產業政策與經濟發展:爭議與變革
——兼論農村銀行業的轉型與創新
非常高興受邀參加一年一度的縣域金融論壇，對于我來說也是跟各位請教的好機會。今天我講的題目是“產業政策與經濟發展：爭議與變革”，副標題是“兼論中國農村銀行業的轉型與創新”。這個題目是我最近兩三個月以來一直在思考和糾結的一個問題，今天把我最近的若干心得跟大家做一個匯報。我想分四個方面來談。第一，把最近學術界兩次重要的爭議做一個討論，做一番梳理。第二，我們拿美國和日本這兩個比較典型的執行不同產業政策的國家做一個對照，看看這兩個國家在產業政策方面有哪些不同，我們從這兩個不同的產業政策方向當中能夠得到什么樣的啟發。第三，系統回顧和檢討一下中國的產業政策，來討論一下在中國執行產業政策執行過程當中，我們如何兼顧效率與公平。第四，結合中國農村銀行業談一談轉型和創新，政府應該承擔什么樣的職責，市場、鄉村銀行本身應該怎么做。
一、產業政策與國家角色：兩次學術爭議及其辨析
最近幾個月以來學術界出現兩次比較引起大家關注的爭議，一次是林張之爭，一次是晏賈之爭。我們先說林張之爭。北京大學的這兩位教授和著名學者，林毅夫老師和張維迎老師，都曾教過我，都是我尊敬的前輩。兩位老師在最近五六個月以來，一直處于激烈的交鋒狀態，11月初兩位老師在北大朗潤園面對面辯論了一次，這種面對面的交鋒也是在國內很少見的，堪稱一次歷史性的論辯。刀光劍影，互不相讓，可是林張之爭到底在爭什么呢？
林毅夫老師認為中國現在仍然需要很好的產業政策來支撐經濟的發展，他從歷史和國際角度證明產業政策對經濟發展是有作用的，他主張應該把兩個“有”結合起來。第一個有是有效的市場，第二個有是有為的政府，這兩個應該兼容，這是林老師的觀點。一方面我們要發揮市場在資源配置當中的主導性、基礎性的作用，另外一方面，尤其在中國這樣的環境和歷史情境底下，我們不可能排除掉政府在經濟發展過程當中所起到的巨大作用，他主張一個有為的政府。他說“有為”，大家不要以為是“亂為”和盲目的作為，“有為”是正確地作為，不是亂為，也不是不為，而是適當的作為。這個觀點很鮮明。
張維迎老師的觀點更鮮明，他認為歷史上所有的產業政策，全球其他國家的乃至中國的，沒有一個案例證明是成功的，因此產業政策應該被徹底拋棄，這是張維迎老師一貫以來基于他對市場的研究，基于他對企業家精神的研究和尊重，從這個自由主義經濟學角度和發揮市場主體性作用角度來講產業政策是無效的。
這兩個討論表面上看起來完全針鋒相對，沒有任何調和的余地。我認為林張之爭深刻地反映了中國當下在經濟發展過程當中，兩種不同的思潮，兩種完全不同的動向。兩位教授不是吃飽了撐的沒事干談一個閑話，之所以今天在這個結骨眼上產生這個論辯，之所以在中國目前的經濟狀態下產生這樣的交鋒，不是偶然的，而是必然的，他們代表了兩種不同的改革思路，對未來中國的走向影響深遠。一種認為政府應該在經濟發展過程當中起到重要作用（但是也不否認市場的基礎性作用），另一種認為政府的干預主義行為起到負面的作用，中國的市場化還遠遠不夠。
這兩個觀點交鋒的關鍵點在什么地方呢？在于對于政府的不同假定。我們學經濟學都知道，有些人假定政府也是一個理性人，每個政府官員和部門，都會基于自己的目標函數而作出理性的判斷，都要最大化自己的效用。這是一種假定。可是在在某些文化環境和歷史環境的影響下，有些人對政府假定就不一樣，盡管有很多中國人可能私下對政府往往頗有微辭，可是我們的腦子里面，很多時候卻期待政府發揮更大作用，你承不承認？盡管我們有時候會說一些風涼話批評政府，但是你發現，幾乎每個人腦子里面都期待政府發揮更大作用，動不動說政府應該怎么樣怎么樣，沒有說公民應該怎么樣怎么樣。所以在中國這樣一個文化環境和歷史環境底下，我們對政府天然有著更高的期待，捫心自問，恐怕都是這樣。其實你內心深處對政府期待非常高，希望他做更多的事，最好把我們的事都包辦了才好，在這種假定和意識底下，我們不可能完全拋棄政府的作用。我們總是假定政府是一個無所不能而且總是秉持正義的主體，國家出現任何事情都需要政府來處理，我們天然認為政府應該是一個“有為”且“能為”的政府，我們在政府身上賦予了太多的期待和使命。
同時還有一個重大的假定，就是信息問題。西方經濟學認為，政府也是會出現信息不對稱和不完全的，跟市場一樣，政府也有失靈，因此政府不是全能的。可是老百姓往往覺得政府無所不能，社會中任何事情都要罵政府，實際上這個“罵”背后實際上恰恰是期待政府做更多的事情，期待一個全能的政府。這也是中國的企業和公民缺乏社會責任的根源之一，是中國缺乏社會中介機構和公民自律的根源之一。政府是不是全能的呢？實際上政府也是一個信息不對稱的主體，他的信息也不完全，但是我們潛意識當中老是希望一個全能的政府出現，幫我們解決一切我們認為不滿意的問題。
這兩個假定都會影響我們對于政府的看法。林張之爭的核心是在如何處理政府與市場的關系，如何對政府有一個正確的假定，這一點很重要，這是核心和前提，假定不同，理論就不一樣。我個人的觀點，無論是美國還是中國，徹底拋棄產業政策是不現實的，張老師的觀點并沒有根本性錯誤，可是有些矯枉過正。問題是何種產業政策是有效的？在不同經濟發展階段，產業政策有何不同？這些東西需要仔細梳理和思辨，不要過于武斷而簡單地下結論。我們下面在第二和第三部分再詳細探討具體的產業政策問題。
第二個爭論是晏賈之爭，一方是北京大學經濟學院的老院長晏智杰教授，另外一位是財政科學研究所著名學者賈康教授，賈老師也是我們北大經濟學院的兼職教授，經常受邀到經濟學院演講。兩位學者的學養都非常豐厚，在學術界都有極其重要的影響。晏賈之爭爭的是什么呢？爭的是關于供給側結構性改革的問題。賈康教授是供給側結構性改革主要倡導者之一，而且比較早地出版了相關的專著。晏智杰先生就賈康教授的那本書提出了若干批評，當然這個批評是純學術的，沒有任何個人成見。這個批評的核心在什么地方呢？晏老師認為中國目前的問題出在體制層面，中國現在仍然不能說已經建立起一套社會主義市場經濟體制，大量的領域仍然存在市場化程度不足的問題。因此，在這種體制變遷還沒有完成的情況之下，我們光談結構性變革是不行的，這是晏老師的觀點。晏老師的觀點一下讓我聯想起來我們的老師厲以寧教授的觀點，兩個人觀點是一樣的。厲老師在80年代最著名的一本著作，被評為“當代經濟學十大著作之一”的，叫做《非均衡的中國經濟》。這本書提出一個著名的概念，叫兩類非均衡。什么叫兩類非均衡呢？他說西方國家的非均衡是在市場體制比較完善之下的非均衡，有獨立的市場主體，這種非均衡怎么解決呢？要靠財政貨幣政策來解決。你用利率等貨幣政策以及稅率等財政政策來引導企業，企業就會追隨，加以調整，從而使非均衡得以緩解。前提是什么呢？前提是人家市場機制比較完善，企業相對來講比較獨立，微觀主體產權清晰。他說中國的非均衡是第二類非均衡，我們的非均衡跟西方不同在什么地方呢？我們是一種市場機制還沒有完善、企業主體的法人地位還沒有確立情況下的非均衡，這兩種非均衡的處理方法是不一樣的。前者，西方的第一類非均衡需要用財政貨幣政策來解決，而第二類非均衡需要進行深刻的體制變革跟所有制變革。兩類非均衡是厲以寧先生所有制改革理論的出發點，我覺得思路是很清晰的，對中國改革的指導意義也是很重要的。
晏老師也從這個角度出發來批評賈康教授的理論，賈康教授反過來就反駁晏老師，他說我們進行供給側結構性改革的一個初衷，不是僅僅從產業角度，調整一下產業結構，把原來重污染行業和產能過剩行業壓縮一下，不是這么簡單；賈康教授認為，我們將來在供給側結構性改革方面，實際上最終的目標是利用結構性變革來推動整個社會主義市場經濟體制的建立和發展。你想，什么叫供給側？供給側就是企業，企業是供給的主體，假如供給側改革好了之后，整個的企業運行機制發生了變化，相應的，政府跟企業的關系也發生了變化。在這種情況下，賈康先生認為，供給側結構性改革最終將激發中國體制的變革，倒逼體制變革，最終將實現中國由一個傳統的計劃體制向市場體制來過渡。所以說，供給側的結構性調整實際上最終指向體制變革與創新，而不是純粹結構性的局部的改變。
我認為實際上晏賈之爭的方向是一致的，并不存在根本的分歧，其最終落腳點是一致的。將來結構性變革的重點并不僅僅在調結構，而在于深刻的體制變革，在于系統的經濟運行機制變革，絕非產業結構調整這么簡單。我們很多深層次的問題，比如說技術創新不行，產品滿足不了消費者的需要，這是什么問題呢？表面上看這是一個技術創新問題，我們很多企業高污染、高投入、高能耗、低產出，表面上看這是產業結構問題，但是你注意，深層次的問題是體制問題，就是企業有沒有成為一個完全市場化的企業主體，我覺得這一點是非常非常重要的。所以結構性改革的最后堡壘一定是體制問題，這是毋庸置疑的。
以上這兩個學術爭論，對于學術界，對于產業界，對于國家治理層面的決策者，都提供了很多的思考空間和余地，可以得到很多的啟發。
二、產業政策之國際視野：美國和日本
第二個問題，我們具體討論一下產業政策問題。最近半個多世紀以來，中國應該說是產業政策執行最為強力的國家，我們非常重視產業政策，在不同歷史階段執行了不同的產業政策。中國在執行產業政策的過程當中，我們的參照物有時候是日本，比如說80年代之后，我們學習日本的產業政策。有時候我們又向往美國的模式，學習美國的方式。美國跟日本的產業政策到底有什么區別呢？
說到美國，我們應該說，美國是產業政策執行得非常好的一個國家，尤其是最近三十年以來。大家不要以為美國是一個自由市場經濟國家，政府就完全無所作為，這是完全錯誤的想法。與此相反，美國在執行產業政策方面不僅政策制定非常多，而且產業政策出臺極其頻繁，它在每一個歷史階段都為自己的國家制定了適當的產業政策，非常密集，影響深遠。
我舉一個小例子，我們在80年代都知道里根政府提出了星球大戰計劃，這個計劃可不是玩電腦游戲，而是要使美國在全球的信息產業方面占據制高點，當然這里面包含著國防和工業提升的一整套計劃。再比如說我們知道最近美國對于中小企業創新提出一系列計劃，希望提振中小企業的創新能力，使其能夠在技術創新方面走在世界前列，由此帶動經濟發展和就業。這些計劃和產業政策在美國怎么執行的呢？美國跟中國最大的不同在于，美國在執行產業政策的過程當中，它更多的是重視法治化，大多以法律形式來推動產業政策，而不是靠行政命令。國會立法，立法之后，整個微觀主體，包括企業家和大學、科研機構等等這些微觀主體，都按照這個方向來努力，政府提供若干支持，包括法律支持和財政支持，進行有效的引導和扶持。應該說，在最近半個多世紀以來，美國執行的產業政策多得不得了，比如說關于農業信貸有《農業信貸法》，關于農業產業發展和糧食問題有《農業調整法》，關于技術創新有《國家技術創新法》，關于小企業創新有《小企業創新發展法》，關于貿易有《綜合貿易與競爭法》，關于能源排放方面有《能源法》，它的法律非常之細而且多，我僅僅列了一小部分。美國的政府不是亂來的，美國的政府在執行產業政策過程中，必須有法律為依據，并受到國會大量的嚴格的制約。有時候美國政府要執行某個產業政策，國會有可能給他否決。所以我們看到，美國不是沒有產業政策，而是人家用法律的形式來進行產業政策的推廣和實施，把政府的行為控制在法律范圍之內。你發現中國在執行產業政策方面，政府的自由裁量權很大，政府的活動空間很大，這個跟美國是極不一樣的。
而且我們發現，美國產業政策的定位，是彌補市場缺陷的一個補救性措施，他們不認為產業政策是整個經濟政策工具的一部分。美國要調整宏觀經濟的話，就是財政跟貨幣政策，產業政策是彌補性的措施，不是一個簡單的短期政策工具。比如說近年來中小企業創新不足，怎么辦呢？為了促進中小企業創新，為了促進中小企業跟大學的合作，為了促進每一個國家實驗室的活力，政府出臺法律，給這些中小企業若干的補貼，對中小企業與大學的合作給予扶持，這個當然不是干預和限制中小企業運行的市場機制，政府也不介入任何中小企業的經營活動，也不命令銀行給中小企業貸款，而是彌補市場機制的局限，用法律的形式，用財政手段來激發中小企業與大學的活力。我認為這是美國產業政策一個非常大的特點，或者說是一個優點，它尊重市場，重點是培養市場機制沒有辦法創造的條件，推動技術創新和先進技術的產生，保持美國在全球的技術領先地位。美國聯邦政府的這種資助、補貼、產業政策引導，只是對私人部門的行動做出引導性的推動，它不干預私人部門具體的活動，而是尊重市場，要增進市場競爭，在這個方面，美國是值得中國學習的。
我們下面再看日本。日本跟中國有共同的文化基礎，國民對政府的尊重、依賴，乃至于膜拜的心理跟中國人很相似。日本產業政策執行的時間比較長，而且嘗試和探索也比較豐富。各位要研究產業政策，不讀日本的書是不行的，因為日本做的最多。尤其是在二戰之后，日本大量執行了產業政策，一直到大概70年代都是這樣的。日本從1945年到1976年左右，經過30年高速增長，年均增長大概將近9%，實現了所謂的日本奇跡。我認為在日本奇跡的產生過程當中，產業政策當然是一個極其重要的原因，你不能想象日本如果沒有產業政策，它的經濟增長會這么快。可是日本到了80年代就遇到了一個大問題，由于產業政策執行的時間過長，政府對于整個經濟干預的時間也過長，導致產業政策出現了若干弊端，到了80年代后半期，日本開始走下坡路了，尤其是在90年代初期，日本出現了20年的長期蕭條和不景氣，基本上經濟沒有增長，甚至扣除通貨膨脹率之后增長可能為負，這就引起了日本人的反思。
其中，在80年代初期，反思日本產業政策影響最大的一個人就是東京大學的一位教授，叫小宮隆太郎，他最早寫了一本書，反省、檢討日本的產業政策。他認為日本的產業政策是一種“選擇性的產業政策”。他說日本人在選擇產業的時候，政府如果認為哪些產業需要扶持，就列出一個清單，然后大藏省跟通產省就合作制定一個產業政策來進行支持，這種選擇性的產業政策依賴于政府的高度判斷能力和信息捕捉能力，不能夠拍腦袋決策，但是現實當中政府的判斷很難完全理性和科學。這種方法就是依靠政府的判斷進行選擇性的產業政策扶持或者壓制，這是日本產業政策的特點。
在這個過程當中，政府有可能犯錯誤，也有可能做出睿智的選擇，你要碰到判斷比較明智的政府，就能做出很好的決策，可是，政府也有可能判斷錯誤，尤其是政府在宏觀經濟的判斷方面，可能往往出現一些偏差。如果他認為某些產業好，而動用財政、金融、外貿、外匯這些手段去扶持，很有可能扶持了一個不值得扶持的產業。或者這個產業本來可以用市場化的方法和機制來獲得很好的發展，結果政府大量補貼，結果反而導致企業沒有創新動力，企業覺得拿政府補貼很享受呀，干嘛自己要創新呢，結果補貼了五六年之后，本來很好的產業被補貼死了。所以，選擇性的產業政策，在日本既有成功的案例，但是負面的教訓也是很深刻的。
實際上，所謂好的產業政策是基于政府的判斷，但政府也會失靈，政府也會信息不對稱，政府對整個經濟的了解不見得那么深入和全面，這時候政府的產業政策就面臨著一些問題。所以我們說，產業政策不是不要，而是需要什么樣的產業政策。產業政策需要在政府和市場之間做出一個很好的權衡，產業政策出來之后，不能抑制市場的作用，而是必須增進市場，以市場機制為基礎來發揮作用，而不是替代了或者擠出了市場。
上個世紀90年代末期，在亞洲金融危機之前，世界銀行對東亞奇跡做出了一個總結，其中談到日本、東南亞這些國家為什么發展那么快呢？于是提出一個理論，因為這些國家的政府在這個歷史階段是增進了市場的作用，這個理論被稱為“市場增進論”（market-enhancing view）。確實，如果我們回顧這個時期亞洲這幾個增長迅猛的國家的發展史的話，我們可以發現，在凡是發展特別好的歷史階段，一定是政府做了大量的事情來增進市場的作用，政府的各種產業政策一定是順應市場的，發揮了市場和政府的雙重作用，而不是反市場的，不是壓制市場的，而是促進了市場的發展，促進了市場的競爭，讓市場良性發展。我認為這個是很正確的觀點。反之，如果政府替代了市場，甚至壓抑了市場，取代了市場，這個國家從長遠來看一定是麻煩的。我們知道，1997年的亞洲金融危機為什么會發生在菲律賓、馬來西亞、印尼這些國家，就是因為這些國家實際上并不是完全的市場經濟國家，他們是權貴資本主義國家。這種權貴資本主義市場經濟對經濟發展是有害的，一定會帶來大量弊端甚至危機。
我們看了美國產業政策和日本產業政策的情況，我想有幾個基本結論：第一個結論，如果說一個產業政策是好的，那用什么標準呢？我認為只有一個標準，就是能夠強化市場競爭，能夠讓企業更好地去競爭，能夠防止壟斷對于經濟發展的損害，政府在市場機制的基礎上來彌補市場的缺陷，順應市場，而不是取代市場，這樣的產業政策，這就是好的產業政策。相反，如果一個產業政策促進了壟斷，妨礙了競爭，讓微觀主體都沒有活力，這個產業政策一定是壞的，它的后果是壞的，無論初衷多么好，無論政府出發點多么好，其結果也一定是壞的。
實際上，我們的先賢早就講過這個道理。比如說司馬遷，我們讀過《史記·貨殖列傳序》，司馬遷在里面講到他的觀點，他說政府應該怎么辦呢？他講了政府行為的幾個不同的層次，第一個層次是“善者因之”，善者，也就是市場當中和老百姓當中那些好的東西和正常的東西，政府就應該因循他，順應他。“其次利導之”，其次是因勢利導。“其次教誨之”，他有錯誤怎么辦呢？就教導他，讓他做好事和正當的事，政府有教化作用。“再其次整齊之”，如果他真做了不好的事，怎么辦呢？給他監管，甚至要加以懲治。“最下者與之爭”，司馬遷很聰明，他說層次最低的那個政府是與民爭利，代替市場。實際上司馬遷的“善因論”跟亞當?斯密的《國富論》的經濟哲學觀是完全一致的。政府的作用是干什么？就是要因應國民需要，因應市場，促進市場競爭，而不要與民爭利，不要替代市場，不要加強壟斷。
2014年，諾貝爾經濟學獎頒給了梯若爾，因為他開創了產業組織學，他主張用公共政策來彌補市場失靈，強化競爭。他在獲得諾貝爾經濟學獎的演講《市場失靈與公共政策》中認為，完全競爭幾乎是不可能存在的，所以就需要用公共政策，也就是產業政策來控制市場失靈，來約束市場權力，強化競爭。梯若爾主張用公共政策（Puplic Policy），也就是產業政策來控制市場失靈。但是注意，產業政策的目的是干什么？是要約束市場權力，強化競爭。大家看，這兩個好像是矛盾的，約束市場怎么會強化競爭呢？大家注意，讓市場一意孤行也不行，為什么呢？因為任由市場競爭有時候會出現自然的壟斷。比如說在有些產業中，有些企業家做得特別好，把產業壟斷了，這種壟斷不是用非法手段，而是用合法手段，用市場方法來壟斷，然而這個壟斷也不好，也要強化競爭，政府要干預，用反壟斷法來干預。所以我們說，一個設計良好的產業政策，應該是催生創新，促進競爭，促進生產力的發展，而不是要壓抑市場，不是來讓大家不競爭的，這才是好的產業政策。
三、中國產業政策之檢討：效率與公平之爭
第三個問題，我們要檢討一下中國的產業政策。中國的產業政策從大概1949年到現在，走過了漫長的過程。50年代初，中國確立了社會主義計劃經濟體制，到1978年之后，慢慢轉向社會主義市場經濟體制，但是我們執行產業政策這樣一條基本道路沒有發生太大的變化。在這個過程當中，中國因為執行了成功的產業政策而實現了經濟的騰飛，包括1978年之前我們也創造了經濟的奇跡，年均增長超過了9%，為中華民族的偉大復興奠定了物質基礎。新中國在前三十年建立了比較完善的工業體系，實現了重工業化和經濟趕超，在改革開放之后，中國又執行了很好的產業政策，實現了經濟的超高速增長，我國民財富巨量增加。這些成就必須客觀肯定，不應刻意抹煞。中國現在似乎出現了若干問題，但是你不要以為中國沒有希望，為什么呢？中國現在仍然是全世界增長率最高的國家，仍然是全世界最有活力的國家，仍然是全世界創新能力最強的國家，仍然是全世界對外貿易最活躍和對外投資最活躍的國家。但是這個國家也出現了一些問題，中國最近一些年以來，產業政策方面應該說也有若干問題需要檢討。哪些方面需要檢討呢？在產業政策的制定和執行過程中，我們都存在很多問題，很多產業政策執行效果不佳，甚至出現很多浪費和失效的情況。政府對認為重點的產業進行扶持，甚至對特定企業、特定技術、特定產品做選擇性的扶持，行政干預的色彩比較濃厚，體制復歸的苗頭開始出現，我覺得這個方面還是值得我們大家來進一步檢討，進行若干極其細致的研究和全面的反思。我們有可能在經濟發展過程當中，在經濟運行過程當中，更多的帶有計劃經濟色彩，國家介入的功能發揮得有些過了，應該加以警惕。
諸位，我們最近幾年是不是有這種感覺呢？政府的力量是不是很強大呢？這種強大的政府行為一方面使得產業調整速度非常迅猛，但是另一方面政府這種非常直接的、行政化的方法，也帶來一些弊端。這種選擇性產業政策以挑選贏家、扭曲價格等途徑主導資源配置，政府駕馭了市場，甚至替代了市場，我覺得這個值得我們檢討。就像司馬遷說的，“最下者與之爭”，這個方法是欠妥的。因此，中國未來，我認為要拋棄選擇性產業政策，來執行功能性的產業政策，所謂功能性產業政策，就是市場友好型的產業政策，要彌補市場的不足，擴展市場作用范圍并在公共領域補充市場的不足，讓市場機制充分發揮其決定性作用。十八屆三中全會說了兩句話，“要讓市場機制在資源配置中起到基礎性作用，讓政府在資源配置當中起到更好的作用”，大家看看“更好的作用”這幾個字，非常關鍵，不是要取消政府的作用，而是要發揮更好的作用，“更好”指的是什么？就是政府要把他自己的事做好，要把他應該擔當的事情真正擔當起來。
現在很多人批評中國現在市場化不足。這只是問題的一方面，還沒有點到正確的地方。我認為中國現在兩大問題并存，一是有些領域市場化程度不足，另一個是有些領域市場化過度。政府該承擔的公共品，醫療領域、教育領域、底層人民的房地產領域，這些都是公共品或者準公共品，政府不能把它全部推給市場，否則就會亂套。公共品領域，是政府要做的，然而這些年市場化過度造成中下階層問題太多，底層人民不滿意，獲得感和幸福感不高。最近北大經濟學院校友，北師大教授李實先生指出，中國是全世界收入差距增長最快的國家，我們的基尼系數已經是全世界最高之一，如此發展下去，這個國家會撕裂的，這是一個大問題。政府在收入分配調節和提供公共品方面的職能和使命不可推卸，要承擔起來。
將來我覺得要從對政府的正確假定出發，承認政府有自己的優勢，也有自己的劣勢。政府既有信息優勢的一面，也有信息不完全的一面，政府也是理性人，也有可能造成若干的弊端，甚至政府有可能出現被俘獲的現象，要警惕政府被既得利益者所綁架。北京大學姚洋教授認為，中國在30多年的改革開放過程當中，之所以取得重大的經濟成就，一個重要原因在于中國政府是一個中性政府，不代表任何利益集團，超越于任何利益集團之上，政府要為人民謀福利。這是一個理論，也是我們的一個愿望，政府應該是這樣的政府，它不為利益集團所掌控，這才是一個好的政府。政府要兼顧效率與公平，要實現人群之間、族群之間、職群之間、區域之間、城鄉之間的公平，要關注公共品的提供，要防止市場化不足跟市場化過度兩種傾向。中國現在按照聯合國新的1.5美元的貧困標準，還有將近1億貧困人口。這些貧困人口怎么辦呢？政府應該加大公共品的提供力度，讓這些人盡快脫貧，來防止整個國家的二元對立和撕裂，讓這個國家更加和諧，更具有幸福感，我想這是一個目標。
最近，中央和國務院有兩個文件值得大家關注，一是2015年10月12日《中共中央國務院關于推進價格機制改革的若干意見》，這個文件里面有很重要的一個提法，就是要“要求加快建立競爭政策與產業政策、投資政策的協調機制，逐步確立競爭政策的基礎性地位。第二個文件是2016年6月國務院下發的《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》，要求在新制訂的政策和新建立的制度中，先要進行公平競爭審查，那些妨礙公平競爭的制度和政策就要進行修改。這是兩個極其重要、極其正確的文件，這兩個文件釋放出什么信號呢？我認為釋放出政府的產業政策應該是以促進競爭為基本目標這一明晰信號，政府行為和產業政策要增進競爭，而不是削弱競爭，要對妨礙競爭的政策和制度進行反思和梳理。這對中國未來的產業政策導向有重要的指導意義。
四、中國農村銀行業的轉型與創新：政府和市場各自需要做些什么？
第四個問題，我們簡單討論一下中國農村銀行業的轉型和創新，討論一下在農村銀行業發展過程中，政府和市場各自需要做些什么。今天我們討論的是縣域金融，從縣域的角度，我國的縣域金融生態有哪些特點呢？我想有這么五個方面：
第一，縣域的信用體系極不完善。中小企業、微型企業、農戶、合作組織、家庭農場、個體工商戶等都缺乏信用記錄。這非常不利于鄉村銀行業發展。
第二，中小企業創新不足。我們的中小企業在縣域非常之多，由于創新不足，結果生存非常艱難。
第三，縣域金融機構的競爭還很不充分。大部分的縣域金融都是由農商行或農信社來主導，其他的微型金融機構很少，不發揮太大作用，競爭很不充分，很多地區還有大量的金融服務空白。
第四，縣域中很多微型金融機構缺乏合法性。農民資金互助組織、小貸公司等，發展很不均衡，有些處于地下狀態，運行不規范，累積了一定的風險。
第五，鄉村治理與農村公共品供給不足，嚴重影響到農村銀行業的信貸質量。我經常講，沒有一個好的鄉村治理，農村金融機構就活不下來。現在地鄉村已經不再是一個封閉鄉村，而是一個開放性很強的鄉村，農民的失信情況、倫理的情況、鄉村治理的情況，跟以前完全不一樣。所以我們得農村金融機構面臨著更多的不良貸款，根源是在鄉村治理的潰敗。
政府應該做什么呢？我想政府應該做以下六件事：
第一，政府應該大力加強縣域農村信用體系的建設，政府在這方面有感召力，有行動能力，可以整合不同政府部門和金融部門加強信用體系構建，發動村莊和農民建設信用村和信用戶，并建立大數據分析機制。
第二，政府應該繼續放開農村金融市場的競爭，要繼續鼓勵在農村金融這個領域村鎮銀行、小貸公司、農民資金互助、農村擔保公司、融資租賃公司得到同步發展。
第三，鼓勵小微金融機構升級轉型。有些小微金融機構在當地有很好的口碑，經營時間較長，為當地經濟發展做出很大的貢獻，可是它沒有銀行牌照，只好地下經營，不但難以監管，而且在發展方面面臨困境。我建議，銀監會應該考慮給這些小微金融機構發放銀行牌照，使這些小微金融機構得到規范和健康發展，而且可以加大農村金融服務的覆蓋面，促進普惠金融發展。
第四，政府要加大農村公共品的供給力度，改善鄉村治理。這是政府應該做的事情，是政府的責任，這樣才能為鄉村銀行業發展提供一個好的基礎，一個好的倫理環境。
第五，要鼓勵金融創新，并加大對農村金融領域的監管力度，防范區域金融風險。
第六，政府要下放監管權力，給基層更多的自主權，在監管的集權和分權中找到一個恰當的均衡，增強地方金融發展的活力。
市場和鄉村銀行需要做什么呢？我認為也有六點應該加大力度：
第一，縣域農村金融機構藥加大金融創新的力度，要大力降低成本，尤其是要加大互聯網金融創新，借助新型的網絡技術和移動通信技術降低運行成本，適應縣域金融中新一代客戶的需要。
第二，縣域的鄉村銀行要與縣域的中小企業結成戰略伙伴關系，促進其創新成長，形成共生共榮共發展的良性機制，構建有效的產業鏈金融。
第三，要進一步構建社區銀行體制，為社區提供全方位的服務，要把整個所在社區的金融服務做深、做細、最扎實，充分挖掘每一個客戶，滿足社區內所有金融服務和其他需求，增大客戶粘合力。
第四，鄉村銀行要完善法人治理結構，要強化董事會的決策作用，改變內部人控制的現狀，建立良好的激烈和約束機制，使法人治理結構科學化、規范化。
第五，運用要素對接理論，充分對接區域內所有社會要素，動員政府和村莊力量，在社區內構建一個低成本的信息體系，降低鄉村銀行本身的運行成本。
第六，要進一步優化產業選擇機制，深挖當地優勢產業，培育新興產業，退出高風險產業，借助地方的產業升級與轉型的機遇，提升鄉村銀行的資產質量。
本文根據作者2016年11月26日在中國縣域金融年會上的演講錄音整理而成。
（作者：北京大學經濟學院教授、副院長，北京大學產業與文化研究所常務副所長）
中國鄉村發現網轉自：微信號 壹道曙光
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