隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展，農(nóng)村勞動力大量向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉移，農(nóng)民身份權與財產(chǎn)權糾結不清的矛盾越來越突出。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權退出機制的缺乏不僅影響了農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的步伐，還制約了土地資源要素功能的發(fā)揮，不利于農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的推進。因此，建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權有償退出機制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源要素自由流動、平等交換，對于穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)濟制度，提高資源配置利用效率具有十分重要的意義。
目前，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權退出面臨制度與現(xiàn)實兩方面的約束。從制度層面看，建立社會主義市場經(jīng)濟體制，要求建立與之相適應的經(jīng)濟制度，尤其是財產(chǎn)制度和市場制度。而集體經(jīng)濟的模糊特征與共有屬性，在一定程度上排斥了成員個體對集體資產(chǎn)份額的分割和所有，阻礙財產(chǎn)權利的自由轉讓。制度約束突出表現(xiàn)在集體產(chǎn)權歸屬不清、邊界不明、成員資格不定以及成員權與用益物權不銜接等方面。從現(xiàn)實層面看，我國農(nóng)村千差萬別，各地經(jīng)濟發(fā)展水平和社會保障體系完善程度各不相同，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權退出涉及重大利益關系調(diào)整，必須謹慎穩(wěn)妥推進。現(xiàn)實約束主要存在集體土地管理職能相互分割、農(nóng)村社會保障供給不足、缺乏補償土地承包權的必要資金等問題。
盡管我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權退出面臨諸多制度與現(xiàn)實約束，但一些試點地區(qū)在實踐中從不同層面進行了有意義的探索。如與生態(tài)移民相結合的寧夏平羅“三權”退出模式、與戶籍制度改革相銜接的重慶市“地票”模式、與產(chǎn)權制度改革相協(xié)調(diào)的“改制”下的股權退出模式等等。這些地方性做法盡管操作路徑不同，退出方式各異，但也存在一些共同之處。其一，產(chǎn)權明晰是前提。如寧夏和重慶積極推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證，實現(xiàn)了權屬清晰。其二，財政支持是基礎。現(xiàn)階段，多數(shù)試點地區(qū)都建立了政府財政支持下的收儲機制。如寧夏平羅設立了農(nóng)民土地和宅基地退出收儲基金。其三，市場交易確保價值實現(xiàn)。如依托農(nóng)村產(chǎn)權交易所，重慶市農(nóng)村產(chǎn)權交易可以在跨地域內(nèi)流轉。
當前，黨中央已經(jīng)制定了農(nóng)村改革綜合性實施方案，在深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的框架下，做出了明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權歸屬、賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利的承諾，并就探索開展宅基地、土地承包經(jīng)營權以及農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份的有償退出試點做出了明確安排。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權退出機制的建立應在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)，這樣制度變遷的成本較小，誘發(fā)風險的不確定性較低。
加快建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權有償退出機制，需要一整套的政策措施予以支撐。一是構建政策體系，加快完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證，深入推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，并在土地、住房、社保、就業(yè)、教育、衛(wèi)生等方面建立退地保障機制。二是建立財政支持體系，通過政府與社會資本合作、政府購買服務、擔保貼息、以獎代補、民辦公助、風險補償?shù)却胧瑸橥恋爻邪?jīng)營權退出提供資金支持。三是培育市場化中介機構，重點在市場信息收集發(fā)布、資源資產(chǎn)評估、交易代理、金融保險服務、法律法規(guī)政策咨詢及代理等方面加快建設步伐。四是及時調(diào)整和完善法律，將進城農(nóng)戶承包地退出機制作為《農(nóng)村土地承包法》的修改內(nèi)容，加緊制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織條例》，為建立農(nóng)民土地承包經(jīng)營權退出機制提供法律保證。
（作者單位：農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《農(nóng)民日報》（2016年07月19日 07 版）
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