摘 要：村務(wù)公開(kāi)是村民了解村務(wù)管理信息，進(jìn)而行使其在村民自治中享有的決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利的前置性條件。經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐，隨著中國(guó)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)和村民自治制度變遷引發(fā)的自發(fā)實(shí)施到國(guó)家通過(guò)立法予以確認(rèn)，村務(wù)公開(kāi)的制度構(gòu)建越來(lái)越完善，規(guī)范化程度也越來(lái)越高，但近年來(lái)的村治案例表明，村務(wù)公開(kāi)依然存在多種原因?qū)е碌穆窂秸系K，新修改的《村民委員會(huì)組織法》試圖通過(guò)擴(kuò)大公開(kāi)的范圍，增設(shè)村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)等推動(dòng)村務(wù)公開(kāi)的開(kāi)展，但依然存在制度設(shè)計(jì)不完整、“自下而上”的推動(dòng)機(jī)制欠缺等問(wèn)題，有必要通過(guò)增加依村民申請(qǐng)公開(kāi)村務(wù)信息、擴(kuò)大司法監(jiān)督范圍等途徑確保村務(wù)公開(kāi)制度的正常運(yùn)行。
關(guān)鍵詞：治理結(jié)構(gòu)變遷；機(jī)制不完善；個(gè)體推動(dòng)；司法監(jiān)督
村務(wù)公開(kāi)是村民實(shí)現(xiàn)知情權(quán)，保障村民充分了解村務(wù)管理信息，進(jìn)一步行使決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)的前置性條件。該做法從在安徽省鳳臺(tái)縣張巷村自發(fā)形成，到國(guó)家通過(guò)《村民委員會(huì)組織法》等法律法規(guī)進(jìn)行確認(rèn)并全面推行的30多年來(lái)，已經(jīng)形成了較為完整的制度體系，在村民自治實(shí)踐中已被普遍實(shí)施。但從運(yùn)行狀況看，村務(wù)公開(kāi)的實(shí)際效果并不理想，依然存在著實(shí)施不均衡、公開(kāi)內(nèi)容效度低、監(jiān)督無(wú)力等問(wèn)題，“理想的民主不應(yīng)僅僅是讓公民在湯姆和哈里之間選擇了一個(gè)就算參與了管理，而應(yīng)該讓他們?cè)诹λ芗暗姆秶鷥?nèi)識(shí)別問(wèn)題、提出建議?！盵①]探討村務(wù)公開(kāi)實(shí)踐變遷的基礎(chǔ)及其在推行中的障礙性因素，分析新《村民委員會(huì)組織法》對(duì)村務(wù)公開(kāi)制度所做的改進(jìn)與局限，進(jìn)而指出村務(wù)公開(kāi)制度進(jìn)一步改進(jìn)的方向，不僅有利于真正將村務(wù)公開(kāi)落到實(shí)處，提升村民在村民自治中的參與能力，而且必將促進(jìn)村民自治中“四個(gè)民主”的良性互動(dòng)，推動(dòng)村民自治這一非國(guó)家形態(tài)民主的健康發(fā)展，更好地實(shí)現(xiàn)村民自治對(duì)中國(guó)政治發(fā)展的輻射作用。
一、村務(wù)公開(kāi)實(shí)踐變遷的基礎(chǔ)：農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)與村民自治制度變遷
村務(wù)公開(kāi)是中國(guó)農(nóng)民在基層自治的實(shí)踐中所進(jìn)行的一項(xiàng)創(chuàng)新，因此，其變遷歷程與中國(guó)農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)和村民自治制度的變遷基本上是一致的，以1982年《憲法》正式確定村民委員會(huì)作為中國(guó)農(nóng)村基層群眾性自治組織和1987年《中華人民共和國(guó)村民委員組織法（試行）》為界點(diǎn)，可以將村務(wù)公開(kāi)的實(shí)踐變遷分為三個(gè)階段：
（一）1957-1981：社務(wù)公開(kāi)——村務(wù)公開(kāi)的雛形
新中國(guó)建立后，為了便于從農(nóng)村汲取工業(yè)化所需要的資源，在合作化運(yùn)動(dòng)中建立起來(lái)了“政社合一”的新型農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)，相關(guān)的農(nóng)村基層管理組織掌握了大量的集體資產(chǎn)，為了規(guī)范其管理活動(dòng)，保護(hù)社員的利益，1957年3月15日《中共中央關(guān)于民主辦社幾個(gè)事項(xiàng)的通知》要求：“農(nóng)業(yè)合作社要按時(shí)公開(kāi)財(cái)政收支，其中包括產(chǎn)品的分配、在銀行的存款、國(guó)家的預(yù)購(gòu)款、國(guó)家的貸款和它的用途、生產(chǎn)資料和用具的購(gòu)置、干部的補(bǔ)貼、社員的預(yù)支、國(guó)家救濟(jì)款的處理，等等，所有這一切財(cái)政收支，都同全體社員的切身利益密切相關(guān)，因此，都必須按時(shí)公布(有的隨時(shí)公布，有的定期公布)，讓全體社員知道，由群眾參預(yù)評(píng)議，而不能由少數(shù)干部獨(dú)攬支配的大權(quán)，消除社員對(duì)于財(cái)政問(wèn)題的疑慮?！盵②]1961年6月頒布的《農(nóng)村人民公社條例<修正草案>》進(jìn)一步規(guī)定：“財(cái)務(wù)必須公開(kāi)，要定期向社員代表大會(huì)報(bào)告財(cái)務(wù)工作……大隊(duì)必須嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)務(wù)計(jì)劃，嚴(yán)格遵守財(cái)務(wù)制度，防止貪污舞弊。一切開(kāi)支都要遵守規(guī)定的批準(zhǔn)手續(xù)，對(duì)于一切不合制度手續(xù)的開(kāi)支，會(huì)計(jì)員和出納員有權(quán)拒絕。一切收支賬目都要日清月結(jié)，按月向社員公布”，“生產(chǎn)隊(duì)必須建立和健全財(cái)務(wù)管理制度。一切財(cái)務(wù)必須公開(kāi)，定期公布賬目。”
通過(guò)這兩個(gè)規(guī)定所規(guī)范的主體和內(nèi)容，不難發(fā)現(xiàn)，此階段的“社務(wù)公開(kāi)”的主要內(nèi)容主要是財(cái)務(wù)公開(kāi)，與現(xiàn)在意義上的村務(wù)公開(kāi)相比，雖然二者所依托的治理主體截然不同，而且內(nèi)容較為單一，但其支持群眾參與評(píng)議，要求賬目日清日結(jié)并按月公布，則充分體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)的“社務(wù)公開(kāi)”尊重社員的知情權(quán)，保障社員參與監(jiān)督，注重實(shí)效的特征?；谝陨厦枋龊屯ㄟ^(guò)“社務(wù)公開(kāi)”規(guī)范農(nóng)村基層組織的管理活動(dòng)，維護(hù)農(nóng)民集體權(quán)益這一背景，可以認(rèn)為這一階段的“社務(wù)公開(kāi)”就是村民自治意義上村務(wù)公開(kāi)的雛形。
（二）1982-1986-年：“鄉(xiāng)域治理結(jié)構(gòu)變遷”引致“村務(wù)公開(kāi)”的自發(fā)實(shí)施
1978年12月十一屆三中全會(huì)后，隨著“包產(chǎn)到戶”的推廣，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制被國(guó)家認(rèn)可，農(nóng)村生產(chǎn)方式和分配方式發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，人民公社作為主要的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)開(kāi)始解體，以對(duì)農(nóng)業(yè)集體勞動(dòng)進(jìn)行管理為主要職能的生產(chǎn)大隊(duì)組織已經(jīng)不再適應(yīng)農(nóng)村基層社會(huì)管理的需要，于是，由廣西宜山、羅成農(nóng)村首創(chuàng)的村民委員會(huì)這一新型鄉(xiāng)村治理主體在河南、四川等地被迅速推廣，基于村民委員會(huì)在農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理中的積極作用，1982年的《中華人民共和國(guó)憲法》正式確認(rèn)了其在中國(guó)鄉(xiāng)村治理中的法律地位。1983年至1984年，全國(guó)各地依照1982年《憲法》和中發(fā)〔1983〕35號(hào)《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》的文件精神，逐漸開(kāi)始了中國(guó)鄉(xiāng)域治理結(jié)構(gòu)的重構(gòu)，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”與“村民委員會(huì)”成為新的農(nóng)村基層治理主體。村委會(huì)不僅是當(dāng)時(shí)農(nóng)村各種稅費(fèi)的實(shí)際征收主體，而且還控制著相當(dāng)部分的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)資源的分配，如計(jì)劃生育指標(biāo)的分配、集體土地的發(fā)包、集體經(jīng)濟(jì)的管理與利潤(rùn)分配等。雖然此時(shí)的村民又重新回歸了“小生產(chǎn)”的角色，但其仍然希望參與到村莊公共事務(wù)的治理過(guò)程中，以便更好地維護(hù)自己的利益，因此，作為村民參與村莊公共事務(wù)治理之重要途徑和基礎(chǔ)的村務(wù)公開(kāi)重新引起重視?！霸谌珖?guó)最早實(shí)行村務(wù)公開(kāi)的，恐怕要算安徽省鳳臺(tái)縣張巷村。這個(gè)村自實(shí)行“大包干”以來(lái)，就通過(guò)會(huì)議、算賬、公開(kāi)墻和“明白紙”等形式，公開(kāi)村里財(cái)務(wù)收支狀況和村務(wù)活動(dòng)情況?！盵③]此外，在全國(guó)較早組建村民委員會(huì)的山東、遼寧等地也都開(kāi)始了村務(wù)公開(kāi)的實(shí)踐。
在這一階段，由農(nóng)村生產(chǎn)制度調(diào)整引起的農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)變遷最終被國(guó)家認(rèn)可，但該認(rèn)可僅限于《憲法》的層次，作為根本法的《憲法》主要是確認(rèn)村民委員會(huì)的合法地位，對(duì)這一新型鄉(xiāng)村治理主體運(yùn)行的規(guī)范并不是《憲法》的任務(wù)，同時(shí)，村民委員會(huì)是在中國(guó)農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)的一個(gè)全新的治理組織，對(duì)其認(rèn)識(shí)還需要一個(gè)過(guò)程，因此，直到1987年《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》頒布以前，村民委員會(huì)的運(yùn)行過(guò)程一直處于無(wú)法可依的狀態(tài)，相應(yīng)地，這一時(shí)期村務(wù)公開(kāi)的實(shí)踐大都沒(méi)有依據(jù)具體的村務(wù)公開(kāi)制度或村務(wù)公開(kāi)流程進(jìn)行，具有地方性、自發(fā)性、公開(kāi)內(nèi)容相對(duì)單一、規(guī)范化水平低等特點(diǎn)。
（三）1987年至今：從通過(guò)立法逐步規(guī)范到全面推廣
隨著1987年《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》的頒布，國(guó)家開(kāi)始通過(guò)基本法律規(guī)范村務(wù)公開(kāi)等村民自治活動(dòng)。該法第十七條規(guī)定：“村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)所需的費(fèi)用，經(jīng)村民會(huì)議討論決定，可以向本村經(jīng)濟(jì)組織或者村民籌集。收支賬目應(yīng)當(dāng)按期公布，接受村民和本村經(jīng)濟(jì)組織的監(jiān)督?！被谠撘?guī)定，當(dāng)時(shí)的村務(wù)公開(kāi)主要指的是財(cái)務(wù)公開(kāi)，且公開(kāi)的內(nèi)容也較為籠統(tǒng)，不夠具體，操作性不強(qiáng)。該法1988年生效后，鑒于三農(nóng)問(wèn)題的日益突出，為深入推動(dòng)村務(wù)公開(kāi)，規(guī)范村民委員會(huì)的活動(dòng)，1990年12月中共中央批轉(zhuǎn)的《全國(guó)村級(jí)組織建設(shè)工作座談會(huì)紀(jì)要》提出要“增加村務(wù)公開(kāi)的程序，接受村民對(duì)村民委員會(huì)的監(jiān)督”，1994年12月民政部制定的《全國(guó)農(nóng)村村民自治示范活動(dòng)指導(dǎo)綱要（試行）》明確提出要“建立村務(wù)公開(kāi)制度和村民監(jiān)督機(jī)制，實(shí)行民主管理”。各地在實(shí)施過(guò)程中相繼通過(guò)村民自治示范，制定相配套的村務(wù)公開(kāi)制度等普及、規(guī)范村務(wù)公開(kāi)活動(dòng)，同時(shí)，這些地方在財(cái)務(wù)公開(kāi)的基礎(chǔ)上，將與村民利益相關(guān)的其他村務(wù)也納入了村務(wù)公開(kāi)的范圍，如最早在全縣范圍內(nèi)通過(guò)相應(yīng)的制度規(guī)范村務(wù)公開(kāi)活動(dòng)的河北藁城縣確定的“八公開(kāi)”做法就將公開(kāi)范圍擴(kuò)大到了宅基地分配、集體企業(yè)招工、干部考核等方面，有的地方還通過(guò)公開(kāi)村務(wù)處理過(guò)程和程序，建立村民代表會(huì)議制度進(jìn)行村務(wù)監(jiān)督等措施進(jìn)一步提高了村務(wù)公開(kāi)的力度。
為了適應(yīng)村民自治發(fā)展的需要，切實(shí)解決村域治理中存在的問(wèn)題，在總結(jié)各地的做法、經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，1987年頒布的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》于1998年和2010年先后進(jìn)行了兩次修改。1998年修改后的《村民委員會(huì)組織法》涉及村務(wù)公開(kāi)的規(guī)定雖然只有一條，但其不僅將村務(wù)公開(kāi)實(shí)踐中擴(kuò)大公開(kāi)范圍的做法予以確認(rèn)，而且還注意通過(guò)“村民查詢”村務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容和地方相關(guān)政府部門(mén)的介入來(lái)監(jiān)督村務(wù)公開(kāi)活動(dòng)。2010年再次修改后的《村民委員會(huì)組織法》中涉及村務(wù)公開(kāi)的條款則增加到了七條，在原《村民委員會(huì)組織》的基礎(chǔ)上，試圖通過(guò)引入村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)等措施將村務(wù)公開(kāi)活動(dòng)持續(xù)地深入推進(jìn)。
二、村務(wù)公開(kāi)實(shí)踐中的路徑障礙
經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐，隨著中國(guó)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)變遷引發(fā)的自發(fā)實(shí)施到國(guó)家通過(guò)立法予以確認(rèn)和深度規(guī)范，村務(wù)公開(kāi)的制度構(gòu)建越來(lái)越完善，規(guī)范化程度也越來(lái)越高，但近年來(lái)的一些村治案例表明，村務(wù)公開(kāi)依然存在著實(shí)施不均衡、公開(kāi)過(guò)程不規(guī)范、公開(kāi)內(nèi)容效度低、監(jiān)督無(wú)力等問(wèn)題，分析村務(wù)公開(kāi)中的路徑障礙，對(duì)于反思現(xiàn)行的有關(guān)村務(wù)公開(kāi)制度設(shè)計(jì)，明確村務(wù)公開(kāi)的方向，有著重要的意義。
（一）村委會(huì)成員權(quán)力尋租導(dǎo)致其不愿意推行村務(wù)公開(kāi)
現(xiàn)行制度框架下，村委會(huì)不僅是一個(gè)村級(jí)政務(wù)管理主體，而且還是村集體資產(chǎn)的管理主體。在集體土地的流轉(zhuǎn)、村辦企業(yè)的經(jīng)營(yíng)、國(guó)家各種支農(nóng)惠農(nóng)款項(xiàng)的發(fā)放等涉及農(nóng)民利益的村級(jí)事務(wù)處理中，村委會(huì)掌控了大量資源。雖然《村民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定村委會(huì)成員應(yīng)當(dāng)廉潔奉公，但在現(xiàn)有的制度架構(gòu)下至今仍沒(méi)有系統(tǒng)地解決好對(duì)村委會(huì)權(quán)力運(yùn)行的制約問(wèn)題。任何一個(gè)掌握權(quán)力的人都有可能濫用權(quán)力。不公開(kāi)可以玩弄權(quán)術(shù),不公開(kāi)可以徇私舞弊,不公開(kāi)可以把權(quán)力演化成資本,進(jìn)行權(quán)錢(qián)交易,是通向腐敗的黑通道。[④]2011年發(fā)生的廣東“烏坎事件”中，烏坎村全體村民推選的15位代表與陸豐市和東海鎮(zhèn)多次溝通并向政府提出的了三項(xiàng)訴求，第一項(xiàng)要求查清改革開(kāi)放以來(lái)該村的土地買(mǎi)賣(mài)情況，其背后就是村委會(huì)成員濫用手中的權(quán)力，以權(quán)謀私，大肆謀取該村土地利益的行為，第三項(xiàng)則是要求公開(kāi)村務(wù)、財(cái)務(wù)狀況。“公開(kāi)是最好的防腐劑”，該案例直接表明了村委會(huì)成員的權(quán)力尋租行為與村務(wù)公開(kāi)之間的矛盾。
（二）多元主體介入導(dǎo)致對(duì)村務(wù)公開(kāi)的管理難以協(xié)同進(jìn)行
亨廷頓認(rèn)為,“發(fā)展中的國(guó)家現(xiàn)代改革的實(shí)施，沒(méi)有中央政府的強(qiáng)有力的行政指導(dǎo)很難收到成效。因?yàn)樵诟叨燃瘷?quán)體制的條件下，沒(méi)有權(quán)力上層的首肯與推進(jìn)，任何來(lái)自下層的創(chuàng)新活動(dòng)常會(huì)被壓制或缺乏持久的生命力而得不到正常的發(fā)展。”[⑤]當(dāng)代中國(guó)正處于轉(zhuǎn)型期，公民社會(huì)正在發(fā)育過(guò)程中，村級(jí)民主雖然實(shí)現(xiàn)了直接選舉，但其畢竟還不是直接民主，現(xiàn)在的村級(jí)公共權(quán)力實(shí)際是在間接民主的架構(gòu)下運(yùn)行的，因此，在廣大農(nóng)村地區(qū)村民參與公共事務(wù)的意識(shí)和能力都還比較低，村級(jí)公共權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的結(jié)構(gòu)還不完善，村民還不能對(duì)村級(jí)公共權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行有效監(jiān)控的情勢(shì)下，村務(wù)公開(kāi)的順利開(kāi)展尤其需要國(guó)家的引導(dǎo)與規(guī)范。對(duì)村務(wù)公開(kāi)實(shí)踐變遷歷程的梳理表明，中央和地方政府為了推動(dòng)村務(wù)公開(kāi)的全面、深入開(kāi)展，通過(guò)制度制定和示范活動(dòng)，已經(jīng)做了大量的工作，這對(duì)于提升村務(wù)公開(kāi)在村民自治中的地位，促進(jìn)村務(wù)公開(kāi)的規(guī)范化發(fā)揮了重要作用。
1998年《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于在農(nóng)村普遍實(shí)行村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度的通知》是各級(jí)政府對(duì)村務(wù)公開(kāi)和民主管理發(fā)揮引導(dǎo)和規(guī)范作用的重要依據(jù)，該通知不僅指出了在全國(guó)農(nóng)村普遍實(shí)行村務(wù)公開(kāi)和民主管理的重要意義和指導(dǎo)思想，提出了村務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容和方法，而且還確定了管理村務(wù)公開(kāi)的具體政府部門(mén)，該通知第五點(diǎn)指出：“村務(wù)公開(kāi)和民主管理工作，由組織、民政部門(mén)牽頭，紀(jì)檢監(jiān)察、人事、農(nóng)業(yè)等有關(guān)部門(mén)積極配合，各司其職，各負(fù)其責(zé)，齊抓共管，使村務(wù)公開(kāi)和民主管理有計(jì)劃、有步驟地全面推開(kāi)?！边@樣，對(duì)村務(wù)公開(kāi)就形成了由有關(guān)部門(mén)牽頭，監(jiān)察部門(mén)、農(nóng)業(yè)部門(mén)等主體介入的多元化管理格局。這樣的管理格局陣容“貌似強(qiáng)大”，分工明確，但在其運(yùn)行中，他們的職能是存在實(shí)際上的重合的，相關(guān)部門(mén)主要從各自的職能角度進(jìn)行管理，而“在當(dāng)代中國(guó)政治運(yùn)行中，科層制的方式已經(jīng)受到很大挑戰(zhàn)，政府內(nèi)部的整合能力有所下降。”[⑥] 在此情形下，相關(guān)部門(mén)在村務(wù)公開(kāi)的監(jiān)管中很難協(xié)同進(jìn)行，形成合力，“組織部門(mén)無(wú)奈、民政部門(mén)欲退不能，紀(jì)檢監(jiān)察無(wú)力”就反映了這種“村務(wù)公開(kāi)”管理格局的困境。
（三）機(jī)制不完善導(dǎo)致村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督不力
每個(gè)行動(dòng)者都‘嵌入’在特定的社會(huì)背景中，他在行動(dòng)時(shí)都會(huì)考慮到各種規(guī)范行為的限制，考慮采取某一行動(dòng)是否合適。很多情況下，行動(dòng)者之所以選擇合適的行動(dòng)，是因?yàn)楹线m的行動(dòng)能夠給行動(dòng)者帶來(lái)較大的利益或免受某種懲罰[⑦]。因此，從制度實(shí)施的角度，一項(xiàng)經(jīng)過(guò)精心設(shè)計(jì)的制度，只有有一個(gè)能對(duì)相應(yīng)的違規(guī)行為及時(shí)進(jìn)行懲罰的機(jī)制，才能確保村務(wù)公開(kāi)的真正開(kāi)展。然而，現(xiàn)行的村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督機(jī)制還存在很多問(wèn)題：
首先，缺乏村民自治框架內(nèi)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。作為村級(jí)民主過(guò)程的重要組成，村務(wù)公開(kāi)的充分實(shí)施僅僅依靠村民委員會(huì)的自覺(jué)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，它的順利開(kāi)展應(yīng)當(dāng)有來(lái)自自治框架內(nèi)的結(jié)構(gòu)保證，在該結(jié)構(gòu)框架下，應(yīng)當(dāng)有一個(gè)能夠?qū)Υ鍎?wù)公開(kāi)的實(shí)施主體即村民委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)構(gòu)，然而，2010年修改前的《村民委員會(huì)組織法》卻并未確定一個(gè)專門(mén)的機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)督村務(wù)公開(kāi)。
其次，作為村務(wù)公開(kāi)之外部監(jiān)督主體的基層政府及其相關(guān)部門(mén)缺乏積極性?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第五條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作?！备鶕?jù)該規(guī)定，性質(zhì)上村民委員會(huì)并不是基層政府的派出機(jī)構(gòu)，村民委員會(huì)具有一定的獨(dú)立性，二者之間是指導(dǎo)、支持、幫助和協(xié)助的關(guān)系。由于人員編制和財(cái)政等方面的原因，壓力型體制下的基層政府，很多時(shí)候必須依靠村委會(huì)成員的配合、參與才能順利完成上級(jí)分派的各種管理任務(wù)，這直接導(dǎo)致了由于擔(dān)心其行為會(huì)因觸動(dòng)村委會(huì)相關(guān)成員的利益而失去村委會(huì)工作支持的基層政府缺乏監(jiān)督村務(wù)公開(kāi)的積極性。
三、2010年新《村民委員會(huì)組織法》對(duì)村務(wù)公開(kāi)制度的改進(jìn)與局限
隨著村民自治的深入，村務(wù)公開(kāi)和民主監(jiān)督越來(lái)越成為村民自治實(shí)踐中的核心問(wèn)題。2010年新通過(guò)的《村民委員會(huì)組織法》在此方面增加了許多具體的條款，作出了非常顯著的改進(jìn)。
（一）新《村民委員會(huì)組織法》對(duì)村務(wù)公開(kāi)制度的改進(jìn)
1．明確將“公開(kāi)透明”作為村委會(huì)開(kāi)展村務(wù)工作的基本原則
法律原則（廣義）對(duì)于法律制定意義重大，而如果一項(xiàng)法律原則真正為立法所確認(rèn)，那么其在法律實(shí)施的過(guò)程中同樣能發(fā)揮重大的作用。新《村民委員會(huì)組織法》第29條，將“公開(kāi)透明”原則作為統(tǒng)領(lǐng)村委會(huì)從事所有村務(wù)工作的一項(xiàng)原則，強(qiáng)化了第30條關(guān)于“村委會(huì)實(shí)行村務(wù)公開(kāi)制度”的規(guī)定，有利于推動(dòng)村民委員會(huì)主動(dòng)實(shí)施村務(wù)公開(kāi)制度，擴(kuò)大第30條所確定的村務(wù)公開(kāi)的范圍。
2．調(diào)整了村務(wù)公開(kāi)的范圍
新《村民委員會(huì)組織法》在刪掉“水電費(fèi)的收繳”、“救災(zāi)救濟(jì)款物的發(fā)放情況”、增加“村民委員會(huì)協(xié)助人民政府開(kāi)展工作的情況”的基礎(chǔ)上，將“政府撥付和接受社會(huì)捐贈(zèng)的救災(zāi)救助、補(bǔ)貼補(bǔ)助等資金、物質(zhì)的管理使用情況；由村民代表會(huì)議討論決定的事項(xiàng)及其實(shí)施情況”納入村務(wù)公開(kāi)的范圍，進(jìn)一步適應(yīng)了新形勢(shì)下村務(wù)管理內(nèi)容的變化和村民自治結(jié)構(gòu)的調(diào)整。
3．有針對(duì)性地具體規(guī)定了不同村務(wù)的公開(kāi)時(shí)間
根據(jù)修改前的《村民委員會(huì)組織法》第22條之規(guī)定，村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布有關(guān)村務(wù)管理事項(xiàng)，其中涉及財(cái)務(wù)的事項(xiàng)至少每六個(gè)月公布一次，由于該規(guī)定彈性太大，在實(shí)踐中容易演變?yōu)槔泄碌陌肽旯家淮危焕诖鍎?wù)公開(kāi)活動(dòng)的常態(tài)化，降低了村務(wù)公開(kāi)制度的實(shí)施效果。新修改的《村民委員會(huì)組織法》第32條，不僅將普通村務(wù)的公開(kāi)時(shí)間縮短為一個(gè)季度，而且還根據(jù)與村民利益關(guān)聯(lián)的程度，對(duì)較為活躍的集體財(cái)務(wù)和涉及村民利益重大事項(xiàng)的公布時(shí)間做了進(jìn)一步規(guī)定，這對(duì)于減少村務(wù)公開(kāi)活動(dòng)的隨意性，增強(qiáng)村務(wù)公開(kāi)行為的時(shí)效性都有重要意義。
4．增加民主評(píng)議程序，強(qiáng)化對(duì)村務(wù)公開(kāi)的監(jiān)督
修改前的《村民委員會(huì)組織法》第22條之規(guī)定，對(duì)村務(wù)公開(kāi)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的主要主體是鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或者縣級(jí)人民政府及其有關(guān)主管部門(mén)，但上文已經(jīng)分析過(guò)，此類監(jiān)督主體缺乏監(jiān)督的積極性，導(dǎo)致了這種來(lái)自村民自治框架外部的監(jiān)督處于實(shí)際上的虛置狀態(tài)。新修改的《村民委員會(huì)組織法》第32條在總結(jié)各地對(duì)村務(wù)公開(kāi)進(jìn)行監(jiān)督的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和參照中央有關(guān)文件規(guī)定的基礎(chǔ)上，調(diào)整了村民自治的結(jié)構(gòu)，增加了村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，該條規(guī)定：“村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)村民民主理財(cái)，監(jiān)督村務(wù)公開(kāi)等制度的落實(shí)，其成員由村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議在村民中推選產(chǎn)生，其中應(yīng)有具備財(cái)會(huì)、管理知識(shí)的人員。村民委員會(huì)成員及其近親屬不得擔(dān)任村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員。村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員向村民會(huì)議和村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)，可以列席村民委員會(huì)會(huì)議?！?，與之相關(guān)的第33條還設(shè)置了民主評(píng)議的程序，該條規(guī)定“村民委員會(huì)成員以及由村民或者村集體承擔(dān)誤工補(bǔ)貼的聘用人員，應(yīng)當(dāng)接受村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議對(duì)其履行職責(zé)情況的民主評(píng)議。民主評(píng)議每年至少進(jìn)行一次，由村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)主持。村民委員會(huì)成員連續(xù)兩次被評(píng)議不稱職的，其職務(wù)終止。”
根據(jù)新《村民委員會(huì)組織法》這兩條規(guī)定，新設(shè)的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)不僅完全獨(dú)立于村民委員會(huì)，而且還有權(quán)主持能夠終止村民委員會(huì)成員職務(wù)的民主評(píng)議，這體現(xiàn)了新修改的《村民委員會(huì)組織法》意圖通過(guò)村民自治內(nèi)部架構(gòu)的完善，以權(quán)力制約權(quán)力機(jī)制的建立，促進(jìn)村民委員會(huì)主動(dòng)開(kāi)展村務(wù)公開(kāi)、實(shí)施民主管理的愿望。
5．規(guī)定建立村務(wù)檔案，增強(qiáng)村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督的可操作性
修改前的《村民委員會(huì)組織法》雖然規(guī)定了村民可以查詢村務(wù)公開(kāi)事項(xiàng)，同時(shí)也賦予了相關(guān)基層政府檢查監(jiān)督權(quán)，但是相應(yīng)的檔案制度并未配套建立，村務(wù)管理中產(chǎn)生的檔案很容易流失，因此，很多情況下，村民的查詢權(quán)和基層政府的檢查監(jiān)督權(quán)由于缺乏相關(guān)檔案資料的支撐而難以行使。修改后的《村民委員會(huì)組織法》對(duì)應(yīng)當(dāng)建檔的主體，應(yīng)當(dāng)歸檔的內(nèi)容和檔案建立的原則要求都做了規(guī)定，有利于保存村務(wù)管理中產(chǎn)生的有關(guān)資料，對(duì)于相關(guān)主體行使監(jiān)督權(quán)，促進(jìn)村務(wù)公開(kāi)應(yīng)當(dāng)能產(chǎn)生較好的保障作用。
（二）新《村民委員會(huì)組織法》中村務(wù)公開(kāi)制度的局限
1．“兜底條款”不利于村務(wù)公開(kāi)范圍的適時(shí)擴(kuò)大
所謂村務(wù)公開(kāi)，即將與村民利益密切相關(guān)、且為村民十分關(guān)注的村莊公共事務(wù)及處理情況告知村民，以便村民參與管理和監(jiān)督。[⑧]從制度設(shè)計(jì)的形式上看，村務(wù)公開(kāi)主要是為了規(guī)范村民委員會(huì)的村務(wù)管理活動(dòng)，但其終極意義上，還是為了維護(hù)受到村務(wù)管理活動(dòng)影響的村民權(quán)益。與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的狀況一樣，村務(wù)公開(kāi)在全國(guó)各地實(shí)踐中面臨的情況也存在很大差別，而且隨著轉(zhuǎn)型期城市化進(jìn)程的不斷加快和我國(guó)社會(huì)管理面臨的新問(wèn)題的不斷增加，村民自治所體現(xiàn)的村民利益也越來(lái)越呈現(xiàn)多樣化的狀態(tài)，因此，無(wú)論是1998年《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，還是2010年《村民委員會(huì)組織法》的調(diào)整都試圖將這種反映多樣化村民權(quán)益的村務(wù)管理行為納入村務(wù)公開(kāi)范圍之中，為此，這兩部法律對(duì)村務(wù)公開(kāi)范圍的規(guī)定都采取了列舉加種屬覆蓋的方式，在規(guī)定了應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的具體村務(wù)事項(xiàng)之外，兩部法律還規(guī)定村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)公開(kāi)“涉及本村村民利益，村民普遍關(guān)心的其他事項(xiàng)”，這樣做的主要考慮是想將其作為兜底條款，以涵蓋通過(guò)列舉的方式難以窮盡的村務(wù)公開(kāi)事項(xiàng)，但該規(guī)定本身由于存在著缺陷決定了其很難發(fā)揮應(yīng)有的作用。其主要缺陷就是這一規(guī)定用“普遍關(guān)心”限制了村民在村務(wù)公開(kāi)中的個(gè)體或集體意見(jiàn)表達(dá)，將導(dǎo)致《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的村務(wù)公開(kāi)范圍難以根據(jù)實(shí)際的需要適時(shí)擴(kuò)大。首先，民主不僅指的是少數(shù)服從多數(shù)，還意味著對(duì)所有主體權(quán)利的平等保護(hù)，該條規(guī)定只要求公布村民普遍關(guān)心、涉及較多村民利益的事項(xiàng)并不符合民主的本意，不利于只涉及個(gè)別村民利益的村務(wù)公開(kāi)的開(kāi)展。其次，“普遍關(guān)心”的判斷標(biāo)準(zhǔn)難以確定和判斷行為難以做出。對(duì)“普遍關(guān)心”有權(quán)力做出判斷或啟動(dòng)判斷程序的主體主要有三個(gè)：村民委員會(huì)、基層政府、村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。在村務(wù)公開(kāi)的實(shí)踐已經(jīng)亂象叢生，“普遍關(guān)心”的標(biāo)準(zhǔn)難以確定的情況下，村民委員會(huì)主動(dòng)認(rèn)定涉及村民利益的村務(wù)管理行為為村民所“普遍關(guān)心”的可能性很小。2010年《村民委員會(huì)組織法》修改后新增加的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)和由村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)主持的民主評(píng)議程序就是防止為了村民委員會(huì)成員背離“公仆”職責(zé)，濫用權(quán)力謀取私人利益，這是對(duì)村民自治實(shí)踐中大量存在的村民委員會(huì)成員“權(quán)力尋租”行為的回應(yīng)，充分體現(xiàn)了對(duì)掌控著大量資源的村民委員會(huì)的不信任，而基于上下文的分析，由于基層政府和村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)在村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督中存在的問(wèn)題，期待這兩類主體通過(guò)行使監(jiān)督權(quán)，推動(dòng)村民委員會(huì)做出判斷的難度也很大。
2．“自下而上”的推動(dòng)機(jī)制導(dǎo)致村務(wù)公開(kāi)的真實(shí)性難以保障
2010年修改前后的《村民委員會(huì)組織法》都規(guī)定：“村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)保證公布內(nèi)容的真實(shí)性，并接受村民的查詢?！保撘?guī)定主要是想通過(guò)在村務(wù)公開(kāi)工作中引入村民的參與，建立村民“自下而上”的深度介入機(jī)制，保障村民的知情權(quán)，確保村務(wù)公開(kāi)信息的真實(shí)性，但村務(wù)公開(kāi)的實(shí)踐已經(jīng)表明該規(guī)定很難落實(shí)，因?yàn)樵诨鶎诱?、村?wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督無(wú)力，信訪效果又不理想的情勢(shì)下，村民委員會(huì)經(jīng)常以各種理由拒絕村民查詢與村務(wù)公開(kāi)相關(guān)的檔案資料。
從村務(wù)公開(kāi)的啟動(dòng)主體角度，修改前后的《村民委員會(huì)組織法》只規(guī)定了村民委員會(huì)主動(dòng)公開(kāi)的公開(kāi)方式，這樣一種單一的村務(wù)公開(kāi)方式很容易因?yàn)榇鍎?wù)公開(kāi)動(dòng)力的缺乏和監(jiān)督機(jī)制的失靈難以持續(xù)地進(jìn)行下去。
3．制度設(shè)計(jì)不完整導(dǎo)致村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)難以啟動(dòng)
根據(jù)新《村民委員會(huì)組織法》第32條和第33條的規(guī)定，村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)有權(quán)力監(jiān)督村務(wù)公開(kāi)的落實(shí)情況，如果村民委員會(huì)并未按照規(guī)定公開(kāi)有關(guān)的村務(wù)管理事項(xiàng)，村委監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以通過(guò)啟動(dòng)能夠終止村委會(huì)成員任職資格的民主評(píng)議的制約來(lái)促進(jìn)村委會(huì)被動(dòng)地實(shí)施村務(wù)公開(kāi)。該項(xiàng)制度設(shè)計(jì)若能真正運(yùn)行起來(lái)，村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)在村務(wù)公開(kāi)的監(jiān)督中應(yīng)該能發(fā)揮較好的作用，遺憾的是，該法并未規(guī)定該機(jī)構(gòu)的人員配置和開(kāi)展工作的具體程序，很容易導(dǎo)致民主評(píng)議程序難以啟動(dòng)，使村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)成為一個(gè)事實(shí)上的制度“擺設(shè)”。
四、進(jìn)一步改進(jìn)村務(wù)公開(kāi)的建議
2010年新的《村民委員會(huì)組織法》已經(jīng)對(duì)村務(wù)公開(kāi)做出了顯著的改進(jìn)，但是我們認(rèn)為村務(wù)公開(kāi)仍然有很大的提升空間。具體來(lái)說(shuō)，至少在以下三個(gè)具體方面可以進(jìn)行進(jìn)一步的改善：
（一）增加依據(jù)村民個(gè)人申請(qǐng)公開(kāi)村務(wù)信息的途徑
理論和實(shí)踐一再提醒我們，自我推動(dòng)制度變革動(dòng)力模式存在著極限：當(dāng)制度變革涉及到對(duì)改革者原有利益的傷害時(shí)，推動(dòng)力將遞減，從而導(dǎo)致動(dòng)力衰竭和疲憊。動(dòng)力匱乏是導(dǎo)致許多立法和制度在實(shí)施過(guò)程中打折、甚至最終形同虛設(shè)的主要原因。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，由村民委員會(huì)主動(dòng)公開(kāi)村務(wù)信息，對(duì)于促進(jìn)村民委員會(huì)權(quán)力運(yùn)行的自我約束有著一定的意義，但從制度實(shí)施的廣度、深度以及可持續(xù)度方面看，我們需要鼓勵(lì)和培育大規(guī)模的、可持續(xù)的力量來(lái)抑制村委會(huì)的這種自我約束力的衰竭，進(jìn)而確保村務(wù)公開(kāi)能夠持久、健康地開(kāi)展下去[⑨]。2007年4月頒布的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》第13條規(guī)定，“除本條例第九條、第十條、第十一條、第十二條規(guī)定的行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開(kāi)的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國(guó)務(wù)院部門(mén)、地方各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上地方人民政府部門(mén)申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息?！痹摋l例確定的政府主動(dòng)公開(kāi)和依公民申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息公開(kāi)制度，對(duì)于實(shí)現(xiàn)公民的知情權(quán)，為公民依照法律規(guī)定，進(jìn)一步行使參政權(quán)和監(jiān)督權(quán)提供了必要的信息基礎(chǔ)。村務(wù)信息和政務(wù)信息雖然在被公開(kāi)者的組織性質(zhì)上有所不同，但二者都與公共利益和公共權(quán)力有著密切的聯(lián)系，在村務(wù)公開(kāi)制度中，完全可以借鑒《國(guó)務(wù)院信息公開(kāi)條例》的做法，在村民委員會(huì)主動(dòng)公開(kāi)村務(wù)信息之外，開(kāi)通依據(jù)村民個(gè)人申請(qǐng)進(jìn)行村務(wù)公開(kāi)的途徑。同時(shí)，通過(guò)村民的個(gè)體行動(dòng)來(lái)推動(dòng)村務(wù)公開(kāi)有明確的現(xiàn)實(shí)和法律基礎(chǔ)。從《村民委員會(huì)組織法》的角度，村務(wù)公開(kāi)不僅是村民委員會(huì)開(kāi)展工作的原則要求，也是在村民自治這一非國(guó)家形態(tài)民主運(yùn)作中實(shí)現(xiàn)村民知情權(quán)的必然要求。同時(shí)，在現(xiàn)代社會(huì)中，信息往往意味著利益、資源和行動(dòng)能力，因此個(gè)體和組織都可能基于各種各樣的利益訴求或公民精神而采取行動(dòng)，要求村民委員會(huì)公開(kāi)村務(wù)管理信息。
（二）擴(kuò)大司法監(jiān)督范圍，以司法權(quán)推動(dòng)村務(wù)公開(kāi)
“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止。”[⑩]村民委員會(huì)作為村域范圍內(nèi)唯一的公共管理機(jī)構(gòu)，其不僅管理著大量的集體資產(chǎn)，而且還有權(quán)處理與村民利益密切相關(guān)的各種村級(jí)公共事務(wù)，村民委員會(huì)及其成員作為村級(jí)治理結(jié)構(gòu)中的“公共官僚機(jī)構(gòu)和管理階層”很容易濫用公共權(quán)力，侵犯村民的權(quán)利，因此，新《村民委員會(huì)組織法》第36條規(guī)定：“村民委員會(huì)或者村民委員會(huì)成員作出的決定侵害村民合法權(quán)益的，受侵害的村民可以申請(qǐng)人民法院予以撤銷，責(zé)任人依法承擔(dān)法律責(zé)任?！痹撘?guī)定針對(duì)近年來(lái)村民委員會(huì)及其成員在行使權(quán)力中的各種“失范”行為，引入了司法監(jiān)督，賦予村民訴權(quán)，希冀通過(guò)法院撤銷村民委員會(huì)及其成員的濫用公共權(quán)力行為，來(lái)維護(hù)村民的合法權(quán)益。但該規(guī)定存在著重大缺陷，其只是將村民委員會(huì)及其成員的“行政”作為納入了司法監(jiān)督的范圍，卻忽視了村民委員會(huì)及其成員的“行政”不作為，此類“行政”不作為，同樣也會(huì)對(duì)村民的合法權(quán)益造成損害。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村務(wù)公開(kāi)是村民委員會(huì)的法定職責(zé)，如果其不主動(dòng)公開(kāi)，或在村民提出申請(qǐng)的情況下，也不公開(kāi)，那么這種“行政”不作為同樣也是濫用權(quán)力的一種體現(xiàn)，其不僅侵犯了村民的知情權(quán)，還不利于村民行使其它的自治權(quán)利，而村民的這些自治權(quán)利都是村民實(shí)現(xiàn)基于村民自治背景下的其它合法權(quán)益的重要保障。因此，很有必要擴(kuò)大司法監(jiān)督的范圍，將村民委員會(huì)及其成員的“行政”不作為納入法院審查的對(duì)象，加大對(duì)村民知情權(quán)的保障力度，以司法權(quán)推動(dòng)村務(wù)公開(kāi)。
（三）完善制度規(guī)定，確保村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行
任何組織機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)行都需要完善的制度作為保障，新《村民委員會(huì)組織法》第11條、第16條、第29條分別規(guī)定了村民委員會(huì)的成員組成、村民委員會(huì)成員的罷免程序和村民委員會(huì)開(kāi)展工作的原則要求，不僅對(duì)村委會(huì)職能的充分履行發(fā)揮了保障作用，而且還為各個(gè)地方根據(jù)具體情況制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步促進(jìn)、規(guī)范村委會(huì)權(quán)力的運(yùn)行提供了指導(dǎo)原則和法律依據(jù)。從性質(zhì)上看，村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)與村民委員會(huì)一樣，都要對(duì)村民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，從職能上看，村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)履行的監(jiān)督村務(wù)公開(kāi)等權(quán)力同村民委員會(huì)履行的村務(wù)管理權(quán)都會(huì)對(duì)村民的合法權(quán)益產(chǎn)生重大影響，從實(shí)踐的角度看，新《村民委員會(huì)組織法》實(shí)施后，有些地方已經(jīng)出臺(tái)了一些地方性規(guī)定，以便于村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)行，如2011年1月中共浙江省紀(jì)律檢查委員會(huì)、浙江省監(jiān)察廳就制定了《浙江省村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)工作規(guī)程（試行）》，對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的組織設(shè)置、監(jiān)督程序等做了規(guī)定，但這畢竟只是地方性的規(guī)定，其約束力和普遍性遠(yuǎn)不能和法律相提并論。因此，為了確保村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)能夠真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，推動(dòng)村務(wù)公開(kāi)持續(xù)進(jìn)行，有必要從立法上進(jìn)一步對(duì)村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的人員配置、工作人員的罷免程序等作出明確規(guī)定。
作者簡(jiǎn)介：
程同順：1969年生，山西聞喜人，南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院政治學(xué)系教授、系主任，博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)檎螌W(xué)理論和中國(guó)農(nóng)村政治。
趙學(xué)強(qiáng)：1977年生，山東莒縣人，南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院2011級(jí)博士研究生，主要從事基層公共治理與法治研究。
*本文是程同順主持的中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目“快速城市化進(jìn)程中的農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)換”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：NKZXA10026）的階段性成果之一。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2013年第4期
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