內容提要：大力培育新型職業農民是黨中央、國務院為加快現代農業發展而提出的一項戰略決策。文章系統總結了世界發達國家——德國、法國、英國、加拿大職業農民認定標準、認定程序及保障狀況，回顧和歸納了我國實施綠色證書、職業資格證書制度以及目前新型職業農民認定標準試點縣狀況，明確了我國與世界發達國家的差距。在此基礎上，立足我國實際，提出了新型職業農民認定標準、認定程序及保障措施建議。
關鍵詞：職業農民資格 認定標準 認定程序 保障措施 中外比較
為適應我國農業現代化發展的需要，有效解決未來農村“誰來種田”問題，2012年中央一號文件首次提出了“大力培育新型職業農民”的戰略決策。按照中央的統一部署，各地掀起了培育新型職業農民的熱潮。但是，由于目前有關新型職業農民的認定標準尚未統一，導致各地對新型職業農民的認知存在較大差異，直接影響了培育目標的制定、培育措施的選擇以及培育效果的達成。因此，制定新型職業農民的認定標準，已成為當前推進新型職業農民培育工作亟待解決的問題。本研究在系統分析世界部分發達國家新型職業農民認定經驗的基礎上，歸納總結了我國實踐情況，就制定符合我國實際的新型職業農民認定標準、認定程序及保障機制等提出了建議。
一、國外職業農民認定經驗
世界發達國家較早地實現了農民職業化，“持證種田”已被多數發達國家納入農業準入制度。盡管國外沒有新型職業農民這一詞匯，但因職業農民的認定標準隨時代變遷而逐步完善。因此，可將其現行標準對應于我國的新型職業農民認定標準進行比較。
(一)德國
1.認定標準。德國職業農民認定標準以資格證書的形式體現，分為代表不同水平的五個等級。各等級證書均需經過培訓學習，考試合格后才能獲得。各等級名稱及功能如表1所示[1]。
2.認定程序。德國職業農民資格認定與“雙元制”職業教育培訓密不可分，行業協會發揮著主導作用。在“雙元制”職業教育過程中，考生在行業協會監督下進行兩次考試。第一次是在學習時間達到兩年左右時進行的“中間考試”，第二次是學習結束時進行的“結業考試”。兩次考試均由培訓畢業考試和職業資格證書考試組成，通過者將獲得培訓畢業證書和職業資格證書[2]。其中，職業資格考試為全國統考，行業協會安排相應的考評小組執行具體的考試過程監督和考試結果評分。為保證職業資格認證考核的質量，行業協會在命題、考核程序以及考評技術等方面，均執行一整套嚴謹的程序[3]。
3.保障措施。完善的法律體系為德國職業農民資格認定提供了基礎保障。德國《聯邦職業教育法》、《培訓條例總綱》規定，公民獲得農業企業或農場的經營權，必須獲得“農業師傅”證書。《聯邦教育法》規定，德國青年經過九年或十年的基礎教育后，必須再接受三年的農業職業教育，才能成為職業農民。為確保農業職業教育有效實施，德國政府每年向農業技術學校提供經費達到1000萬歐元以上，各州政府每年也都撥付必要的經費，以保證農業學校與實習基地建設的需要[4]。
(二)法國
1.認定標準。法國職業農民認定標準也以職業資格證書的形式體現，但只分為四個級別，由低到高分別為農業職業教育證書、農業專業證書、農業技術員證書和高級技術員證書。農民擁有前一級資格證書后，才能參加更高級別證書的培訓。認定標準如表2所示[5]。
2.認定程序。職業農民資格認定由政府勞工部指定的考試委員會負責。考試委員會由雇主(農場主)、雇員(農業工人)和教師三方代表組成，制定資格認定的基本標準。職業農民(或準職業農民)分等級培訓，經考試、考核獲得不同等級的職業資格證書。培訓教材全國統一，由教育部組織專業技術人員編寫，培訓質量由各大區教育機構負責監督檢查。但對私人機構培訓質量的監督，則由相關行業工會負責[6]。
3.保障措施。法國相關法律規定，公民只有在接受職業教育并取得相關證書后，才能夠享受國家農業政策補貼和優惠貸款，取得經營農場的資格[7]。全國有350所農業技術學校所需經費主要通過中央和地方政府撥款解決。農民在培訓期間，還將獲得企業團體等支付的報酬[8]。農民在參加培訓期間，還將獲得政府或農業專業協會、培訓基金會發放的差旅費、食宿費等各種補助。
(三)英國
1.認定標準。英國職業農民資格證書有技術教育證書和職業培訓證書兩大系列，技術教育證書有農業工程技術員證書、食品技術員證書、養禽技術員證書和農業技術員證書四種；農業職業培訓證書有農業機械證書、農業工程證書、奶牛證書、農業證書、林業證書、農場管理證書、農場秘書證書、園藝證書、庭院證書、養禽證書和畜牧證書等十一種。無論何種證書，均分為五個級別，認定標準及對應職務如表3所示[9]。
2.認定程序。英國職業農民資格認證由14家社會認證機構負責，認定過程與職業培訓過程緊密結合。培訓結束后，認證機構采取日常考核、理論考試、實踐評價、理論＋實踐等方式進行評價鑒定。評價形式多種多樣，有小課題、現場筆試和面試等。為避免認證機構濫發資格證書，政府批準設立了由教師、農場主和農場工人代表組成的職業資格考試委員會，專門負責監督檢查工作[10]。
3.保障措施。英國專門頒布了《農業培訓法》，從培訓機構管理、資格認證流程管理，到認證質量管理，均建立起一套完整的制度體系，確保農業教育機構和職業培訓機構從事農民培訓的質量和效率。對考評、督導人員，政府每年進行一次審核，每3年重新進行考試[11]。在英國，農民教育培訓是唯一能夠得到政府資助的培訓項目，農業培訓局從政府設立的專門基金支付農場工人上課期間的工資[12]。
(四)加拿大
1.認定標準。加拿大職業農民資格認定實行“綠色證書”制度，其培訓專業根據行業需要設定，現有農作物生產以及各種牲畜養殖等八個專業。每個專業職業農民的認證從低到高分為生產技術員、生產指導員和生產管理員三個層級，具體標準如表4所示[13]。
2.認定程序。加拿大綠色證書考試分為評估考試和證書資格考試兩種類型。評估考試由培訓教師在農場實施，主要對學員技能進行測試。資格考試在聯邦政府綠色證書管理部門指定的考試中心進行，由有經驗的培訓教師或農場主擔任考官，考試內容分為口試和實際動手操作兩個部分。綠證培訓管理工作由地方政府農業管理部門、教育部門和農場協會聯合實施[14]。
3.保障措施。加拿大政府規定，未獲得綠色證書的公民不能成為職業農民，也不能繼承或購買農場。政府設立專項基金鼓勵農場主培訓雇員(聯邦政府對每培訓一個員工給予5000加元－7000加元的支持)。自1985年起，國會將綠色證書培訓經費列入財政預算，將綠色證書培訓擴展到高中教育階段。綠色證書培訓的課程內容隨時代發展及時變動[15]。
二、我國職業農民資格認定實踐
1989年以前，我國將世界發達國家職業農民資格認定制度統稱為“綠色證書”制度。借鑒國外經驗，1990年農業部在全國推行“綠色證書”制度，1993年又開始實行“農業職業資格證書”制度。2012年農業部又在全國安排100個試點縣，在新型職業農民認定標準等方面進行了有益嘗試。從總體上看，各種制度、標準等雖各具特點，但存在著標準重疊、效能重疊、時間重疊等現象。
(一)農民“綠色證書”制度
1990年4月農業部正式印發《關于開展農民技術資格證書制度試點工作的意見》，標志著我國農民技術教育開始進入實施階段。由于實施“綠色證書”制度涉及面廣，需要在各級政府的領導下，組織各方面的力量共同實施，因此，1994年3月國務院辦公廳轉發農業部《關于實施“綠色證書工程”的意見》，提出將“綠色證書”制度作為一項工程在全國實施[16]。
1997年4月農業部印發《“綠色證書”制度管理辦法》，使綠色證書逐步走向規范。該辦法明確指出“綠色證書”是指農民達到從事某項農業技術工作應具備的基本知識和技能要求，經當地政府或行業管理部門認可的從業資格憑證，是農民從業的崗位合格證書。可見，綠色證書的主要內涵在于技術、技能要求，且未能體現出級別差異，對于適應市場經濟發展需求的農民經營能力等要求明顯缺失。同時，由于農村土地實行“一家一戶”承包經營機制，綠色證書的應有效能未能得以充分發揮，對農民獲取證書缺乏明顯的吸引力。
(二)農業職業資格證書制度
1993年11月，中共中央《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出：“要制定各種職業的資格標準和錄用標準，實行學歷文憑和職業資格兩種證書制度”。隨之，全國開始實行農業職業資格證書制度。1995年1月，國家開始實施《勞動法》，規定“國家確定職業分類，對規定的職業制定職業技能標準，實行職業資格證書制度”。1996年9月，國家開始實施《職業教育法》，規定“實行學歷證書、培訓證書和職業資格證書制度”。以上法律為推行農業資格證書制度奠定了堅實的法律基礎，
與學歷文憑證書不同，農業職業資格證書是勞動者具備某種職業所需要的專門知識和技能的證明，反映了特定職業的實際工作標準和規范以及勞動者從事這種職業所達到的實際能力水平。我國農業技術性職業(工種)的職業資格證書，分為“初級技能”、“中級技能”、“高級技能”以及“技師”、“高級技師”五種，由勞動保障部統一印制，由農業部授權農業部職業技能鑒定指導中心按規定辦理和核發。職業資格證書是勞動者求職、任職、開業和用人單位錄用勞動者的主要依據，也是境外就業、對外勞務合作人員輸出技能水平公證的有效證件[17]。不僅在全國有法律效力，而且為國際所承認。
根據勞動和社會保障部、農業部有關規定，目前農業職業實行職業準入的有14種。由于農藝工、農作物植保工等職業尚未實行準入制度，對農民獲取職業資格證書缺乏吸引力。盡管職業資格證書體現了級別差異，但考核內容仍僅限于技術、技能方面，有關經營能力等要求仍未被納入到考核內。
(三)新型職業農民認定制度
2013年，按照中央1號文件關于培育新型職業農民的要求，農業部在全國安排100個試點縣，在新型職業農民認定工作方面進行了有益嘗試。2014年，農業部決定將試點縣擴展到300個，繼續凝聚新型職業農民培育標準等方面的共識。目前，從已有試點縣的經驗看，存在多種認定標準和認定方法。
1.分等級認定。比較典型的有山東省招遠市、安徽省五河縣等。這些試點縣與西方國家做法一致，依據其素質狀況將新型職業農民分為若干個等級，按自身收益水平及帶動效果進行認定。在層級劃分上，多分為初級職業農民、中級職業農民和高級職業農民三個級別。招遠市新型職業農民認定標準如表5所示[18]。
在認定程序方面，招遠市規定，學員完成全部培訓內容后，由招遠市新型職業農民培育工作領導小組辦公室統一組織認定。具體流程為：學員自愿報名，提交土地流轉證明、學歷證明、收入證明等有關材料，按程序經村委會、鎮政府審核后，參加縣新型職業農民培育工作領導小組辦公室組織的統一考試考核。考試考核合格者再經村委會、鎮政府同意并簽章，由縣領導小組辦公室認定、公示，頒發《新型職業農民資格證書》。
2.按類別認定。比較典型的有湖北省武漢市東西湖區、陜西省安康市等。與加拿大認定方法相似，這些試點縣將新型職業農民分為隱含為不同級別的類型。武漢市東西湖區將新型職業農民分為生產型、經營管理型和技術服務型；陜西省安康市、安徽省南陵縣將新型職業農民分為生產經營型、專業技能型和社會服務型。武漢市東西湖區新型職業農民認定標準如表6所示[19]。
在認定程序方面，武漢市東西湖區規定，凡申請新型職業農民資格認定者可自愿報名，所在街、辦事處農業主管部門初審后參加區級新型職業農民培育項目，并獲得培訓結業證書；獲得《農民技術資格證書》或經人資部門評定助理級涉農專業技術職稱的可直接申報。次年第一個月提出認定申請，街、辦事處對其進行七天公示無異后，由區農業局分類別組織專家進行考核(含面試)評估，評估合格者公示七天無異議后，由區人民政府頒發《職業農民資格證書》。
3.按生產規模認定。各試點縣提出的標準不盡一致。福建省永定縣要求，從事果樹或蔬菜生產的新型職業農民經營面積要分別達到2公頃、0.67公頃以上。從事畜牧業生豬年存欄、兔養殖年出籠、蛋雞蛋鴨年存籠、肉牛年出欄、羊養殖年出欄需分別達到200頭、3000只、2000只、50頭、300只以上。福建省漳平市要求，從事茶葉、花卉、蔬菜經營的新型職業農民的產業規模要分別達到3.33公頃、2公頃或者年產盆栽2萬盆以上、2公頃以上。從事大棚設施花卉產業、蔬菜產業的要分別達到1公頃、0.33公頃以上[20]。內蒙古開魯縣要求，種植玉米、紅干椒或蔬菜、春棚、溫室要分別達到6.67公頃、3.33公頃、1.67公頃、0.67公頃以上，養羊、養豬、養基礎母牛、養育肥牛、養雞分別達到150只、100頭、50頭、100頭、1萬只以上[21]。山東省郯城縣要求，新型職業農民糧食種植面積要達到50畝及以上，瓜果蔬菜5個標準大棚(每個大棚占地面積1畝)以上[22]。
4.按經營狀況認定。各試點縣提出的標準也不盡一致。山東省恒臺縣要求，新型職業農民經營土地面積要達到4公頃以上，租期或承包期不少于3年，小麥單產500公斤及玉米單產600公斤以上，單位面積年純收益、個人收入分別達到550元、4萬元以上，示范帶動農戶10戶以上[23]。四川省廣漢市要求，休閑觀光農業經營人員年營利在10萬元以上，農產品經紀人年營銷額在50萬元以上，農機大戶資產30萬元以上、年收入在5萬元以上[24]。四川省綿陽市要求，農機大戶的農機原價值在20萬元以上或年農機作物純收入在5萬元以上[25]。福建省長汀縣要求，新型職業農民從事水稻種植、河田雞養殖規模要達到6.67公頃、年出欄達5000羽以上，年人均收入為本村的3倍以上[26]。
5.實行動態管理。各試點縣均提出對新型職業農民資格認定實行動態管理。每年農業行政部門對持證者進行考核年檢，合格者可享受政府新型職業農民相關扶持政策；不合格者可參加次年的考核年檢，合格者恢復各種待遇，不合格者暫停職業農民各種待遇。連續兩年不合格者撤銷職業農民資格。對違反國家法律法規，造成一定經濟損失或較大社會影響的直接撤銷職業農民資格，并終身不得申請。
三、職業農民資格認定中外比較
世界農業發達國家職業農民認證形成了完善的法律體系、認證體系和保障體系。相比之下，我國新型職業農民認定工作起步較晚，尚停留在試點階段。新型職業農民標準體系、認證體系和保障體系的缺失，直接關聯到新型職業農民培育標準及路徑選擇等，影響到農業經營主體轉型及現代農業發展進程。
(一)認定標準
盡管世界發達國家職業農民認定證書名稱不同，但均建立了全國統一標準。而目前我國職業農民資格認定處于“綠色證書”、“職業資格證書”和“新型職業農民證書”共存的局面，盡管三類型起步時間有先后之分，但官方尚未明確三者之間的關系。“綠色證書”實施存在著培訓重復、質量標準不一問題，職業農民培養進程緩慢，甚至流于形式。拿到“綠色證書”的農民得不到政策扶持和優惠，導致綠色證書發放工作停滯不前。除14種實行準入制度的農業職業外，多數“農業職業資格證書”效能尚未體現，對職業農民的吸引力較低。盡管國家制定了統一的“農業職業資格證書”考試考核的統一標準。但其內容僅限于技術層面，未將職業農民經營能力等納入。近期試點的新型職業農民的認定標準帶有濃郁的地方特征，其分類依據、標準內容也存在較大差異，尚未形成統一全國的標準。
(二)認定程序
世界發達國家職業農民資格認定設置了嚴格的考試制度和完善的考試考核機構，考試考核方式靈活多樣。國家指定了不同人員組成的考試和考評委員會，分別從理論和實踐上對農民進行考試考核。德國實行全國統一認定考試，法國編寫全國統一的教材，加拿大實行技能圖表測試，并實行教師記名制等。在我國，“綠色證書”和新型職業農民認證機構多為縣級農民工作領導小組，帶有明顯的行政色彩。認定流程多為農民自主提出個人申請，逐級申報，逐級審核。國家沒有明確的職業農民認定機構，也沒有統一的認定標準、時間與程序。雖然“農業職業資格證書”考試考核過程較為規范，但其吸引力亟待加強，考試考核內容尚需完善，證書效應尚待發揮。
(三)保障措施
世界發達國家職業農民資格認定均建立起一套完善、嚴密的法律保障體系、政策引導體系和環境支撐體系。德國2005年頒布了最新的《聯邦職業教育法》，成為農民職業教育基礎法律。此外，《聯邦勞動促進法》、《企業憲法》、《聯邦青年勞動保護法》等相關法律、法規使職業農民資格證書制度成為核心制度。法國政府規定，政府或農業專業協會、培訓基金會負責參加培訓農民的差旅費、食宿費等各項費用。英國政府也設立了專門基金，用以支付農民接受培訓期間的工資。目前，我國實施的《勞動法》、《職業教育法》等也就實行職業資格證書制度做出了規定，但對職業農民培育約束力明顯不夠。職業農民培育管理體系不健全。培訓投入不足，師資力量薄弱，基礎設施落后。雖然農民參加職業培訓多為免費，但仍未達到政府給予誤工補貼的程度。國家對持證農民政策扶持力度不夠，農民參訓積極性不高。
四、完善我國新型職業農民認定制度體系的措施建議
借鑒世界發達國家經驗，科學制定我國新型職業農民的認定標準、程序及保障措施意義重大。這樣，可以讓一些高素質農民留在農村發展現代農業，促進農業科技創新和農業生產經營體制機制創新。立足于我國農業現代化發展和農業經營主體轉型的現實要求，應遵循傳承歷史與時代創新相結合的原則，構建完善的新型職業農民認定制度體系。
(一)構建新型職業農民認定標準體系
與世界發達國家比較不難發現，我國過去實施的“綠色證書”制度明顯存在著標準不一、認定程序失范等問題，建議國家以農業職業資格認定制度代替。事實上，我國實施的農業職業資格證書制度與世界發達國家職業農民認證制度(或稱為綠色證書制度)相近，只是在考試考核內容方面存在一定的差異。同時，該制度具有較強的法理依據，無論是國家實施的《勞動法》，還是《職業教育法》等均有相應規定，建議政府有關部門進一步完善標準內容，強力推進。相對而言，目前我國試點的新型職業農民認定標準也存在著內容不一、認證依據差異較大等問題，建議由改進后的國家職業農民資格認證制度代替。通過完善國家職業農民技能認定標準，實現由農民職業技能資格認定標準向新型職業農民資格認定標準的自然過渡。
基于我國區域經濟社會發展差異較大的現實，可以考慮在完善國家認定標準的基礎上，允許各省、自治區、直轄市制定符合當地實際情況的新型職業農民認定地方標準，所獲新型職業農民證書在本區域內生效。地方標準應充分考慮不同地域、不同產業、不同生產力發展水平等因素，根據從業年限、能力素質、經營規模、產出效益等綜合設定認定標準。
(二)規范新型職業農民資格認定程序
借鑒國外經驗，建議國家和地方政府設立專門的新型職業農民資格認定機構，明確認定時間、認定程序、考核考試方法等具體事宜。認定過程中，應采取多元化測評形式，實現考試與考評結合、理論與實踐結合、面試與筆試結合、訪談與調查結合，盡力讓農民各種素質能力得以全面展示。部分考核內容可在農民教育培訓過程中完成，部分考核內容需要在實踐中完成。認定過程應嚴格審核，公開透明。對認定的新型職業農民應及時通過一定的載體公示，接受社會各界的廣泛監督。實行新型職業農民證書動態管理制度，通過構建嚴格的準入機制和退出機制，保持新型職業農民隊伍的生機和活力。新型職業農民如有違法行為，或者因其他原因不適合繼續作新型職業農民的應及時收回資格證書，不再享受相關的優惠扶持政策。
(三)強化新型職業農民認定保障體系
與國外農民相比，我國職業農民學歷、科技文化素質偏低。讓更多的農民能夠轉變為新型職業農民，必須通過健全培訓網絡、優化培訓模式等措施，不斷加大新型職業農民培養力度。借鑒國外經驗，建議國家設立專門財政資助基金，對參加教育培訓的農民給予適當補貼，以此提高農民參與教育培訓的積極性。與此同時，政府有關部門應進一步加大對新型職業農民培育的監管力度，從培訓機構到培訓設施、培訓師資、培訓教材等具體內容，均能在高質量下運行，取得預期效果。
借鑒國外經驗，為增加新型職業農民的吸引力，各級政府應加大政策扶持力度，使獲得認證的新型職業農民從扶持資金、信貸、技術推廣等方面均能獲得特別的扶持，使其得到實惠。這樣，既可調動職業農民參與認證的積極性，又能創新農業補貼方式。使通過認證的新型職業農民能夠改善生產經營條件，使土地等生產資料向通過認證的農民集中，實現農業規模化經營和現代化生產。建議國家進一步完善現有與農民教育相關的法律法規，將農業就業準入制度、農民認證激勵機制和職業資格證書制度以法律的形式加以明確。各級政府應設立專門機構，監督已有相關新型職業農民培育法律法規的實施，全方面構建新型職業農民認定的保障體系。
參考文獻：略
作者簡介：胡靜(1986－)，女，河北樂亭人，河北省樂亭縣綜合職業技術學校助教，河北科技師范學院碩士研究生，研究方向為農村職業教育；閆志利(1963－)，男，河北唐山人，河北科技師范學院職業教育研究所研究員，博士，碩士研究生導師，研究方向為職業教育經濟與管理。
中國鄉村發現網轉自：《職教論壇》2014年10期
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