涉農(nóng)資金使用問題與中央的整合政策
經(jīng)濟學之父亞當·斯密（1723-1790）論證政府的職能限于：保護國家，維護公正與秩序，建立和維持公共工程和公共機構(gòu)。由于斯密把公共工程納入到政府職能，他的政府職能觀其實超越了“守夜人國家”觀。倒是德國思想家威廉·洪堡（1767-1835）在早期秉承“守夜人國家”觀。在《論國家作用》一書中，他論證了國家的作用只限于維護國民的安全。而且，能夠計入斯密的“公共工程”之列的財政涉農(nóng)資金，估計只有農(nóng)村基礎設施這一塊。
不過，現(xiàn)代國家的實際政府職能拓展已經(jīng)遠遠超越了古典國家的政府職能范圍。在中國，這一點可從多種多樣的財政涉農(nóng)資金當中看到。比如，在社會保障方面中央涉農(nóng)資金包括：農(nóng)村社會救濟，自然災害救助，生育保險和計劃生育獎勵，農(nóng)村醫(yī)療救助以及農(nóng)村低保。在農(nóng)業(yè)方面中央涉農(nóng)資金包括：退耕還林、對農(nóng)民直接補貼、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化調(diào)整、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣應用、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料補助、人畜飲水、農(nóng)村能源、農(nóng)村水、電、路建設以及農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等。
中央財政涉農(nóng)資金投入巨大。比如單單2015年，中央財政糧食直補、農(nóng)資綜合補貼、農(nóng)作物良種補貼、農(nóng)機購置補貼等四項補貼大約達到1918.5億元。除中央財政外，在經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)由于還存在地方政府本級財政的大量投入，財政涉農(nóng)資金補貼范圍更廣、類別更多、標準更高。毫無疑問，提高財政涉農(nóng)資金投入對于實現(xiàn)糧食生產(chǎn)“八連增”，農(nóng)民收入增長“八連快”，以及加快新農(nóng)村建設步伐發(fā)揮了重要作用。不過，如果從古典經(jīng)濟學家的視角來看，大多數(shù)這些林林總總的財政涉農(nóng)資金均是沒有必要設置的。從當前角度看，如何提高財政涉農(nóng)資金的使用效率，實現(xiàn)財政資金“取之于民，用之于民”，乃是當務之急。
在傳統(tǒng)條塊分割的項目管理體制下，我國涉農(nóng)資金一直存在渠道多、項目雜、投入散、管理亂等現(xiàn)象。隨著涉農(nóng)資金投入不斷加大，這種管理體制造成的如資金“碎片化”、項目“隨意化”、權(quán)力“部門化”等問題日益凸顯，不僅項目效益無法得到有效的保證，而且由于項目的暗箱操作和管理制度的不完善，項目管理缺乏有效的程序透明與外部監(jiān)督，違規(guī)違紀違法現(xiàn)象時有發(fā)生，有些地區(qū)、有些單位、有些領(lǐng)域問題突出，嚴重影響了資金效益和政策效果。
據(jù)報道，2014年10月中旬，中紀委公布2014年中央巡視組第一輪巡視整改情況。巡視情況顯示，近一年來全國查處各種涉農(nóng)補貼問題6000余起，涉及資金20多億元。全國檢察機關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2013年在農(nóng)業(yè)補貼、農(nóng)田水利建設等涉農(nóng)領(lǐng)域查辦的職務犯罪是12748人，而2014年前七個月，涉農(nóng)資金貪污賄賂犯罪案件人員已經(jīng)高達11000多人，正在呈現(xiàn)急劇上升趨勢。該時期檢察機關(guān)立案偵查涉農(nóng)領(lǐng)域貪污賄賂犯罪案件的總?cè)藬?shù)，占同期賄賂犯罪案件總?cè)藬?shù)的近四成。
這些問題的出現(xiàn)，也與我國缺乏地方財政民主體制有關(guān)。縣市政府通過努力申請到涉農(nóng)項目，其支出游離于本地民眾的監(jiān)督之外，容易造成各種不規(guī)范運行問題。而上級政府與縣市政府之間也存在信息不對稱性問題，導致上級政府難以及時發(fā)現(xiàn)和糾正涉農(nóng)資金項目管理中存在的問題。
十八屆三中全會以來，黨中央、國務院對涉農(nóng)資金管理問題日益高度重視，明確要求加大查處懲戒力度，健全完善涉農(nóng)資金管理模式。2013年中央一號文件強調(diào)開展集中查辦和預防涉農(nóng)惠農(nóng)領(lǐng)域貪污賄賂等職務犯罪專項工作，堅決查處發(fā)生在農(nóng)民身邊的腐敗問題，2014至2016年中央一號文件反復要求推行涉農(nóng)資金整合改革。與此相應，2015年3月19日，財政部，發(fā)改委和農(nóng)業(yè)部針對涉農(nóng)資金管理聯(lián)合頒發(fā)了“關(guān)于開展涉農(nóng)資金專項整治行動的實施意見”，在全國范圍內(nèi)開展了涉農(nóng)資金專項整治行動，取得了一定的成效。但是這種成效不屬于“除根”措施。
與全國一樣，寧?？h過去在涉農(nóng)資金管理方面也存在類似的問題，也出現(xiàn)過一些官員受賄問題，急需通過涉農(nóng)資金整合改革在源頭上杜絕這些問題。也正是在這樣的背景下，寧?？h黨委和政府實施了縣域財政涉農(nóng)資金整合改革，其目的在于推進財政涉農(nóng)資金管理透明化、民主化和社會化。
黨的2016年一號文件關(guān)于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標的若干意見》（2015年12月31日）也確認了寧海縣進行縣域財政涉農(nóng)資金整合改革符合全國財政涉農(nóng)資金整合改革的總體方向：“發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用，完善資金使用和項目管理辦法，多層級深入推進涉農(nóng)資金整合統(tǒng)籌，實施省級涉農(nóng)資金管理改革和市縣涉農(nóng)資金整合試點，改進資金使用績效考核辦法”。
很顯然，推進涉農(nóng)資金整合已成為規(guī)范涉農(nóng)資金管理和提高資金使用效益的重要抓手，同時又是健全預算管理制度和深化財稅體制改革的必要手段，對于建立現(xiàn)代公共財政制度和促進政府職能轉(zhuǎn)變具有十分重要的意義。
整合財政涉農(nóng)資金的困難之所在
在全國各地，統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金存在如下難題：
一是上下級政府往往缺乏協(xié)調(diào)。下級政府整合財政涉農(nóng)資金的改革容易觸及上級政府部門各自為政的天花板，出現(xiàn)下整上不整的情況。下級政府努力整合涉農(nóng)資金，但是上級政府并未整合各部門的涉農(nóng)資金。各部門各自為政，維護各自的利益。據(jù)報道，四川很多縣在整合上級專項資金時，要求以嚴守來源渠道不變、用途不變、項目資金管理權(quán)限不變、項目實施主體不變、項目驗收標準不變等“紅線”為前提， 這好比要求“戴著腳鐐跳舞”。整合難度大。而資金多頭下達、多頭使用也造成“撒胡椒面”、“大水漫灌”等現(xiàn)象。黑龍江“兩大平原”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革涉農(nóng)資金整合試驗也有同類問題。據(jù)報道，資金整合與中央部門原有專項資金規(guī)定相沖突：第一，部分中央部門仍然按原渠道和辦法對分管的項目資金進行管理，要求渠道不變；第二，中央各部門直接到縣、到點的項目不便于整合，而且各部門每年都有不同的項目目標；第三，中央對部分原有部門專項資金的審批方式也不利于項目整合。部分專項資金在撥付前必須履行方案審批、項目合規(guī)性審查等相關(guān)程序，在一定程度上延緩了中央專項資金撥付進度。
二是下級政府內(nèi)部各部門之間協(xié)調(diào)難。地方政府整合涉農(nóng)資金，等于動了其所屬各相關(guān)部門的奶酪，這些部門對涉農(nóng)資金改革會有抵制。
三是難以維持涉農(nóng)資金整合平臺。各部門表面上配合，需要強有力的部門間協(xié)調(diào)。這意味著地方主要領(lǐng)導人要充分重視，確立強有力的整合協(xié)調(diào)機制。否則難以推進和維持涉農(nóng)資金整合。
四是地方規(guī)劃難跟上。很多可能的項目點，往往是單項的部門規(guī)劃，比如旅游部門只考慮旅游規(guī)劃，水利部門只考慮水利規(guī)劃，但是一些美麗鄉(xiāng)村建設或者新農(nóng)村建設項目，需要多種財政涉農(nóng)資金和社會資金的投入。各部門的規(guī)劃需要相互協(xié)調(diào)，而且體現(xiàn)在具體潛在項目點上。這往往難以做到。
五是難以做到必要的項目績效評價體系。需要一種評價體系來審核立項，檢查項目進展和評估項目成果。項目的科學審核、監(jiān)督和評估恰恰是全國各地財政支持項目所欠缺的，也難以做到。
涉農(nóng)資金整合改革的寧海經(jīng)驗
寧?？h涉農(nóng)資金整合改革模式別具一格，考慮到了上述統(tǒng)籌整合財政涉農(nóng)資金可能會遇到的種種問題。其特點是政府治理的流程改造，納入社會參與，引入涉農(nóng)資金整合和管理的公開化、信息化和社會化體系，避免了項目的重復申報和虛假申報，杜絕了領(lǐng)導干部的“人情項目”，打破了部門對立項的壟斷以及與此相關(guān)的貪污受賄，增加了立項的公平度和透明度，提高了立項評審、項目監(jiān)測與評估的科學性和公正性，增進了公眾、申請人、社會組織對項目管理的社會參與。
寧海縣委、縣政府于2015年5月8日發(fā)布了《中共寧?？h委、寧?？h人民政府關(guān)于深化財政涉農(nóng)資金整合改革的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），由此開啟該縣財政涉農(nóng)資金整合改革。
根據(jù)《實施意見》，寧?？h財政涉農(nóng)資金整合改革的整合對象為：包括救災資金、國家規(guī)定補貼到農(nóng)民個人的資金及特殊用途資金除外的所有涉農(nóng)資金。資金規(guī)模維持現(xiàn)有不變。具體納入整合的資金涉及宣傳、農(nóng)辦、科技、民政、財政（農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦）、國土資源、環(huán)保、規(guī)劃、住建、交通、水利、農(nóng)林、商務、衛(wèi)生、文廣、海洋與漁業(yè)、旅游、農(nóng)機、老區(qū)辦、供電等20個部門，64類項目。
可以看到，寧?？h的整合改革主要是本縣的資金，并沒有納入上級資金。這是因為上級資金往往是“戴帽子”的專項資金，指定用途，甚至直接確定項目。既然上級確定項目，就屬于上級整合資金的對象，而不是縣級政府。針對這種上級立項資金，寧?？h政府通過預先建立項目庫，根據(jù)項目的要求組織申報。若要把上級資金納入整合范圍，上級政府必須不自行確定項目，甚至改變撥款方式，比如把專項資金改為基于公式的一般性轉(zhuǎn)移支付資金，或者是分類撥款資金（block grant），所設類別最好是大類，比如寧?？h目前區(qū)分的農(nóng)田水利建設類、新農(nóng)村建設類、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化類資金就屬于大類。
寧?？h重點搭建“3+2+T”涉農(nóng)資金項目整合平臺?！?”即農(nóng)田水利建設類、新農(nóng)村建設類、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化類三大資金整合與使用信息化和社會化管理平臺；“2”即加強三門灣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、漁業(yè)兩個園區(qū)的重點區(qū)域集中投入，成片整體推進綜合性的示范園區(qū)建設；“T”即兼顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)（街道）區(qū)域優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，打造“一鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一特”特色優(yōu)勢主導產(chǎn)業(yè)的塊狀經(jīng)濟帶。
為了保障實施涉農(nóng)資金整合改革，寧?？h政府于2015年6月12日成立了由縣委副書記兼縣長任組長，縣委、縣政府分管領(lǐng)導任副組長，縣有關(guān)部門領(lǐng)導為成員的涉農(nóng)資金工作領(lǐng)導小組，負責涉農(nóng)資金改革工作的組織、指導、協(xié)調(diào)與監(jiān)督。領(lǐng)導小組下設辦公室及三個平臺協(xié)調(diào)小組。辦公室主任由縣主管農(nóng)業(yè)副縣長擔任。三個平臺協(xié)調(diào)小組包括以縣水利局為牽頭單位的"農(nóng)田水利建設類"平臺協(xié)調(diào)小組，以縣農(nóng)辦為牽頭單位的"新農(nóng)村建設類"平臺協(xié)調(diào)小組，以及以縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化領(lǐng)導小組辦公室為牽頭單位的"農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化類"平臺協(xié)調(diào)小組。
寧?？h涉農(nóng)資金整合工作領(lǐng)導小組辦公室于2015年6月12日出臺了《寧海縣涉農(nóng)資金整合項目管理辦法（試行）》，規(guī)定了建立整合項目 "三合二分"的管理模式，規(guī)范整合項目管理操作，為整合項目實施提供指導性辦法?！豆芾磙k法》以“競爭立項、規(guī)范操作”為切入口，為涉農(nóng)資金整合項目管理打好基礎。推行"三合二分"的涉農(nóng)資金項目管理模式，規(guī)范整合資金的使用和整合項目的實施，以此保障整個過程的公開化、信息化和社會化。
在“三合兩分”管理模式中，“一合”指聯(lián)合明確方向：涉農(nóng)主管部門根據(jù)縣城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、新農(nóng)村建設規(guī)劃和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局，制定年度項目申報指南，上報財政涉農(nóng)資金整合工作協(xié)調(diào)小組，明確投入方向，經(jīng)涉農(nóng)資金整合領(lǐng)導小組審定，經(jīng)縣政府審議批準后發(fā)布；“一分”指分口申報項目：各項目實施單位按《項目指南》申報項目，鄉(xiāng)鎮(zhèn)初審、部門復審后報協(xié)調(diào)小組，列入項目儲備庫；“二合”指聯(lián)合擇優(yōu)立項：對各申報項目實行聯(lián)合評審，經(jīng)竟爭性立項，報領(lǐng)導小組辦公室各案后，列入擬立項項目庫，并向社會公示接受社會監(jiān)督，對無異議的項目批準立項；“二分”指分口實施項目：立項后，由項目主管部門分頭實施，落實項目責任主體；負責日常管理監(jiān)督；“三合”指聯(lián)合項目驗收：重點項目經(jīng)項目實施單位自驗，鄉(xiāng)鎮(zhèn)初驗。由協(xié)調(diào)小組統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)，落實牽頭單位和配合部門，實行聯(lián)合（委托中介）驗收。比如，寧?？h社會與經(jīng)濟服務中心將作為第三方介入項目的監(jiān)測、評估與驗收。此外，社會公眾和申請人均可以申請查看所有立項的基本情況。
對寧海全縣涉農(nóng)部門進行分類梳理，實現(xiàn)項目整合優(yōu)化，經(jīng)撤銷、歸并、分類，確定將21個部門69項整合為農(nóng)田水利類、新農(nóng)村建設類和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化類三大整合平臺的12大類項目，整合縣級財政涉農(nóng)資金5.18億元。其中：新農(nóng)村建設類平臺，將37項整合為基礎設施建設類、農(nóng)村環(huán)境改善類、公共服務提升類、歷史文化保護類、旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展類等五大類項目，整合資金3.05億元；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化類平臺，將20項整合為農(nóng)業(yè)基礎設施、社會化服務、科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等四大類項目，整合資金0.62億元；農(nóng)田水利建設類平臺，將12類項目整合為農(nóng)田建設、水利建設、項目管護等三大類項目，整合資金1.51億元。
寧?？h的涉農(nóng)項目申報工作首次實現(xiàn)整合項目網(wǎng)絡受理全覆蓋，做到過程留痕、責任可追溯，實現(xiàn)涉農(nóng)整合項目管理的信息化、程序化和常態(tài)化。對21個部門和18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）開通項目申報受理網(wǎng)絡端口。至2016年1月29日，在網(wǎng)絡平臺共注冊1538家單位，受理項目申請數(shù)1914個（其中第二次補申報受理項目為239個），占可申報數(shù)1170個的1.64倍，其中新農(nóng)村建設類項目申報數(shù)1063個，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化類項目申報數(shù)598個，農(nóng)田水利類項目申報數(shù)253個。評審工作特別是聯(lián)合評審充分體現(xiàn)公平、公正、公開，提高資金使用的精準度和透明度，杜絕信息不對稱可能帶來的尋租問題。如在聯(lián)合評審中邀請監(jiān)察局、審計局、“二代表一委員”、同類業(yè)主代表都是一種評審創(chuàng)新工作。經(jīng)初審、復審、聯(lián)合評審規(guī)定流程，新農(nóng)村建設類項目申報數(shù)1063個，擬立項416個；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化類項目管理申報項目數(shù)598個，擬立項240個；農(nóng)田水利建設類項目申報數(shù)253個，擬立項178個。實現(xiàn)申報和評審這兩個閘門，一個開出大，一個管得住。
目前的寧?？h財政涉農(nóng)資金整合改革仍然是一種有意義的嘗試，比如2016年放開申報之后，項目申報量較大，對初審、復審和最終審批均形成了沉重的工作壓力。該縣縣委、政府將在今后的申報立項工作中通過進一步明確立項資格要求來舒解這一問題，由此推行一種開放試錯的改革進程。
作者簡介：馮興元,中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員;丁建華,寧?？h財政局副局長。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：財新網(wǎng)
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