互動共治:鄉村治理的歷史邏輯與法秩序轉型
——從“桂西北”特定地域觀瞻
摘要:傳統中國鄉村治理一直受到國家權力與民間內生力量的共同制約和推動，國家與鄉村之間總體上處于互動狀態。自治是桂西北鄉村治理發展的邏輯趨向。厘清這一歷史邏輯，為我們理解當下村民自治的失落與重生奠定了基礎。村民自治在實踐中面臨制度異化和治理失靈兩大困境。基于“后鄉土中國”和“半熟人社會”的鄉情，回歸村民自治本色，需要走一條從單純依靠自治轉向政府鄉村互動共治的新路，從理順鄉政與村治關系、尊重村民在治理中的主體地位、實現民間規范與國家法律規范的良性互動、完善民主協商機制等四個方面推動鄉村治理法秩序轉型。
關鍵詞鄉村治理；法秩序；村民自治；互動；共治；桂西北
一、問題的提出
村民自治是中國鄉村治理史上一場偉大而深刻的革命。它不僅維系了30多年的鄉村秩序和諧穩定，而且有力地證明了“民主是個好東西”，為推動中國積極穩妥的政治體制改革奠定了基礎。然而新世紀以來，村民自治在現代化沖擊下逐漸陷入制度“空轉”，難以“落地”，甚至在部分地區出現了嚴重的治理危機。主要表現為鄉政對村治侵蝕嚴重，鄉村自治權行政化；將村民自治與海選簡單劃等號；行政村規模普遍較大，自治困難；村民參與不確定性,村寨空心化嚴重；正式制度供給不足，自治效果不佳等。有人因此認為“中國人根本就不適合搞自治”，或宣告“自治已死，改革無望”，村民自治研究一度由顯學降至冷門。[1]（P.1-8）
黨的十八屆三中全會決定首次提出“社會治理”，四中全會又強調“推進基層治理法治化”。“治理”和“管理”雖然一字之差，卻蘊含著深刻的現實意義和時代價值。這表明執政黨和政府開始著手破解鄉村治理新難題，探索如何使村民自治更好地適應鄉村社會現實。2014年至今，中央“一號文件”連續三年提出“依法開展村民自治實踐”，“探索村民自治有效實現形式”的命題。這一政策走向為村民自治從文本制度轉換為日常行為開拓了廣闊的空間，同時也對鄉村治理理論研究和制度設計提出了新的要求。徐勇等人提出“找回自治”，“拓展村民自治研究的廣闊空間”，并從產權、產業、居住條件、文化來源、民族狀況等不同側面探討了村民自治的有效實現方式。[2]（P.87-123）趙樹凱對村民自治持樂觀態度，他坦言“自治的提升一定是個大趨勢”。[3]（P.28）鄧大才從利益相關、文化相連、地域相近、規模適宜、群眾自愿五個方面，探討了村民自治有效實現的條件，指出“尋找可以實施直接民主的自治單元”，“建構多元化、多層次、多樣化的中國農村村民自治體系”。[4]（P.83）也有學者提出，村民自治體適度下沉，如村委會直接從行政村下沉到自然村或村民小組，更利于村民自治實現。[5]（P.10-15）治理改革的關鍵點是“重建村落社會的規則體系和共識系統，恢復村莊內生秩序的生產能力”。[6]（P.56）重拾自治的出路在于“推進基層治理的現代轉型”，“確立政府與市場、政府與社會的權利領域和權利關系”。[7]（P.44）上述研究無疑具有一定的代表性和啟發價值，但受學術研究視角和學科范式的影響，較少從法律秩序史的視角研究鄉村治理的內在邏輯，也相對忽略了法治在鄉村治理現代轉型中的作用和影響。
近年來，筆者深入廣西、貴州、云南、四川、西藏等民族地區開展田野調查，挖掘、搜集和整理了許多新的材料，接觸到許多富有生命力的鄉村法律圖景，進而加深了對鄉村治理的體驗和感悟，一些問題不時縈繞心頭：部分民族村寨是如何做到“夜不閉戶、路不拾遺”的？傳統糾紛解決機制為何能讓族群成員心服口服？歷史上有無可資借鑒的鄉村治理經驗？鄉村治理困境集中體現在哪里？鄉村治理體制創新的關鍵點是什么？如何推進鄉村治理的法治化和現代化？等等。這些問題該如何作答？馬克·布洛赫說：“各個時代的統一性是如此緊密，古今之間的關系是雙向的，對現實的曲解必定源于對歷史的無知，而對現實的一無所知的人，要了解歷史也必定是徒勞無功的”。[8]（P.36）當下中國鄉村經濟基礎和社會結構發生了巨大變化，但由于制度路徑依賴和民族性深厚的歷史文化傳統等因素合力作用的結果，中國鄉村治理的歷史發展邏輯并沒有變。對鄉村法秩序變遷史的回顧與反思，有助于我們從歷史縱深審視村民自治制度功能的異化與價值回歸，也有助于我們以更廣闊的現實視野思考和解答“中國鄉村治理向何處去”這一宏大論題。正如有學者指出，鄉村治理“不只是一個制度法治化問題，也是一個制度變遷問題，后者甚至更具有本源意義”。[9]（P.19）
為此，本文將桂西北鄉村治理的歷史和現實作為研究對象。之所以選取桂西北這一特定地域，是因為它地處嶺南文化與荊楚文化、黔文化與桂文化的交匯處，加之漢族與少數民族不同文化習俗的滲透、融合，形成了一個多元有機又獨具特色的文化場域。更為重要的是，它是廣西農民革命運動的策源地，是新中國村民自治的誕生地，是共產黨領導下的基層民主治理的標桿。回到村民自治的源頭，對于我們厘清中國鄉村治理的歷史邏輯和趨勢走向，研究國家與鄉村、國家法律與民間規范之間的互動關系，探討轉型期中國鄉村治理現代化與法治秩序建構，無疑具有重要的學術價值和現實意義。
二、源流考察：桂西北鄉村治理的歷史變遷與內在邏輯
（一）國家法沖擊下的鄉村自治傳統
先秦時期桂西北屬百越蠻荒之地。秦置桂林、象郡二郡，首次將桂西北納入統治版圖，以縣統鄉，以鄉統亭，以亭統里，但官府基本聽任當地首領自治。從兩漢“初郡政策”到唐宋“羈縻府、州、縣”制度，中央王朝對西南地區采取“恩惠撫和”的自治政策，桂西北少數民族首領被統一冊封為都督、刺史等職，子孫可以世襲罔替。元明兩朝推行土司制度，朝廷設置了慶元軍民安撫司，土司在各自領地內“從本俗職權以行，對蠻夷土官，不改其舊，順俗施政”，[10]“土官有罪，罰而不廢”[11]。史載：“土司區域，土官為當然地主。凡政治制度，特因地制宜，其所設的佐雜統領、參將、參戎各員，總哨、哨目、頭人、蘇老、保正、纜頭各級，至皇兵、土兵、值番、夫役、馬草、廁所等基層，就以管轄所有之土地。”[12]清初置慶元府，領縣三、州二，土州二，土縣一，長官司三，隸廣西承宣布政使司。康雍時期，朝廷實行“改土歸流”政策，直接派遣定期輪換的流官對西南民族地區實行統治。直到光緒三十年，桂西北境內的土司差不多才被裁廢完畢。
面對國家權力滲透和中原漢文化輻射，桂西北鄉村并非完全被動反應，而是在訴諸民間傳統權威的前提下，積極與來自外部的國家力量進行博弈。根據費孝通對鄉村社會權力結構的劃分[13]（P.59-68），桂西北鄉村權威也可分為三類。保正、甲長、牌頭擁有橫暴權力，是官府與鄉村之間的聯系人，體現了國家權力的行政支配。士紳（包括科舉功名之士和退居鄉里的官員）擁有同意權力，是傳統鄉村自治的重要紐帶，他們通過對知識的占有，使國家行政權和鄉村自治權融合為一體。村寨頭人、寨老、都老擁有教化權力，通常是家族、宗族內輩分最高年齡最大且“齒德并隆，品德宏深”、“群情推服”之輩。他們總管全族事務，是族權的人格化代表，也是宗規族約的主持者和監督人。自上而下的國家法律調控與自下而上的鄉村自治之間，通過鄉保、士紳、頭人等中間階層找到了一個契合點。這種被費孝通稱之為“雙軌政治”治理模式，既突出了桂西北鄉村社會治理的主體性，彰顯了鄉村自治的價值，又實現了國家與鄉村的有效對接，維護了長達數千年的鄉村社會法秩序。
（二）近代鄉村治理結構的變革和調適
鴉片戰爭以降，中國鄉村社會開始從封閉走向開放，從傳統走向現代。據《平桂紀略》、《堂匪總錄》記載，19世紀中后期，廣西境內匪患紛起，屢屢舉事，清政府因而容忍甚至依賴士紳組建和指揮地方鄉勇民團。咸豐帝下詔：“凡辦團練出色者，地方官即申詳大吏，據實奏聞，朕必立加獎敘”；“文武舉人賞給進士，貢監生員賞給舉人”[14]。一時間，團練在桂西北如雨后春筍般興起。根據各地團練章程規定，凡聚族而居的地區，一律舉族而團，“區設團局，團設局紳，由縣署委任正紳二人任之，綜理全區團務。……甲設團總，辦理一甲總務。每甲分若干村，村設村長，每村以十戶為牌，牌設牌長。皆受上級之指揮監督。”[15]（P.238）桂西北村寨大都一族一姓，故團首通常由族長（頭人）兼任，在宗法倫理作用下，團首寄望于利用家訓族規重塑族群法律生活，強化團練維系秩序的功能。
清政府宣布預備立憲后，著手擬定自治章程，同時列出地方自治時間表。地方自治從一種憲政思潮正式上升為國家法律制度。在此背景下，“廣西全省自治籌辦處”設立，專司地方各縣鄉自治事宜，此后又創辦自治講習所，培養“自治職員”，并將自治各事“演為白話，刊布宣講，以資勸導”。[16]（P.747）宣統二年，《廣西府廳州縣地方自治章程施行細則》以及“革除陋規歸為地方自治經費案”、“就地養練應歸自治團體辦理案”兩項議案獲諮議局討論通過。但清末民初轟轟烈烈的自治運動并未取得預期效果，反倒破壞了傳統的“紳出為官，官退為紳士”機制，造成鄉村精英大量流失。那些以暴力為后盾的地痞、惡霸借機進入鄉村，扮演著“贏利型經紀人”[17]的角色。如東蘭縣的韋龍甫、韋有志等豪紳，憑借權勢兼并土地、搶奪民田，占有全縣60%～70%的土地。幾千年來國家與鄉村良性互動的格局被打破了。
這一局面直至上世紀三十年代新桂系主政廣西后方有所變化。李宗仁、白崇禧倡言“三民主義廣西化”，制定了自衛、自治、自給政策，作為廣西鄉村治理的基本原則。省政府主席黃旭初表示：“我們的政治基礎是建筑在鄉村的，政治基礎建設不好，整個政治就無法弄好。”[18]（P.23）新桂系還通過新民團和“三位一體”制，建立鄉鎮基層政權。根據1932年頒布的《廣西各縣甲村街鄉鎮區編制大綱》，凡轄20個鄉（鎮）以上的縣設若干區，鄉（鎮）、村（街）、甲、戶均采用十進制，初步形成“縣—區—鄉鎮—村（街）—甲”的治理格局。這項改革將國家權力直達村街，突破了數千年來“皇權止于縣政”的模式，加劇了鄉村社會治理結構的變遷。
（三）新中國鄉村治理的裂變和重構
新中國建立后，桂西北各縣逐步廢除保甲制，并通過建立農民協會、召開農協會會員大會、選舉鄉政府等步驟，系統完成了對鄉村基層政權的改造，鄉以下設村，村下設組。農民合作化運動中，具有經濟管理職能的合作社占據主導地位，統領鄉村各種政治社會組織。其后，在人民公社——生產大隊——生產隊三級權力格局下，連接國家政權與鄉村社會的干部只需聽命于上級領導，廣大村民對鄉村生產經營的決策和管理根本無權參與，村民與國家的權利義務關系處于極度不平衡狀態。這種全能主義治理模式以犧牲國家與鄉村良性互動為代價，導致了治理成本上升和社會活力下降的雙重難題，其治理績效差強人意。
包產到戶打破了原有的鄉村利益格局和治理體制。1980年1月8日，桂西北宜山合寨大隊中片果地屯農民以無記名差額選舉方式投票選舉成立了全國首個村民委員會。村民們一致推選蒙光新為村委會主任，蒙國順等四人為村委委員，履行副主任、會計、出納等職。2月5日，合寨下片果作屯85戶村民在老樟樹下召開村民代表大會，每戶派1名代表參加投票，韋煥能以滿票當選為果作村村委會主任。5個月后，果作屯村民大會討論通過了村規民約和封山公約。這是我國目前保存下來的最早一份有關村民自治的原始文獻。隨后，合寨大隊其他10個自然村先后建立起各自的管理機構，“一種適應家庭經營新的生產形式的新的組織，一種新的組織管理運行機制，就這樣在一個十分偏僻的小山村里誕生了。”[19]（P.37）一時間，聚賭滋事的惡習被禁止，偷盜之風被剎住，合寨一躍成了無偷盜、無賭博、無拐賣婦女、無亂砍亂伐、無亂放畜禽糟蹋農作物的“五無”大隊。合寨村民“自己管理自己”的治理變革迅速蔓延到桂西北多個村寨。截止1981年底，宜山成立村委會150多個，羅城建立村委會的有192個，占自然村總數的156%。村民自治猶如多米洛骨牌效應，不經意間被桂西北多個村寨自發使用。
“合寨現象”引起了官方高度重視。河池地委下發宜山合寨、羅城等地村委會情況調查的通知，指出“村委會建立后，發揮了較好的作用”，希望各地“根據各地情況從實際出發，參照執行”。1982年4月，區委政策研究室等八家單位提交了近萬字的《關于宜山、羅城兩縣村委會的調查報告》，對村委會的起因、發展、作用和存在之不足作了詳細闡述，引起時任全國人大副委員長兼法制委員會主任彭真的高度關注。他指示和推動全國人大、中央政法委、民政部多次到宜山、羅城等縣實地考察，對廣西農民開創村民自治先河的做法給予肯定：“村民委員會過去是有過的，中間一個時期沒有，近幾年有些地方又建立起來了，是群眾自治性組織，大家訂立公約，大家共同遵守，經驗是成功的，應普遍建立”。[20]（P.430-431）同年8月，中共中央36號文要求各地“有計劃地進行建立村民（或鄉民）委員會試點工作，并發動群眾制定《鄉規民約》”。年底村民委員會正式載入1982年憲法第111條，執政黨和政府開始在鄉村逐步建立“鄉鎮人民政府——村民委員會——村民小組”新的治理模式。1987年《村民委員會組織法》正式頒布，村民自治完全合法化。這場被學者們譽為“靜悄悄的革命”的制度建構，最終成為中國九億農民的共同選擇。
（四）互動下的自治：鄉村治理的歷史邏輯和法律圖景
黑格爾曾把人類哲學史發展比作大大小小的“圓圈”。這些圓圈不是直線的、封閉的，而是正、反、合的螺旋式上升過程：正題必然派生出它的對立面——反題，最終與反題一道被揚棄而達到統一的合題。如果我們梳理考察桂西北鄉村治理發展和法秩序變遷史，仍不難發現這一歷史邏輯。傳統鄉村社會在國家法的沖擊和輻射下基本保持了自治狀態，鄉保、士紳、頭人（族長）等內生性力量把持了鄉村治理權力，鄉村秩序主要依靠鄉規民約、禮儀良俗、道德風尚等非正式規范來維持，國家與鄉村之間總體上處于雙向互動狀態。這是鄉村治理史上的第一個圓圈，即所謂的“正”。近代以降，國家權力不斷下沉，鄉村社會權威規范進行了一輪新的分化和重組，尤其是1949年以后共產黨以摧枯拉朽之勢對鄉村社會進行政治改造，幾乎堙沒了鄉村自治傳統和良性互動格局，是對第一個圓圈的“反”。1980年以后，桂西北村民通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的辦法，確立了村民自我管理、自我教育、自我服務的村民自治制度，拉開了鄉村治理“合”的序幕。由此軌跡可見，自治是桂西北鄉村治理發展的邏輯趨向。村民自治之所以能成為中國鄉村社會的共同選擇，很大程度上源于該制度隱含著深厚的自治文化傳統和內在的價值力量。
值得注意的是，桂西北鄉村社會自治與國家法律實施并不矛盾。官府對自治的支持與其說是一種無奈默認和被動接納，不如說是為尋求良性互動向鄉村拋出的橄欖枝。為尋求互動下的自治狀態，鄉村社會糾紛解決的途徑和方法是多元的。一是私力救濟。據乾隆十九年《慶遠府志·爭訟》記載：“瑤蠻一裔之微往往操戈相向，懷挾報復，數世不忘，故常多仇殺之舉。”這種救濟與復仇并無二致，但規模更大，手段更血腥，人類學家曰為“械斗”。械斗體現了瑤族濃厚的集體責任觀念和互助意識，是鄉村社會法秩序的最大破壞者。另一種救濟是“牽牛”、“掘墓”、“索錢”、“牛酒謝量”，這些方式大都為官府默認和支持，具有一定的習慣法效力，是中央政府尊重少數民族文化，實行“因俗而治”民族政策的實踐表達。二是民間調處。清人錢之昌在《粵西諸蠻圖記》中談到，“兩造各剪草為籌。每講一事，舉一籌；籌多者勝。蓋理拙則籌棄，理直則籌存也。謂之‘賽老’，或曰‘論理’。論畢，刻木記之，終身不敢負”。寨老根據民族習慣法和村寨社會地方性知識，對“有所爭不決”之事進行調解，盡量避免事態擴大。村民要討個說法，完全有條件、有可能在村寨內部得到滿足。三是訴諸官府。當私力救濟不成，或民間調解不服時，稟官提究是村民權利救濟的最后一根稻草。《慶遠府志》多次提及“一經投保長即不能中寢”，意即凡通過保長訴諸官府的案件均不得隨意中止。保長在訴訟中負有遞送傳票、協助起訴、代繳“案規錢”、查核案情等義務，官府差飭遵辦完畢后，必須即刻據實稟復，不得有違。以上三種解紛方式貫穿著參與各方不同的目的，其適用并無嚴格的程序先后性，也沒有非此即彼的限制，通常重疊適用，融為一體。執行國家法的官府審判要以鄉村調解為基礎，而鄉村調解在一定程度上又必須依托國家法定強制力的保障。只有當官、民處于良性互動時，各種解紛力量才有機會全面展現其規范鄉村生活的積極功能，同時國家的法律政策才得以間接方式緩慢滲入鄉村社會而不至于淪為一紙空文。
三、失落的自治：村民自治的實踐困境與制度檢討
回到現實，當下桂西北乃至中國村民自治仍存在諸多共同難題。所謂“失落的自治”集中體現兩大方面。
（一）制度異化
村民自治制度之應然功能是實現鄉村民主化和國家與社會的良性互動。現實是，村民自治并未按照當初制度設計的軌跡向前線性發展，反而出現了反復的情況。這主要表現為國家權力對鄉村自治權的侵蝕、滲透和嵌入。在現行體制下，鄉鎮黨委政府關于鄉村發展和社會服務的大多數工作仍需通過村兩委才能落到實處，而法律并沒有規定鄉鎮政府對村委會指導的具體內容、權限和方式，也沒有明確村委會協助鄉鎮政府開展工作的具體義務、條件和程序，故在村治實踐中往往出現權、責、利脫節或職能越位、錯位的窘況，甚至異化為“領導——被領導”關系。問卷調查結果顯示，桂西北村委會與鄉鎮黨委政府之間關系良好的占20%，有近40%的村寨存在不同程度的矛盾和問題，剩下的40%要么還沒有暴露出來，要么基于各種考慮沒有公開化。眾所周知，我國實行科層制組織結構，基層政府官員既要落實上級政府的行政命令和指示，又要想方設法提高治理績效獲得職位升遷，這一行為動機往往與村民意愿背道而馳，極易造成國家權力與自治權力之間的內在緊張。由于政府掌握了絕對的政治、經濟和組織資源，在國家權力和鄉村自治權力的博弈中，村委會大都敗下陣來，異化為一個準衙門，扮演著既要代表鄉鎮黨委政府，又要代表本村群眾的雙重角色。更為令人擔憂的是，不少基層政府明文規定，村中所有的資金、賬目統一上繳到鄉鎮并由其代管，村里花錢需報鄉鎮審批。假使鄉鎮政府出于自己治理績效和利益考慮，以清理、整頓、監督村級財務為名，越權大包大攬，干擾甚至剝奪村干部的正當權力，極有可能使“村財鄉管”演變為“村財鄉用”，最終損害村民利益。
（二）治理失靈
盡管“村民委員會”是桂西北農民的偉大創造，但村民自治制度在全國范圍內的推廣運行最終還是執政黨和政治精英設計推動的結果。如果缺乏必要的“內生型”自治主體以及習俗、慣例等文化傳統支撐，再完美的制度也會在現代化、城鎮化的沖擊下失靈。
一是村民多元價值取向和利益格局對村民自治的沖擊。賀雪峰將中國農民傳統價值分為“本體性價值”和“社會性價值”，前者是關乎人安身立命的具有根本性意義的價值，后者是指在人與人交往層面以及在“不服氣”層面產生的行為意義。[21]（P.12-14）一方面，子女不善待父母甚至不盡贍養義務的現象時有出現；另一方面，過去通過宗祠、祭祖、拜神、續譜等儀式維系的宗法人倫和熟人關系，如今被各種平等性、互利性的交往“圈子”逐步取代，村民的人際關系變得越來越理性化、個人化。村寨社會內部圍繞利益進行爭奪、摩擦或沖突的現象也從以前的“隱身”狀態過渡到現在的“在線”狀態，有的是因為城市化進程中的土地問題，有的是由于剩余勞動力轉移過程中帶來的就業問題，有的則是歷史遺留的山林權屬及利益分配問題。在實踐中，村委會大都忽視了村民價值的變化和權利救濟渠道的暢通，村民多元的利益表達音符往往不能有效地輸入到政治系統里并轉化為政治輸出，結果導致村民要么選擇拋荒、怠工、誹謗、抗議、上訪等方式宣泄不滿，要么訴諸于群體性暴力沖突等非理性方式維權。
二是鄉村人口流動頻繁極易導致治理“空心化”。大部分青壯年外出打工，尤其是農村精英的流失，使村級組織后備人才嚴重缺乏，村干部的選擇面越來越窄。即使有了合適的候選人，因外流村民對選舉細節、候選人、公共信息等所知有限或回家選舉成本太高，他們要么放棄選舉，要么委托他人選舉，民主選舉的質量和效果也不盡人意。在桂西北宜州市田調時，一位當地村民無奈地告訴筆者：“選來選去還是那幾個人，他們有誰能真正帶領大伙致富的，無非是想從中撈點實惠，拉點關系，為自身謀利益。這樣的選舉不如打工掙點錢來得實在。照我看，沒一個村委候選人行，我知道這些都不行，但要問我哪個行，我卻找不出來”。此外，大量人口外流還導致村民會議難以達到法定召開人數，即使勉強湊齊人數，也因與會者生理心理因素，失去了對村寨公共事務的興趣和熱情。這嚴重影響到村寨民主決策和民主監督的科學性。
三是后鄉土中國禮法秩序的混亂。當下中國鄉村正由傳統禮俗社會向現代法治社會轉變，但對于大多數村寨而言，國家正式規范與民間非正式規范的互動是嚴重不足的。例如，村規民約既維護了國家權威和法制統一，又代表和滿足了村民對法秩序的基本需求，但在桂西北下轄1498個村寨中，相當一部分村規民約與河池市政府提供的制度模板并無二致，個別村寨甚至直接照抄、照搬模板上的條款，不僅因太過原則而缺乏必要的可操作性，而且因與各村寨自身民族文化傳統和禮儀良俗相去甚遠失去了規范應有的民意基礎，致使村規民約淪為普法宣傳的“成就展”。不僅如此，國家正式規范與民間非正式規范的隔閡和沖突時有發生。原有習慣法在鄉村社會一步步退讓，甚至索性退出村民的法律生活空間。尤其在個別偏遠閉塞的少數民族村寨，習慣法還未做好準備實現自身的創造性轉化，就在國家法律的強力輻射下，不由自主地產生矛盾、斷裂，甚至畸變。民間規范的合理價值沒有得到有效發揮，其對法治建設的負面影響反倒展現得淋漓盡致。費孝通早在數十年前就意識到：“現行的司法制度在鄉間發生了很特殊的副作用，它破壞了原有的禮治秩序，但并不能有效地建立起法治秩序。……結果法治秩序的好處未得，而破壞禮治秩序的弊病卻已先發生了”。[13]（P.58）于是，“失范”現象在部分村寨出現了。
自治的失落并不意味著村民自治失去了現實價值。托克維爾對鄉鎮自治在美國民主中的基石作用的認識十分精到：“在沒有鄉鎮組織的條件下，一個國家雖然可以建立一個自由的政府，但它沒有自由的精神。”[22]（P.66）如何讓占中國人口大多數的農民參與協同治理，行使民主權利，走鄉村自治之路，是推進國家治理體系和治理能力現代化，建設法治中國、法治社會的重要問題，也是根治三農問題、實現城鄉統籌的應有之義。近年來，一些地方創新體制機制尋求鄉村治理之道，如廣西河池市的屯級黨群共治模式、廣東清遠市的自然村自治模式、湖北秭歸縣的村落自治模式、廣西貴港市的“一組兩會”模式、廣西融水縣的“五會屯治”模式，村民自治顯示出新的生機和活力。[23]（P.62-68）以上五種村治模式盡管表現形式不一，但都具有自治重心由行政村下沉到自然村的共同特點，都需要一定的地域、規模、文化傳統、經濟、社會等支撐條件，都注重運用內生力量參與解決鄉村治理問題，也都離不開共產黨和政府的引導、推動和規范。
四、從自治到共治：法治現代化進程中的鄉村治理體制創新
村民自治的有效實現，既要將自治重心從行政村下移，強化村民民主訓練，又需要增加制度供給，改進制度缺陷、修補漏洞，還得回歸村民自治本真的價值和意義，走一條從單純依靠村民自治轉向政府鄉村互動共治的新路。
首先，深化鄉政村治的治理體制改革，厘清鄉鎮與村兩委的法律關系，不斷提高村民自治制度的績效。有學者指出，“矛盾在下面，問題在上面”，鄉村社會治理體制困境只是“宏觀體制困境在基層的映射”。[24]（P.31-32）要從根本上解決這一難題，不能簡單地“頭痛醫頭，腳病醫腳”，還得從“全面深化改革”和“全面依法治國”的高度審視鄉政村治的體制病灶，積極推進國家宏觀民主政治和行政管理體制改革的同時，處理好鄉鎮黨委與村黨支部、鄉鎮政府與村委會、鄉鎮政府與村民、村黨支部和村民委員會等鄉村社會各種法律關系。這是壯大鄉村社會自主性，提升村民自治績效的前提。一方面，通過修訂《憲法》、《村委會組織法》，深化具體制度改革，合理界定“鄉政”與“村治”的權限范圍，在國家與鄉村之間建立起一種動態平衡的契約型關系。既要明確規定鄉鎮對村寨“指導、支持、幫助”的內容和程序，又要規定村寨對鄉鎮“協助”的內容和程序，還要規定鄉鎮行政權侵犯村民自治權的法律責任，以及村民尋求自治權救濟的條件和途徑，從而在制度軌道上實現國家與鄉村的對接。另一方面，加強和改善黨對鄉村治理的領導。根據各村寨實際情況，建立村“兩委”分權合作機制，使基層黨組織和黨員干部成為引導群眾致富的排頭兵，在一些重大問題上要按照民主協商的“游戲規則”進行博弈和磨合。要完善村級民主選舉制度、村民議事和公共決策制度，增強鄉村社會事務管理的公開性、透明度，自覺運用法治思維和法治方式化解干群、黨群矛盾。
其次，尊重村民的主體地位，將村民利益需求嵌入鄉村治理邏輯中，促進鄉村社會內生性力量的生成。桂西北鄉村治理的歷史經驗告訴我們，鄉村治理的主體是村民，生命力也來源于村民；沒有鄉村內生性力量的激發，自治只能走向劣治，遭到村民的唾棄與抵制。當下中國村民自治正處于外部制度安排向內生性需求推動的大變革時期，從村民的利益訴求出發，激發其積極性，發揮其自主性，挖掘其創造性，是確保國家與鄉村、基層政權與村民之間良性互動的保障。村民并非鄉村治理的奴隸，他們通過主動參與選擇或創造規則，不斷推動著鄉村法秩序的變遷。離開了村民的自覺、自尊、自愛、自由、自主、自決和自為，村民自治無從談起，法治社會的目標也不可能實現。[25]（P.14）前面談到，現有行政村經歷合村并組，規模普遍較大，村委會與村民的日常聯系脫節，影響到自治效果。在條件成就的地方，完全可以開展村治改革試點，村委會直接下沉到村民小組或自然村。繼而取消“村帳鄉管”的做法，建立健全務實管用的村務監督委員會或其他形式的村務監督機構，形成村寨自我管賬、自我納稅、自我管理機制，真正還權于民。復次，引導、吸納、培育各種民間權威，完善鄉村多元共治結構。完全拋棄或忽略宗族、都老、賢達等傳統權威是一種鴕鳥思維，敵視和反對村兩委為代表的體制內權威也不符合社會事實，務實的做法是將傳統權威的影響力控制在村民自治制度的規范約束下，使其在現代社會條件下成為維系村寨秩序的一支重要內生性力量。
再次，傳承和汲取傳統鄉村治理精華，發揮民間非正式規范在村民自治中的積極作用，實現其與國家法律規范的良性互動。中國鄉村社會早已從封閉自足的前現代逐漸走向現代，國家法律與習慣法的親和力變得越來越強。尤其在桂西北等少數民族地區，更應該在堅持國家法制統一的前提下，充分發揮本民族習慣法、鄉規民約、禮儀良俗、道德禁忌等非正式規范在社會治理中的積極作用。一方面，推動正式規范與非正式規范相互補充、各展其能，以彌補鄉村社會治理漏洞。國家正式規范帶有濃厚的“格式”或解構民間法治資源的沖動，但事實是“假設我們以為寫上幾百個法令就可以改變農村的全部生活，那我們就會是十足的傻瓜”。[26]（P.836）對于村民之間發生的偷盜、打架、爭吵、毀壞他人財物以及虐待老人、家庭矛盾等普通糾紛，只要沒有違背法律法規的強制性規定，大可交由民間非正式規范自由調控。另一方面，推動正式規范與非正式規范相互吸收、相互對接，以實現善治目標。用山歌、故事、舞蹈等村民喜聞樂見的形式，將傳統的孝悌忠信、德治禮序演繹出來，甚至“以歌代斗”，用對歌輸贏解決矛盾糾紛，是桂西北的文化基因。山歌、故事、舞蹈等文化因子將國家法律邏輯世界與鄉村日常生活世界鏈接在一起，實現了從大寫法治真理到村民心中權利觀念的知識轉換。賀雪峰說，“自下而上的認同需要自上而下的管理在社區中找到獲得生長的基礎”[27]（P.83），國家法律規范只有賦予傳統的、適當的、實用的鄉土化闡釋，才能為廣大村民所熟知、理解，才能獲得村民的認同、接納和遵從。
最后，完善協商民主和利益表達機制，擴大村民民主參與范圍，重構鄉村社會法治秩序。協商民主“強調對于公共利益的責任、促進政治話語的相互理解、辨別所有政治意愿，以及支持那些重視所有人需求與利益的具有集體約束力的政策”。[28]（P.35）它意味著村民與村兩委之間通過平等對話和協商討論，共同參與村寨公共決策選擇過程和民主政治生活。這種機制不僅能有效降低治理成本，提高治理效率，而且通過在村民與基層政府以及全體村民之間達成一種契約，找到彼此間利益的最大公約數，從而化解社會矛盾。大量事例表明，當各種利益沖突或矛盾糾紛發生時，如果沒有恰當的渠道讓當事人參與到村寨民主治理中來，人們往往會采取各種極具不確定性結果的表達方式，導致事態升級。當下許多地方自發涌現的民主懇談會、民主座談會、民主理財會、民主協商日等協商民主活動，更強調運用公共理性促使不同利益主體之間協商、談判，最終以妥協合作的方式確保糾紛得到及時化解。法治是協商民主共治的重要基石。要在村規民約中明確規定參會人員隨機選拔、事先信息發布等協商民主重大制度，凡涉及村寨重大決策事項，事前必須向全體村民告知參加協商人員、內容、形式、時間、地點等事項，以便更好地保障村民的參與權、表達權、監督權、知情權，推進協商民主廣泛多層制度化發展。此外，還需要大力提高村民的文化素質和民主參與意識，增進鄉村公益精神和相互信任的社會資本。
五、結論和討論
中國鄉村治理經歷了從傳統到現代、從封閉到開放、從自治到共治的發展過程。這一過程基于國家與鄉村良性互動的歷史文化邏輯和鄉村社會法秩序轉型的現實需要，其間雖然有反復、有曲折，但總體上是螺旋式上升的。事實上，不僅中國鄉村治理史存在“正反合”的歷史邏輯，就連鄉村治理的第三個圓圈內部，也同樣經歷了“正反合”三個階段。村民自治從合寨一村迅速蔓延到桂西北，最終覆蓋全國，解決了人民公社解體后的“治理真空”難題，改變了中國鄉村法秩序格局，這是“正題”；新世紀以來，村民自治遭遇多重困境，在鄉村治理過程中不斷衰敗，績效差強人意，這是“反題”；十八大以來，執政黨和政府強調依法探索村民自治的有效實現形式，不斷開創互動共治的治理新格局，這是“合題”。正反合的發展邏輯本質上是要擺脫極端鐘擺式的運動模式，取而代之的是一種螺旋式上升的運動模式。村民自治的基本方向無疑是對的，對我國鄉村治理與法治建設的重要性也不容否定。
回歸村民自治本色基于“后鄉土中國”和“半熟人社會”這一基本鄉情。當下中國正發生著廣泛而深刻的巨變，鄉村社會逐漸從“前現代”走向“現代”。一方面，國家法律和政府力量大規模介入滲透鄉村社會，鄉村逐漸內生出對普遍性規則的需求，自上而下的國家治理制度安排不可規避。另一方面，國家法律下鄉并非一路坦途，必然會受到鄉村內部各種權威、規范甚至文化傳統的制約和影響，自下而上的民主自治和利益訴求同樣不可避免。無論從鄉村社會歷史邏輯還是從現代法秩序轉型來看，自治永遠不是孤立的，必須在與他治的互動中尋求共治。
村民自治轉向互動共治，是推進鄉村治理體系和治理能力現代化的重要路徑。這是一個系統工程，除本文提到的問題和建議外，還涉及農村市場化改革、城鄉一體化、“互聯網+”時代的治理手段、基層黨組織和黨員干部在治理中的作用等一系列問題。如通過土地入股、租賃、轉讓等流轉形式，盤活存量，變資源為財源，適度發展規模經營，提高農業產業化經營水平；通過加快農村集體產權改革，發展股份制和股份合作制經濟，增加村民收入；加強網格化信息應用管理，促進從靜態治理向動態治理轉變，夯實平安鄉村建設等。可見，實現鄉村治理現代化，重構鄉村社會市場化、民主化和法治化仍有待時日。
注釋：
①桂西北與今天廣西壯族自治區河池市的范圍大致相當，轄金城江區、羅城、環江、宜州等1區8縣1市（代管縣級市），共有164個鄉（鎮）、1498個村委會、146個社區，總面積約335萬平方公里，總人口383萬。目前有壯族、瑤族、仫佬族、毛南族等8個世居民族，少數民族人口321萬人，占總人口的8367%，是廣西少數民族聚居最多的地區之一。筆者于2005年至今先后十幾次深入桂西北宜州、東蘭、巴馬、鳳山等地作大規模田野調查，系統了解和考察村民自治和村寨法律生活的各個方面。一方面請教、拜訪特定事件當事人、村兩委干部、政府工作人員、當地知名人士以及普通村民累計500人次以上；另一方面在河池市20個村寨發放調研問卷1000余份，有效問卷實際回收率達906%，全部問卷和調查表保存完好，以備核查。
參考文獻：略
中國鄉村發現網轉自：《西南民族大學學報（人文社會科學版）》
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