中國的城鎮化道路，長期以來，一直存在大城市與小城鎮之爭。一系列的城市發展政策，對發展小城鎮有所偏重，但為何大部分小城鎮并未真正發展起來?
陸銘等經濟學者早就指出：人為限制大城市而優先發展小城鎮，是資源錯配，導致大城市無法形成規模經濟，而小城鎮也無法得到真正的發展。換言之，大城市集聚不夠，則對周邊小城鎮的帶動效應不強。這是來自經濟學的看法。
而今天，中央財經大學的王偉老師與我們分享了來自另一個層面的觀察。即在行政結構上，級別高的城市(地級市相對縣級市)天然得到更多優勢，尤其是在稅收與土地方面。這在某種程度上導致國家重點發展小城鎮的政策的執行并不徹底。
二者有殊途同歸的一面。總而言之，要真正發展小城鎮，還是要更多地面向市場。
這就意味著，無論城市管理者，還是規劃者，或者廣義上的城市研究者，都要面對一些深刻的轉變。王偉老師以城市公共服務與設施的融資為例，的確很具啟發意義。
從去年11月的十八大三中全會、12月的中央城鎮化工作會議提出城鎮化六大任務、中央農村工作會議提出“三個一億”目標，到今年1月國土資源工作會議釋放建設用地管理新信號、3月《國家新型城鎮化規劃》公布，如此密集的會議召開與文件發布，共同交集所指——新型城鎮化，已真正上升至國家戰略的高度。
面對時代轉變與改革大勢，我們應該對城市與城鎮化發展進行主動關注與深度思考。
思問：城市是建成的，還是形成的?
建國以來演變中的中國城鎮發展方針
城鎮發展方針經過60多年的效應累積，深深影響了國家城鎮化格局與形態的形成。筆者對建國后不同發展時期中國城鎮發展方針要點進行了縱向梳理，是為本文闡述的邏輯起點。
中國城鎮發展的三個現實反例
作為體現落實政府意圖的政策工具，各時期城鎮發展方針無論側重何種內容，其適應時代需要、實現良性發展的目標追求應是共通的。時至今日，諸多現實發展卻與原定目標相反，值得反思。
1、特大城市“城市病”嚴重，為何卻越來越大?
對大城市規模的控制，是改革開放以來一項重要內容。現實情況卻是，以京滬廣為代表的大城市，人口不斷集聚，為城市規劃和管理帶來諸多挑戰，如生態環境惡化、房價居高不下、交通擁堵嚴重、能源資源緊張、安全形勢嚴峻等。
盡管“城市病”嚴重，特大城市人口仍不斷增長。北京第六次人口普查常住人口為1961.20萬人，同2000年第五次全國人口普查相比，共增加604.3萬人，增長44.5%;上海第六次人口普查常住人口為2301.92萬人，同2000年第五次全國人口普查相比共增加661.15萬人，增長40.3%;廣州第六次人口普查常住人口為1270.08萬人，同2000年第五次全國人口普查相比共增加275.78萬人，增長27.74 %。
2、“小城鎮，大戰略”，為何發展舉步維艱?
改革開放以來，中小城市、小城鎮一直是國家扶持的重點。費孝通先生提出的“小城鎮，大戰略”曾興盛一時。而現實卻不如人意。
首先，中小城市地位下降。中國大中城市對國家城鎮化的貢獻由 1990 年的 39.08%提升到 2010 年的59.94%，小城市和小城鎮對國家城鎮化的貢獻卻在下降，由 1990 年的 60.92%猛降到 2010 年的40.07%。其次，縣域經濟整體上仍未擺脫“農業大縣、工業小縣、財政窮縣”的基本特征。據2008年《農民日報》一則報道，中國平均每個縣的赤字約一億元，全國赤字縣占全國縣域的比重達四分之三，縣級財政基本上是“吃飯財政”。最后，小城鎮發展陷入困境。以重慶為例，國家每年下達的新增建設用地指標平均為150平方公里左右，其中93%用于保障重慶主城區和31個區縣城用地需求，而900多座小城鎮獲得的指標僅占7%。
3、城市群為何“集而不群”?
近年來，建設城市群成為國家戰略重點，各種城市群區域規劃層出不窮。然而現實是，就三大城市群之一的京津冀地區而言，2005年亞洲開發銀行的調研發現，在河北省環繞京津的區域，存在一個由24個貧困縣、200多萬貧困人口，集中連片形成的“環京津貧困帶”，與西部地區最貧困的“三西地區”處在同一發展水平，有的指標甚至更低。
事實上，國內很多人為劃定的城市群區域，依然存在眾多“黑洞效應”與“漏洞效應”城市并存的格局，缺乏真正符合市場意義的內在機制，更多屬于“集而不群”。
城市是建成的，還是形成的?
上述理想與現實之間的巨大反差，讓我們必須思考：“城市是建成的，還是形成的?”
個人認為，這反映出，改革開放以來，一個中國式的城鎮發展困境——帶有計劃色彩的國家頂層設計，與市場經濟帶來的人員、要素流動性不斷增強的底層現實之間錯配與失配，夾在其中的中國城鎮群體，出現“膨脹的大城市-收縮的中小城市-虛弱的小城鎮”的層級斷裂。折射出的情況是：城市發展規律的客觀科學性與城市發展政策的主觀能動性之間尚未真正統一。
探因：制度夾縫中異化的中國城鎮群體
雖然中國城鎮群體發展失衡與發展方針失效，不排除特定環境與特殊因素的影響，但層層分析會發現，其實質是一整套觀念、制度和利益格局安排下逐漸演進的產物。要真正改變現狀，首先要厘清這套模式的基本運行邏輯。
市≠城市
“城市”與“市”是兩個性質不同、相互聯系的概念。
“城市”相當于英語中的“City”，是指一個人口密集的居民點，通常是工商業較發達、社會經濟文化水平較高，居民以從事非農業生產為主的地方，是鄰近區域的政治、行政、經濟、文化中心，也是鄰近居民的社會活動中心。它是一個社會、經濟地理概念，是一種歷史存在、一種空間現象。
“市”相當于英語中的“Municipality”，是行政概念、政治概念和法律概念，是國家依據一定標準和條件，按照法定程序設置在城市地區的地方行政建制。市是與省、縣等行政建制等相對應的術語。廣義的市制是指市的建制和管理體制，狹義的市制是指市的建制，也稱城市行政區劃。
一定規模的城市，是設市的基礎和前提條件。從一般意義上的城市轉化為有行政建制的城市過程，稱為“設市”，它是以一定條件為依據，并通過嚴格的行政法規程序完成的。
在中國，城市型政區是行政區劃的重要類型，是國家按照特定標準為加強城市的行政管理而專門設置的行政建制單位，它具有行政區劃一般意義上的三個基本內容：一是行政區域;二是行政單位，指“行政區域”的政權結構;三是行政建制，包括城市型政區的行政級別和行政隸屬地位。按《憲法》和《組織法》規定，中國市的建制行政等級分省級(直轄市)、地級(省轄市)和縣級三個層次。但改革開放進程中，部分省會城市和計劃單列市升格為副省級市，使市的行政等級多了一個層次。近年，一些地方改革探索中又出現了鎮級市、村級市。
根據國務院發展研究中心《研究報告》，對2000到2011年我國增長的2.32億城鎮人口進行來源分解，可發現，其中由于行政區劃和統計口徑變化的影響(主要表現為市、鎮的新建和擴建)導致的城鎮人口增長占34.61%。
中國特色城鎮體系：等級與身份
城鎮體系是一定地域范圍內，在功能和等級方面互相聯系的城鎮總體。如果沒有人為擾動，在相對自由的市場競爭環境下自然發展，多數城鎮會依托各自絕對或相對比較優勢，呈現產業分工不斷完善深化、人口不斷吸引集聚、空間范圍不斷擴張的成長特征，在城鎮體系中占據相應能級位置。城鎮規模通常采用人口、用地、經濟職能和基礎設施等衡量，實際以人口規模為主。依據不同規模，把城鎮劃分為若干級別。
在中國，這一過程出現了異化。絕大多數情況下，中央管省、省轄地市、地市管縣、縣轄鄉鎮，形成嚴密的金字塔架構。總體而言，人事任命、大政方針，是自上而下、整齊劃一的，以保證政令暢通和行政效率。
制度夾縫中的中國城市。
在行政架構中，一座城市不僅成為法律名義上的“市”，更重要的是，擁有了特定的“行政級別”。不同的“級別”能為城市帶來諸多不同的發展資源與機遇。城市的行政級別不同，意味著其在城鎮體系中具備的決策權、話語權和影響力不同;擁有的產業項目、公共設施與資源配置、各類服務功能不同;享有不同的人均城市建設用地標準，進而擁有不同的空間發展資源;更重要的是，不同的財稅收支能力，決定了提供公共服務和物品的能力差別。
行政級別帶來發展資源與機遇的差異，這一情況長期存在和固化，使中國城鎮群體形成自我循環加強的利益格局，導致鮮明的群體性兩極分化，即大城市(尤其是行政級別較高的頂級大城市)畸形擴張，中小城市、小城鎮發展嚴重滯后。兩個現實現象足以為之佐證：
一個是，“小馬拉大車”的市帶縣。當前，大量市帶縣的中心城市規模偏低、經濟實力不足、輻射帶動能力弱，不具備領導縣的條件，常出現市縣職能不清、行政條塊分割、行政管理冗雜等問題，難以組織合理有序的市域城鎮體系。比如，10年前的義烏就算得上是一個中等城市，但因為它是金華的一個縣級市，其發展受到行政區劃體制的很大制約。
另一個是，“無名分卻擔重責”的經濟強鎮。珠三角、長三角的一些強鎮，城市化與工業化水平已相當高，年度 GDP 高達上百億元，人口幾十萬甚至上百萬，一部分財政收人已超過不發達地區的地級市或縣級市的水平，卻仍按農業地區鄉鎮的行政體制運行，其行政資源的配置與經濟社會發展不相適應，事權與財權不匹配，有責無權。這些強鎮在發展的最佳時期，卻由于土地和資金的限制，導致資本外流。
上述現實圖景背后隱藏的邏輯是：人為設定的行政級別，成為各地推進城鎮化過程中最重要的資源。行政級別高的城市可利用自身行政地位，吸收各種要素，包括土地、資金、人才等;行政級別低的中小城市、小城鎮，難以吸引優質產業項目，導致地方稅源難以保證、政府財政能力受限，有限的財政又使其無法提供足夠的公共服務與設施。
受制于產業就業崗位缺乏和公共服務薄弱，這部分城鎮，一方面面臨屬地既有人口遷徙流失的情況，另一方面又無法吸引、承載鄉村進城人口。由于產業創稅有限，政府又需要提供大量公共服務與物品，更加依賴土地財政。
在城市總規編制中，人口規模是這些地方政府最關注的數字。地方政府盡可能增加人口預測數量，以期獲批更多用地指標。(作者注：土地指標控制對不同層級城市發展的影響甚至超乎產業、投資和人口集聚。用地指標往往被更高層級的城市政府獲得，如直轄市、省會城市、地級市，縣、鄉鎮很難獲得大規模用地指標。在農業稅存在時期，地方財稅矛盾不是十分突出，而取消農業稅后，縣鄉兩級政府財政受挫巨大。縣鄉兩級政府大規模的賣地運動，自2006年前后才開始白熱化。時至今日，運營土地的把戲越演越烈。縣鄉兩級政府的建設土地指標約束已基本失控，轉向一切行動向經濟利益看齊。)
在一些城市，大量新城、新區被“制造”出來。隨著“用腳投票”的流動人口日益增多，很多經濟欠發達地區人口流出遠大于人口流入，其新城、新區，由于缺乏足夠的人口支撐，很容易淪為“空城”。 數量眾多的中小城市、小城鎮，正走在這樣一條“以地謀發展”的終南捷徑上，不僅土地資源浪費嚴重，還帶來普通居民住房問題，抬高企業運營成本，對實體經濟造成威脅，使產業結構畸形演進，陷入“無產→無人→賣地→造城→無人→無產→再賣地”的惡性循環，再加上地方政府的周期性換屆，為其未來發展埋下巨大隱患。
謀策：重塑中國城鎮發展邏輯
最近，林毅夫與張維迎兩位學者之間關于政府與市場的爭論引人關注。其中張維迎教授提出的“邏輯”一詞給人啟發。作為一名城市規劃與研究工作者，結合多年從業感悟，我認為，每座城市的發展，同樣存在一套其特有的、內在的邏輯，環環相聯，當每一環都正常存在和發生時，這座城市一定健康有序，但若其中某幾環出現問題，就一定存在問題與風險。
從人類發展史看，人們都有通過能動干預讓城市發展更好的初衷，然而，這必須符合“在正確的時間、正確的地點做正確的事情”的基本前提。
提高“三個正確”同時發生的概率，是很有難度的事。這反映出影響一座城市發展的政治家、企業家、民眾與規劃師的水平。以世界上較成功的城市為參照，我國眾多城鎮的發展“邏輯環”還存在很多短板，并衍生一系列消極影響，導致整個國家城鎮系統無法達到市場經濟下城鎮體系的最優效益。其中或有很多因素是國情特殊所致，使發展產生了很強的路徑依賴。在新一輪改革開啟時，針對能為城市發展邏輯做出貢獻的兩類主體，筆者這里談一些思考與建議。
施政者的理念革新：強化“市場”本源回歸
綜觀發達國家的城鎮化進程，很少通過行政手段來維持城鎮發展。相反，在城鎮化高速增長時期，這些國家都堅持城市發展和企業發展一樣，應是在相對公平環境下的市場選擇，而非在政府計劃中、等級行政體制下單方面強制的決策行為與過程。
從城市發展理論的演進看，從韋伯的工業區位論，到克里斯塔勒的中心地三原則，到波特競爭力鉆石模型，再到薩森的全球城市、克魯格曼的新經濟地理學，所反映的都是在相對自由的市場競爭環境下，城市依托比較優勢轉化輸出本地資源、獲取流動資源，從而獲得發展動力與活力。在全球化與信息化的今天，如果一個國家沒能在全球產業價值鏈條上實現產業升級演替的城鎮體系，就很難在世界經濟的激烈競爭中成功實現發展方式轉變。
中國城市的根本功能是什么?中國城市發展的核心邏輯是什么?《第一財經周刊》2013年對中國400個城市的一項調查發現，中國城市正沖破行政級別的枷鎖，更貼近現代意義上的由商業驅動的都市。這種突破意味著，依據工商業繁榮程度對城市進行分級已經成為可能，而且必要性也越來越迫切。與此同時，各種綜合體式的開發模式不斷涌現，馮侖提出的立體城市、復星地產提出的蜂巢城市、萬達提出的旅游綜合體……資本與金融的力量進一步凸顯，依托中小城鎮實現商業模式創新極有可能成為突破口。這些都在響應和印證著十八大三中全會公報中兩個“決定性”釋放出的發展思路轉變信號。
重新定位中國城鎮的本質功能與價值，有助于實現新型城鎮化對傳統城鎮化的根本性超越。城市施政應充分發揮”市場”力量。其中包括：(1)確保健康市場環境，即法制、公平、競爭，不威脅健康市場環境;(2)充分考慮市場需求及變化趨勢;(3)充分學習汲取全球城市發展的新技術、新手段;(4)充分考慮本國及各地在城鎮化發展方面的比較優劣勢;(5)作為公共政策，城市規劃管理應有條件、有時效、有目標、有考核、有獎懲。
設計者的技能革新：從“小設計”向“大設計”轉變
讓市場發揮決定性作用，城鎮群體之間不再以行政權力主導劃撥和調動資源，更加強調在市場機制驅動下實現全要素、全格局最優態的配置，則呈現在我們面前的，將是一個更加“流動”的中國。這將大大增加未來城鄉規劃管理面對的不確定性挑戰，諸如人口規模、公共需求、產業企業、利益主體等，都是動態不確定的。
從前些年的“規劃規劃，墻上掛掛”到近些年的“空城鬼城報道此起彼伏”，規劃設計行業似乎走入一個怪圈，要么被束之高閣，要么淪為政績工具。規劃師、設計師左右為難，趕圖匯報、方案修改成為常態，體力勞動越來越多，腦力思考卻越來越少，幾近成為設計民工!這恰恰是最值得我們反思的。要讓“設計”在城鎮化進程中發揮應有的作用，設計要落地，既不能自娛自樂，也不能惟命是從。
《國家新型城鎮化規劃2014-2020》中，有一條“生態文明，綠色低碳”的原則，其中有句“推動形成綠色低碳的生產生活方式和城市建設運營模式”。還有一條“市場主導，政府引導”的原則，其中有句“使城鎮化成為市場主導、自然發展的過程，成為政府引導、科學發展的過程”。
這兩個原則，在現實中能很好地得到兼顧么?在此，舉幾個小例子。
現在很多項目的城市市政綠化，投入都是每平方米200-300元，但生態效益很一般。要達到城市森林的效益，需要至少每平方米600元的投入。每平方米600元意味著，可以有中型喬木，可以有復層綠化。但不管我們的規劃設計方案考慮得如何周到，在中國，很多市政綠化最后仍淪為草坪鋪鋪、小樹苗栽栽。而在北美，政府擁有的市政資產中，30%是喬木，也叫城市政府的“綠色資產”，這可以成為其融資的抵押品。這是很現實的城市可持續問題之一，非常需要金融創新。 如果我們現在建一個生態新區，能在這方面有所創新，我覺得，這也是對可持續做貢獻。
這類金融創新還有很多地方可以應用。比如，分布式能源系統，可以提高城市的能源安全水平和抗災能力，但因為在后期能源收費上沒有雙贏保障機制，導致很多工業園現在難以正常使用。
還有，現在河流和土壤修復的問題受到更多重視。但在新區開發中，這方面增加的額外成本往往令政府生畏，從而回避污染問題。其中最根本的問題是，“更高的建設標準導致的增量成本，在當前倒掛的資源價格條件下，在更長、更具風險的回收期中，如何能得到合理收益”。這個問題解決不好，僅靠上級政府的補貼激勵或開發商的公益良心，是很難實現綠色可持續發展的。
當前，僅考慮物質空間，從構圖美學出發，用眩目的透視圖或多媒體動畫打動領導的“小設計”，已很難滿足城鎮化的需求。規劃一座城市，不再僅是打造一個“漂亮的容器”，更是造一塊“充滿吸引力的磁體”。
在這個轉型如潮的時代，城市設計師們必須意識到，不僅要考慮設計空間，還要考慮設計空間背后的各種利益與機制。要做到“顯性”與“隱性”空間的同步設計，亟需規劃學、景觀學、經濟學、社會學、生態學、政治學等學科聯合，進行整體性、整合性的“大設計”，構建從宏觀戰略方向到微觀戰術操作環環相扣的“設計鏈”，從自然環境、經濟產業、社會群體、商業模式、政策訴求等多方面，進行聯動考慮。
時勢造英雄，當“小設計”背后的“大設計”被我們更深入地考慮，進而為每座中國城鎮重塑一套內在驅動的健康發展邏輯，“立足空間，又超越空間”，就意味著規劃師、規劃行業、規劃成果的進步。更重要的是，中國的城鎮化也一定會取得進步。
作者系工學博士，現任中央財經大學政府管理學院城市管理系副主任
中國鄉村發現網轉自：國家治理
(掃一掃，更多精彩內容！)
