居住地登記戶口的原則，將公民戶口統一登記為“居民戶口”。探索建立城鄉統一的戶口遷移制度，實行以具有合法固定住所、穩定職業或生活來源為基本條件的市內戶口準入制。實行以身份證為核心憑證的社會管理模式，探索居住證管理制度等輔助政策。消除縣域內城鄉居民的身份差別，加快縣域人口空間流動，引導人口向城鎮集中。
二是清理城鄉二元的關聯性政策。及時全面清理以農業和非農業戶口為依據制訂的各類政策文件，適應城鄉一體化發展要求進行修改和完善。探索實行按居住地劃分的人口統計制度，進一步簡化戶口辦理程序。規范土地承包、計劃生育、社會保障、勞動就業、資產收益等關聯性政策，逐步解決依附在二元戶籍制度上的城鄉差別和政策限制。
三是理順縣鄉行政管理體制。進一步理順縣與鄉鎮、街道的管理關系，加快管理重心下移、管理權限下放，形成城市工作、農村工作相互對接、良性互動的管理格局。完善縣級部門統籌城鄉發展職能，重點強化涉農職能設置。研究擴大鄉鎮管理權限問題，條件成熟是實施撤鎮建街、撤村建居工作，逐步將中心鄉鎮和中心村納入城區一體化管理體系。穩步推進中心鎮行政管理體制改革，對有一定人口規模和經濟實力的中心鎮賦予部分縣級經濟社會管理權限。推進鄉鎮及事業站所改革，加快其社會管理和公共服務職能與縣級部門對接。
2、土地制度創新
一是加速土地流轉制度創新。土地是城鄉一體化的空間支撐，對于土地資源短缺的嘉禾尤為如此。為此，要在嚴格耕地保護、維護農民利益的原則下，推進土地流轉創新。鼓勵農戶將集體土地承包經營權、宅基地及住房置換成股份合作社股權、社會保障和城鎮住房，積極穩妥地開展以土地承包經營權置換保障、以宅基地永久使用權置換城鎮房產試點工作。要充分發揮農民的自主決策和主體創新功能，建立健全農村土地流轉服務中心和城鄉統一的建設用地市場，實現土地資源資產化、資產資本化、資本股份化，增加農民財產性收益。統籌安排城鄉土地資源，開展城鄉建設用地增減掛鉤、城鎮建設用地增加規模與吸納農村人口定居規模掛鉤試點，推動農村建設用地向城鎮集中。允許農村建設用地跨鄉鎮置換，充分取得土地級差效益，拓展城鄉一體化的發展空間。
二是加快土地綜合整治步伐。統一編制全縣國土綜合整治規劃，充分發揮規劃的引領和整體控制作用。選擇一批條件較好的行政村，以道路整理、村莊整理和耕地整理為重點，以綜合規劃、整合投入、集合要素為途徑，拓展土地整治內涵，提升綜合整治水平，緩解工業化進程中的用地緊張趨勢，以達到增強綜合生產能力、優化城鄉用地結構、改善農村人居環境、發展現代農業生產、不斷增加農民收入的目的。堅持節約集約原則，完善土地利用總體規劃，優化土地利用空間，改善土地利用結構，實現保障發展、保護資源、保持生態的和諧統一。
三是加快土地資源管理改革。建立全縣土地資源統籌管理協調機構，統籌全縣土地資源的使用管理，防止土地資源開發利用中的尋租與糾紛。健全農村宅基地管理辦法，規范審批程序，實行嚴格的宅基地審批制度，促進農村宅基地規范化、程序化、科學化管理。推進農村宅基地治理，大力開展空閑土地治理工作，加大空閑宅基地、廢棄工礦用地的整治力度，提高土地資源的利用率。探索農村集體建設用地使用權流轉機制創新，進一步盤活農村集體建設用地，為農業生產規模化經營、農民向城區集中創造條件。
3、財政金融制度創新
一是建立與城鄉一體化相適應的公共財政體系。科學界定鄉鎮事權、財權，合理劃分縣鄉財政收支范圍，確保鄉鎮財權與事權相統一，進一步增強縣、鄉鎮兩級的公共服務能力。規范財政轉移支付制度，優化縣本財政支出結構，加大對公共服務領域的投入。推進財稅體制創新，加快縣本財政專項資金整合。重點加大對義務教育、合作醫療、養老保障、基礎設施建設等領域的投入。采取財政貼息、適當補助、稅費減免等手段，引導社會資金投向公共產品和公共服務。
二是建立現代城鄉金融服務體系。支持和鼓勵各類金融機構到農村設立分支機構，拓展各種業務，積極培育競爭適度、開放有序、多元化、多層次的農村金融市場體系。加快實現農村合作金融機構、農業銀行和郵政儲蓄銀行、村鎮銀行以及小額貸款公司對鄉鎮的全覆蓋。試點農村合作金融改革，推進民間金融的安全和發展。加強農村信用環境建設，積極發展社會信用中介服務體系，完善中小企業和農戶信用評級體系和信用擔保體系。
三是創新適應城鄉的金融產品。建立健全農村信用擔保體系，鼓勵發展農村信貸擔保機構，擴大農村有效擔保物范圍，凡不違反法律規定、財產權益清晰、風險能夠有效控制的各類動產和不動產，都可以試點用于貸款擔保。開發適合“三農”特點和需求的金融產品和服務，制定農村金融機構新吸收存款主要用于當地發放貸款的促進措施，切實增加對農有效信貸投放。
四是構建嘉禾自主創新的金融支持體系。企業發展嘉禾的城鄉一體化的重要推動力，一個自主創新的金融支持體系是嘉禾企業發展的重要保證。以政府為主導，創立嘉禾裝備產業發展基金，引導產業的發展，創立技術進步投資擔保基金，以促進企業的技術進步；同時，鼓勵各種創投基金、天使基金、創投信托、風險租賃等新型金融合約在嘉禾的發展，應該特別鼓勵融資租賃在嘉禾鑄造企業發展中的運用，使嘉禾的鑄造產業、制造產業獲得源源不斷的資金與技術支持。
4、人才保障制度創新
一是建立健全城鄉人才市場。人才支撐與服務體系是城鄉一體化的重要內容，要建立健全城鄉一體化的人才資源配置機制，著力推進人才培育一體化、使用基層化、人才選拔區別化和人才交流雙向化，健全相對完備的城鄉一體化人才支撐與服務體系。統籌城鄉人才資源配置，促進城鄉人才互動。通過各種教育培訓為城鄉一體化發展培養一大批高素質人才。貫徹落實“大學生村官”計劃，加大農村實用人才的培養、選派、任用力度。打破人才工作城鄉二元分割、實現城鄉人才事業協調發展為出發點和落腳點。
二是統籌城鄉人才教育培養。要通過整合城鄉教育培訓資源，充分發揮好縣內外培訓基地的作用，大規模、大力度地開展城鄉人才培訓。尤其要注意抓好鄉鎮（村）干部、農村實用人才和專業技術人才的培養培訓。同時，統籌城鄉人才公共服務，搭建人才共享平臺，強化城鄉人才信息服務，完善城鄉人才市場服務功能，力求在人才信息、人才培訓、人才招聘、人才就業指導等公共資源運用上做到信息與服務共享。同時，要與省內外大專院校合作培養技能型人才和管理人才，促進嘉禾人才的提質升級。
三是建立人才開發城鄉統籌新機制。建立統籌城鄉人才開發的政策體系，完善城鄉人才引進政策、評價政策和激勵機制，打破城鄉人才二元結構，實現城鄉人才開發政策一體化，形成城鄉之間平等競爭、共同發展的體制機制。各級黨委組織部門要加強統籌協調和宏觀指導，人事部門要做好具體實施工作，相關部門要按照職責分工，切實履行職責，加強協調配合，形成上下高度重視人才工作、各類人才充分施展才能的良好局面。
5、科學技術制度創新
一是以科技促進現代農業發展。全力實施科技富民計劃。進一步加強農業科技成果的開發引進和示范推廣，組織實施若干科技富民計劃項目，提高農村居民科技意識和自我發展能力；通過“送科技下鄉”等活動，扶植一批農業專業合作社，推廣一批農業實用技術，著力提高科技對于現代農業發展的貢獻率；結合農業生產和農民需求，深入開展農業實用技術培訓工作，積極培養“有文化、懂技術、善經營”的新型農民，以此引領現代農業發展。
二是實施全縣工業企業自主創新計劃。繼續強化精品名牌戰略，用足、用活政策，積極支持現有企業項目進入國家、部、省支持企業自主創新、發展循環經濟、農業產業化、湘南地區開發等項目籠子，爭取貸款貼息、以獎代補、財政參股和財政引導資金等政策支持。努力構建以企業為主體、市場為導向、科技園區為載體、多元投入為支撐、產學研相結合的產業自主科技創新體系，不斷強化原始創新，加強集成創新，鼓勵引進消化創新。
三是強化企業技改主體作用。推動企業與科研院所、研發機構的合作，促進科技成果轉化。積極發展高新技術產業，不斷加大高科技企業對經濟增長拉動的比重，支持鑄造、鍛造、數控機床、建材、食品加工、冶金化工、電力能源等支柱產業的科技創新、品牌創建。重點抓好工業園區循環經濟項目和清潔生產項目。積極創造條件，推進有條件的企業股改上市，擴大融資空間，增強發展后勁。
四是加大研發經費投入力度。加大科技經費支持，促進企業科技改造和研發。2020年，全縣研發投入占地區生產總值的比例提高到2.2%以上，財政科技投入占地方財政支出的比重提高到3%左右。應用科技成果轉化率達到70%，高新技術產業增加值占工業增加值比重達到60%左右。
第二十三節 嘉禾城鄉一體化推進的行動策略
1、民主推進——以人為本夯實民眾基礎
民眾是水，可以載舟也可以覆舟。城鄉一體化發展既是時代的要求，也是一項深入民心的民生工程，因此，黨委和政府推進城鄉一體化要堅持以人為本的行動策略，夯實民眾基礎。否則，就有可能重復當前某些地方城鄉一體化過程中的失誤甚至失敗。為此，必須認真做好“民”字做文章。
（1）尊民意，爭取民眾理解
尊重民眾意愿，是城鄉一體化成功的關鍵。因此，黨委政府推進城鄉一體化建設中，要對民眾的意愿進行廣泛充分的調研，了解民眾需求，掌握民眾心理，想民眾之所想，做民眾之所愿。要利用媒體、發動干部向民眾廣泛宣傳城鄉一體化的戰略意義，多做民眾工作，集中民眾智慧，解決民眾難題，滿足民眾意愿。如果不切實際地并村、并鎮區劃調整、合并，使得“政區城鎮化”遠快于“土地城鎮化”，“土地城鎮化”又遠快于“實體城鎮化”和“人口城鎮化”。就會遭到民眾的反對甚至抵制。
（2）護民利，爭取民眾滿意
保護民眾利益，是城鄉一體化得到民眾擁護的關鍵。城鄉一體化推進過程中，牽涉許多與民眾利益切實相關的問題，必須對利益進行重新調整和分配。特別是土地拆遷、土地整理等等，是民眾的切身利益和長遠利益，容易引起群眾的不滿。政府要切實以民眾利益為重，切實保護民眾的利益，更不要與民眾爭利益，造成干群關系的緊張態勢。現階段土地問題已成為城鄉一體化的核心利益問題。某些地方的城鄉統籌規劃已經被異化為“建設用地指標轉移規劃”，從鄉村建設用地挖潛來保障城市建設用地的供給，將其工作重點放在如何從鄉村“擠壓”出建設用地，卻忽視了對鄉村地區長遠合理發展的整體考慮，更忽視了對農民根本利益的保障。引起了民眾對城鄉一體化的強烈抵制。嘉禾要未雨綢繆，及早防范。
（3）順民心，爭取民眾擁護
當前，一些地方在城鎮化過程中，推行“以宅基地換房”制度，由于各方的利益邊界機制得不到妥善解決，不僅沒有帶來城鄉的和諧發展，反而造成很多新問題，某種程度上激化了社會矛盾；有的地區“以宅基地換房”的過程中普遍存在著“取大給小”的情況，違背民眾意愿，招致農民滿腹怨言。順民心是城鄉一體化得到民眾支持擁護的重要條件。因此，嘉禾城鄉一體化推進中，要順乎民心，不要做違背民眾要求的事情，政府要取信于民，不能失信于民。要順民心，就要理性民主決策，要建立服務政府和打造陽光政府。
（4）用民力，不干涉市場
民眾是城鄉一體化的主體力量，城鄉一體化沒有民眾的推動力，永遠不能前進。因此，政府要充分發揮民眾的自主性，充分利用民眾的力量推進城鄉一體化。特別是嘉禾，民間資本豐富，要充分發揮民間資本的作用，利用豐富的民間資本開發和發展。與此同時，城市發展有自身的規律性，是由城市的職能決定的。城市規模不是想多大就多大，城市規模不在于大小，而在于它的功能和質量，與自身的經濟發展速度和水平相適應的城市發展速度和城市規模才是健康、可持續的。因此，政府要按照市場規律辦事，不能違背市場經濟規律，干預市場自由發展。
（5）謀民生，保障安居樂業
城鄉一體化要以民生為重，在推進城鄉一體化進程中，不僅要為民眾的當前利益著想，更要為民眾的長遠生存打算，改善民生是最大的政治責任。因此，要完善各種民生體制機制，著重可持續發展，建設好民生工程，著力提升人民群眾幸福度。要把改善民生作為創先爭優活動的重要任務，全面落實富民惠民政策，推進為民辦實事工作，讓人民群眾共享發展成果。
2、安全推進——完善安全生產體制機制
樹立“以人為本”的安全生產理念，貫徹“安全第一，預防為主，綜合治理”的方針，完善安全生產體制，切實落實責任制，加大安全生產投入，加強安全生產教育和培訓，切實搞好重點行業和領域安全專項整治工作，加強學校和人員密集場所安全防范。廣泛開展安全生產教育，增強全社會安全生產意識。
一是建立安全管理長效機制。實行安全生產“一票否決制”和安全隱患失察責任追究制。依法打擊煤礦和其它采掘行業的非法生產行為，加強交通運輸和公共場所的安全管理，實現安全生產制度化、安全管理規范化、安全設施現代化。
二是加強隱患排查。始終把排查治理隱患作為當前安全生產工作的重要任務，落實責任，強化措施，根據轄區實際情況廣泛組織民警開展全方位、高密度的清查行動，對轄區內所有企業、場所、工地部位進行拉網式全面清查，不留死角，堅決把各類安全隱患消除在萌芽狀態，同時全面督促跟蹤安全隱患整改進程，確保隱患整改到位，有效杜絕各類生產事故的滋生蔓延。
三是強化安全生產設施建設。加快建好安全生產信息和應急救援指揮中心的指揮大樓和應急救援隊伍訓練基地，強化救援設施及裝備，完善安全信息和指揮中心指揮系統；建立全縣安全生產信息系統,實現政務信息公開化初步構建全縣安監系統局域網，實現遠程監控、資源共享。
四是嚴格安全生產制度。制定《嘉禾縣安全生產應急救援管理辦法》，完善《嘉禾縣安全生產事故災難應急預案》和各個專項安全生產事故災難應急預案。建立健全安全生產治理工作制度，全面深入排查治理各生產經營單位及其基礎設備、技術裝備、作業環境、防控手段等方面存在的隱患。對檢查發現的隱患，能立即整改的要立即整改；不能立即整改的，要限期整改、落實監控措施；做到排查不留死角、整治不留后患。
五是建立健全生產安全應急救援體系。建設全縣安全生產綜合應急救援基地，加快建成應急救援指揮中心、安全生產應急救援訓練中心和應急救援物資儲備中心。明確應急救援指揮中心規格、增加編制，擴大在協調指揮職能方面的授權,形成全縣安全生產應急救援指揮組織網絡體系。
六是加大安全生產宣傳教育。以日常“四防”宣傳為平臺，結合《消防法》、《企業安全生產須知》等法律法規，積極組織民警深入轄區企業車間、行業場所，向群眾宣講防火、防盜、防人身安全等方面基本知識及緊急情況逃生自救的技巧常識，引導轄區群眾強化自身安全防范意識，提醒群眾自覺遵守規章秩序，喚醒群眾自覺加入防火防爆防生產事故行列。
七是要堅持標本兼治，深入整頓和規范市場秩序。加快社會信用體系建設。完善市場安全管理制度，強化市場安全監管。依法打擊制假售假、虛假廣告、商業欺詐、傳銷和變相傳銷、偷逃騙稅、走私販私等違法活動。大力開展食品安全專項整治，全面整頓藥品市場秩序，保障人民群眾飲食和用藥安全。六是積極防災減災。提升氣象裝備的現代化水平，擴充完善現代化氣象服務體系。建設氣象服務中心、氣象災害預警中心。完善城鄉防洪工程，加快調洪水庫建設，疏浚河道，落實病險水庫除險保安。建立和完善山洪預警避災系統。到2020年，各類事故總死亡人數比2010年下降15%以上，億元生產總值（GDP）生產安全事故死亡率比2010年下降40％以上；工作場所主要危害因素檢測合格率達到90%以上。
3、和諧推進——強化社會治安綜合治理
一是建立嚴格的領導責任機制。實施“一把手”工程,層層落實領導責任,形成黨委、政府、職能部門共同參與,社會各方整體聯動的大調解工作格局。
二是建立健全科學有效的訴求表達機制。協調各種利益關系，完善領導接待群眾來訪制度、律師參與信訪接待制度、領導干部下訪服務制度,以及黨政領導干部和黨代表、人大代表、政協委員聯系群眾制度，建立高效規范的調處程序。
三是建立健全輿情匯集和分析機制。建立排查調處工作報告制度。
四是建立健全多渠道矛盾糾紛調處機制。健全群體性事件預警和應急處置機制，著力形成統一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效的應急機制,提高處置群體性事件能力。
五是全力以赴做好維穩工作。認真做好信訪接待工作，耐心細致做好上訪人員接訪答復處理，化解優撫對象集體上訪或越級上訪，做好隱患排查，把問題解決在基層。主動配合有關部門妥善處置復退軍人群體性上訪事件，在堅守政策底線的前提下積極幫助優撫對象解決困難，并做好政策宣傳解釋和思想教育工作，維護社會大局穩定。
第二十四節 嘉禾城鄉一體化的對策建議
1、構建強有力強力的領導組織體制
一是組建高規格的領導機構。建議成立由縣委主要領導任一把手的城鄉一體化發展領導小組，全面協調指揮統籌城鄉發展的各項工作。領導小組下設若干組，每個組由一名縣領導掛帥，由相關部門牽頭負責，建立分工負責制，確保政策措施逐一分解，落實到位。在城鄉一體化領導小組的推動下，抓緊制定和落實具體的推進方案，包括行政區劃調整、基礎設施建設、社會保障體系與環境建設、城鄉公共財政的建立、“三集中（工業向園區或開發區集中、農民向城鎮集中、土地向規模經營集中）”推進方案與配套措施、城鄉公共服務資源的合理配置與布局方案、工業反哺農業措施等，并明確每項工作的責任部門、時限和要求等。各部門各負其責，又相互協調。各鄉鎮必須建立相應領導機構，把城鄉一體化工作放在突出位置,切實加強對城鄉一體化工作的領導。在全縣建立和形成橫向到部門、縱向到鄉鎮的城鄉一體化發展三級工作網絡。與其同時，也要向省有關部門爭取給予“土地先占后補，資金先虧后贏，機制先試后改”的相關政策支持，賦予綜合配套改革試驗權，尤其是給予土地試驗權。縣和鄉鎮領導小組要定期召開協調會，了解一體化發展進度與動態，研究解決存在問題，并向省有關部門及時上報情況，爭取省有關部門的進一步支持。
二是實行縣四大班子領導包片聯系制度。每位縣領導均要建立相應聯系點，強化對于城鄉一體化發展工作的指導。縣四大班子要對于城鄉一體化發展進行定期檢查和專項督查，及時發現、處理和糾正嘉禾縣城鄉一體化發展中存在的問題。建立城鄉一體化發展領導小組例會制度，把推進城鄉一體化發展作為對鄉鎮和部門考核的重要內容，落實工作責任，明確分階段工作目標，建立目標責任制，形成“主要領導親自抓，分管領導具體抓，政府各部門齊抓共管、社會各界積極參與”的良好工作局面。各部門、各單位要服從服務于城鄉一體化工作大局，強化領導機制、責任機制、工作機制和協調機制，形成齊心協力、共同推進城鄉一體化發展的工作格局。
三是積極探索適應城鄉一體化發展的基層組織建設新機制。按照城鄉一體化的要求選好配強干部，可考慮從鄉鎮、機關選派一些工作能力強的同志到村任職，招聘一批大學生村官到村工作并充實鄉村干部后備隊伍，提高農村干部的專業化水平。通過各種培訓活動提高推進城鄉一體化發展的能力。在黨組織建立與設置上，可以考慮改革過去以村民小組設置黨小組的固定模式，按照地域、產業、交叉三種方式靈活建立黨小組，發揮不同類型黨小組的作用和黨員特長。每個黨小組分別聯系不同類型的農戶若干戶，帶動農民群眾致富增收。針對嘉禾縣城鄉一體化發展實際，建立完善城鄉組織建設互助機制，在組織資源、工作經驗、干部人才上增強交流，通過機關黨建與農村黨建互推、互助、共進，實現黨建工作城鄉一體化，不斷強化鄉鎮（街道）干部和村（居）干部城鄉一體化發展的意識。提高推動城鄉一體化發展的能力和水平可以考慮加大鄉鎮與街道、農村與城市社區干部間的交流，鼓勵村黨支部書記兼任居委會黨組織書記，為適應城鄉一體化發展建立一支戰斗力強的干部隊伍。進一步完善農村黨員干部管理體制，強化農村黨員干部教育、管理、考核、激勵等機制，提高農村黨員干部的工作積極性和創造性。加強黨風廉政建設，堅持教育、制度、監督、糾風、懲治相結合，以良好的黨風、政風和干部作風推進城鄉一體化建設。
四是加強與發達地區的干部交流掛職。要鍛煉和培養一批熟悉城鄉一體化發展的領導干部，選派本縣干部去東南沿海地區和城鄉一體化先進地區掛職鍛煉，學習外地城鄉一體化的先進經驗，提高干部城鄉一體化的領導水平；同時，還可以吸引東南沿海和城鄉一體化先進地區的干部來嘉禾掛職，直接引進外地的先進做法和高素質人才，借力提升嘉禾的城鄉一體化領導能力。
五是建立科學合理的考核機制與考核辦法。制定以城鄉一體化工作為主體內容的目標管理和績效考核辦法，強化激勵約束功能，按照突出重點和兼顧面上相結合、定性考核和定量考核相結合的原則，對各鄉鎮和各部門推進城鄉一體化工作進行考核，形成分工協作、責任明確、科學合理的績效考核工作機制，確保工作落實、責任落實。在針對鄉鎮一體化發展進行考核時，建議依照鄉鎮的區位、資源、產業結構，建議將鄉鎮區分為工業發展型鄉鎮、綜合發展型鄉鎮和生態發展型鄉鎮，對于三類鄉鎮考核時區別對待，考核重點可以有所不同。
2、建立健全的資金投入保障機制
一是積極爭取各種項目和資金支持，增加城鄉一體化建設的項目和資金來源。近年來在中央和湖南省持續加大對于三農投入力度的情況下，嘉禾縣如能借助于“城鄉一體化發展示范縣”的機遇，積極向上級部門爭取各種項目支持和資金支持，將可以緩解城鄉一體化發展的資金壓力。嘉禾縣應結合相關政策導向，按照城鄉一體化發展的客觀要求，積極籌劃，努力爭取各類項目資金，并且集中用于重點項目、重點區域建設，緩解投入不足困難，增加城鄉一體化建設的資金來源。
二是有效整合各種涉農和城鄉一體化發展的項目和資金。整合各種項目資金、提高資金的使用效果是當前推進城鄉一體化發展的迫切需要。各級政府近年來對于三農投入的資金總量不小，但由于分散使用致使投入效果不佳。整合資金和項目有利于統籌規范政府資金投向，合理有效配置公共財政資源；有利于集中力量辦大事，推動城鄉一體化協調發展。必須破除部門所有、部門支配的觀念，做到城鄉一體化項目申報、審批、實施的集中統一。在資金整合過程中，要以縣為主，按照“資金性質不變,使用方向不變，來源渠道不變，管理形式不變，統一規劃，優勢互補，各司其職，各負其責，各記其功”的原則，建立部門協調配合，良性互動的工作機制，整合各級政府、各部門、各渠道安排的相關項目資金，把若干子項目整合成城鄉一體化發展這個大項目，把相互關聯的多種渠道資金集中捆綁使用，形成一定的項目資金規模和集約效應，避免撒“胡椒面“現象，促使項目資金效益最大化，充分發揮各項資金對于城鄉一體化發展的推動作用，形成新農村建設資金項目科學、安排規范、使用高效、運行安全的使用管理機制。
三是積極推進土地流轉和村莊整治盤活土地資源。在工業化和城鎮化進程中，大量農業土地將轉化為城市城鎮建設用地，并由此帶來數額不菲的級差地租。嘉禾縣人口密度大，土地資源緊缺，在嘉禾縣城鄉一體化發展過程中，如能通過土地流轉和村莊優化重新布局。不僅可以集約利用土地，盤活土地資本，充分開發利用好土地資源，也可以為農民進城奠定較好的經濟基礎。即便按照增地率6%來計算，嘉禾縣也可以節約出1.2萬土地指標用于工商業發展，從而一舉解決土地指標不足和資金投入不足對于嘉禾縣城鄉一體化的相關限制。課題組認為在當前情況下，嘉禾縣當前應選擇若干個條件較為成熟的試點，積極實施若干個新農村建設整村推進項目，這樣既可以改善農村居民生活，也可以通過市場化運作，“以地生財”，為城鄉一體化建設募集更多資金。借鑒國內比較成功的“宅基地換房”、“宅基地入股”模式，不但可以為嘉禾的工業園區獲得建設用地，而且也為城鎮發展聚集人氣。
四是積極搭建融資平臺，構建企業自主創新的金融支持體系。以國有資產為載體，建立統一、高效的政府運作機制，采取優惠政策，營造良好、寬松的投資環境，多種方式融資和吸引國內外資金，推進園區建設和城鄉一體化發展。放寬民間資本進入城鄉基礎設施、公用事業領域的各種限制，引導不同經濟成分和各類投資主體參與城鄉一體化建設。努力形成政府推動、多元投資、市場運作的資本運營機制。積極構建銀企合作平臺，打造城鄉一體化發展的項目融資平臺、土地融資平臺和招商融資平臺，拓寬城鄉一體化發展的投資領域。以政府為主導，創立嘉禾現代裝備產業發展基金，引導產業發展，創立技術進步投資擔保基金，以促進企業的技術進步；同時，應該鼓勵各種創投基金、天使基金、創投信托、風險租賃等新型金融合約的發展
五是建立政府主導的多元化投入機制和資本運營機制。城鄉一體化發展，僅靠政府現有財力是遠遠不夠的。因此，要積極創新資金使用運行新機制，將各項資金統籌整合、相互配套，突出重點、打捆使用，提高項目資金使用效率，充分發揮嘉禾縣民間資本相對豐裕的優勢。在城鎮基礎設施建設方面，積極引導社會資金，采用PPP、BOT等模式，實行開發承包投入，走出一條共建共贏,獨具特色的城鎮基礎設施建設路子。支持商業銀行、國家政策性銀行、農村信用社和村鎮銀行增加對于農業和農村發展的投入。在政策允許的范圍內，充分合理運用“一事一議”政策，廣泛調動起農民群眾參與城鄉一體化發展和新農村建設的積極性，積極聽取農民群眾的意見建議，解決好農民自身可以解決的問題。
3、進一步強化招商引資巧借外力
很多地方的發展成功經驗表明，推進城鄉經濟發展一體化的關鍵在于加快經濟發展，加快經濟發展需要項目支撐。項目從哪里來？一是靠民間投資，一是靠招商引資，只有加強招商引資，才能奠定城鄉一體化發展的經濟基礎和物質基礎。就嘉禾縣而言，近年來社會經濟發展較快，招商引資功不可沒。因此，必須緊緊圍繞推進城鄉經濟一體化發展這一主線，加大招商引資力度，創新招商引資思路，推動城鄉經濟一體化發展。
一方面，領導必須親自抓招商。實踐表明，“大官招大商”是招商引資工作中行之有效的辦法。對于那些關系到嘉禾縣經濟社會發展大局，具有強大帶動力的項目，主要領導更要親自抓，這樣才能促進這些項目盡快落地，盡快投產，盡快見效。縣四大班子領導也要積極主動地參與到招商工作中來，戰斗在招商引資第一線。縣委縣政府相關工作可考慮實行“AB”崗制，一位領導同志外出招商，其他領導同志要主動將分管的相關工作主動接過來，確保相關工作不因招商引資而受到影響。進一步研究嘉禾的產業格局，理順嘉禾發展制造業的思路，通過引進關鍵項目促進鑄造、鍛造產業鏈的延伸，為嘉禾成為湖南裝備制造業基地奠定基礎。
另一方面，要強化專業招商。縣直各部門和各鄉鎮成立的專業招商隊伍，要切實發揮好招商引資的主力軍作用。實踐證明，招商引資成效如何與招商隊伍素質有關。各級各單位要花大氣力培養、聘請一批能吃苦、善交流、有毅力、講誠信的招商人才，做到生活上關心、政治上支持，使其能夠切實發揮作用。同時，各單位一把手也要將招商引資工作列入自己的重要日常工作中來。唯其如此，才能實現科學招商，才能開創招商工作的新局面。此外，還要發揮區域產業優勢，以產業招商、以商招商的辦法，創新招商模式，不斷吸引國內外資金流入，加速嘉禾縣城鄉一體化發展。
4、強化城鄉一體化的法治保障
法律是社會發展的規則和穩定器，依法行政，建設法治政府是省委、省政府的目標和要求，嘉禾推進城鄉一體化發展也不例外。必須依法行政，強化城鄉一體化的法治保障。
一是進一步做好依法行政基礎工作。通過不斷的法制教育和普法教育，使廣大公民自覺遵紀守法。圍繞保障和改善民生工作中心，切實做好那些與群眾生活緊密相關的法制宣傳教育活動。積極開展農產品質量安全、農村產權制度改革、農村集體資產處置等方面的法律咨詢服務，促進自覺學法守法用法社會氛圍的形成。依法行使知情權、參與權、表達權、監督權等民主權利，從而營造和保障推進城鄉一體化的良好法治環境。
二是完善城鄉一體化的地方性法規。城鄉一體化是一個系統工程，也是一項長期艱巨的任務。要根據嘉禾實際和具體需要，清理那些與城鄉一體化發展的相關規范性文件。嚴格規范性文件制定程序及備案制度，及時糾正違法或不當的規范性文件。充分聽取廣大人民群眾的意見和建議，并借助于互聯網注意聽取那些外出人口對于相關法規和規范性文件的看法，制定完善有關規章制度，建立并形成具有嘉禾特色、適應城鄉一體化發展的地方性法規制度體系。通過加強和改進地方立法工作，完善戶籍管理、公共財政、教育衛生、勞動就業、收入分配、社會保障、司法救濟等機制體制，保障市場主體的起點平等、過程平等、機會平等，消除城鄉一體化的體制機制障礙。
三是繼續提高依法行政能力。健全領導干部、公務員、行政執法人員法律知識考查、考試和考核制度；建立健全行政執法資格制度，所有行政執法人員上崗前必須經過法律知識考試，考試合格取得行政執法資格后方可上崗執法；對在職行政執法人員定期進行考試、考核，凡考試、考核不合格的，取消行政執法資格、調離行政執法崗位，嚴禁無行政執法資格的人員從事行政執法工作，提高城鄉一體化的執法能力。與其同時，要進一步完善和認真貫徹落實《政府信息公開條例》和《政務信息公開辦法》，進一步拓展行政權利公開內容及范圍，努力保障公眾的知情權和監督權。深化行政審批制度改革，落實權力公開透明運行機制，規范行政審批行為，完善行政監督體制，使各級政府在推進“城鄉一體化”的實踐中發揮積極的服務職能。通過強化司法機關的公正司法、社會預警體系和應急機制、社會矛盾表達和調處機制，保障城鄉一體化的順利推進，保障公平的市場競爭秩序，保障安全的社會生活秩序，維護穩定的政治局面。
四是不斷推進行政執法制度改革。認真落實重大決策集體討論、行政決策監督和責任追究等制度，進一步落實完善以行政執法責任制為核心行政執法制度，進一步拓展行政權利公開內容和公開范圍，努力規范具體行政行為，認真開展權力公開透明運行工作，努力做到在保證本部門無超越法定權限、程序設定行政處罰、行政強制等情況發生的同時，保障公眾的知情權和監督權。強化行政執法監督，落實行政執法評議考核制度和行政執法案件評查制度，配合新聞媒體切實做好對重大違法行為的追蹤與報道，依法從快辦理群眾投訴舉報事項,做到“有訴必查、查必到底”。進一步落實行政處罰栽量公開制度，努力規范行政處罰自由裁量行為。認真做好行政復議工作，切實加強與上級行政復議機關的聯系與交流，努力暢通行政復議渠道。協調行政執法中出現的矛盾與問題，及時糾正不當的行政行為和違法執法行為，有效防范行政復議案件的發生。建立完善行政執法數據庫和行政執法依據動態調整機制，分解和界定行政執法部門內部執法機構和執法崗位的職權和責任，依法制定行政執法工作程序，具體規范行政執法環節和步驟，明確行政執法事項辦理流程和期限。
五是推行擴權強鎮，改革中心鎮行政體制。依法下放部分行政審批權和執法權給中心鎮；賦予中心鎮一定的規劃建設管理權；實施鼓勵中心鎮發展的財政政策；加大對試點鎮的投入，著力增強產業集聚能力；加大用地支持力度；深化人事制度改革；加快建立統籌城鄉的就業和社會保障制度；推進戶籍制度改革。
5、推行民主決策保障決策的科學性
一是完善基層民主決策制度建設。強化公民對于公共事務的參與、重視公民社會的發育和官民合作體制的構建不僅應是城鄉一體化發展的重要環節，也是嘉禾縣城鄉一體化發展的重要機制保障。就當前來說，不僅需要繼續完善城市居民自治和村民自治，提高自治組織人員素質和領導水平，提高公民的自治能力和決策水平。繼續完善城鄉公共服務和社會管理相關方式，逐步建立起民主薦事、民主決策、民主監督、民主評議的管理機制，實現城鄉人民群眾對于城鄉一體化發展的全面參與。
二是健全完善重大決策聽證和公示制度。在城鄉一體化發展中，政府必須切實維護公平正義，必須杜絕行政不作為、亂作為，才能切實增強各項工作的社會公信力，使政府的決策部署得到最廣大人民群眾的真心擁護和支持。對于涉及群眾切身利益、重大公共利益的規范性文件，調整服務價格等重大公共決策，要及時向社會進行公布，政府要采取座談會、協商會等方式廣泛聽取公眾意見。時機成熟時，縣委常委會、縣政府常務會議和縣人大常委會在對重大問題和人民群眾普遍關心的問題進行表決時，可以考慮邀請黨員代表、人大代表和政協委員代表列席會議并參與討論，并將意見采納情況及其理由要以適當方式向社會公布，從而賦予決策體制外的黨員群眾以知情權和參與權。要實行重大行政決策專家咨詢論證制度，充分吸取專家的專業意見，提高決策的可行性和科學性。
三要建立決策專家咨詢制度。城鄉一體化發展是一個動態過程，不同時期有不同的問題和要求，要進行長期的實踐探索，因此，城鄉一體化決策必須尊重客觀規律，加強理論的指導。因此，在作出決策時，僅僅依靠少數幾個領導的聰明與經驗已遠遠不夠，必須依靠“智囊團”的力量，充分利用“外腦”，廣泛集中各部門、各領域專家學者的聰明，常向科學家、專家們虛心請教，廣泛聽取他們的意見和建議，以確保決策的及時性、科學性、正確性。
四是完善決策的風險評估機制。城鄉一體化的一舉一動關乎民眾的利益，因此，在城鄉一體化決策過程中，凡是有關經濟社會發展和人民群眾切身利益的重大政策、重大項目等決策事項，要進行以社會穩定、環境、經濟等方面的內容為重點的風險評估，對決策可能引發的各種風險進行科學預測、綜合研判，確定風險等級并制定相應的化解處置預案。要把風險評估結果作為決策的重要依據，未經風險評估的，一律不得作出決策。同時，要進行決策的合法性審查，在決策前，作出決策的單位和政府法制部門負責對決策內容作出是否合法的評判，嚴格把好合法性審查關，杜絕違法的決策出臺。