要建立城鄉統一的建設用地市場，規范農村集體建設用地流轉，構建兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，必須以產權保護為前提，尊重產權細分事實、優化產權結構，提高產權主體的產權實施能力，切實促進產權資本化。
一、農村集體建設用地產權細分與確認
1.產權細分
產權不是單一的整體，而是一個由多種權能構成的復雜結構。隨著經濟社會的不斷發展，產權呈現出逐步變遷的特征，產權權能表現出不斷細分的發展形態，農村集體建設用地產權也不例外。人們逐步認識到，產權所有者不必然就是產權使用者，產權使用者也未必就一定是產權經營者，產權收益不再被某一個產權主體獨享，而是依據共享的原則在不同的產權主體間分享。在產權結構上就是，所有權、使用權、處分權和收益權不再是一個不可分割的整體，而是表現出不斷分離的變化趨勢。固然，產權細分是產權的內在屬性，但是，圍繞著稀缺的產權載體的優化配置則是不可回避的外在動力。
就世界各國的實踐來看，土地的使用具有規劃性和用途管制性，不同性質土地的使用方向不盡相同。在我國，農地必須農用，只有在符合規劃的前提下才能將農地轉化為建設用地，這就從制度層面規定了農地非農化使用的合理限度，也使得建設用地的供給相對缺乏彈性。就建設用地的需求來看，城市化的擴張與工業化的推進，對建設用地的需求強度越來越大，尤其是在部分城市用地指標極難獲得的前提下，這種較大的需求就轉向了農村集體建設用地。強勁的需求與有限的供給，使得農村集體建設用地的稀缺性更加凸顯，特別是土地的用途管制原則更從制度層面直接賦予了農村集體建設用地的權利價值，即一塊地的建設用地屬性本身就具有價值，空間區位、地塊大小等因素所形成的價值差異都以權利價值為基礎。
供給與需求的不匹配，使得農村集體建設用地的優化配置極為關鍵。要切實提高農村集體建設用地的配置效率，釋放土地的生產功能與分配功能，需要充分發揮市場配置資源的決定性作用，而首要的前提就是明晰產權，并以此為基礎規范經濟主體的行為邊界和形成穩定預期。
2.產權確認
對農村集體建設用地產權而言，集體所有是不可改變的產權內核，但集體所有并不意味著集體使用，經濟主體可依據市場運行原則合理配置土地的某項權能，并憑借各自的貢獻度分享
產權收益。這意味著，產權是公有還是私有，并不是農村集體建設用地產權性質的實質和關鍵，使用權、處分權、經營權和收益權等權能更為重要。為此，農村集體建設用地的產權確認不要陷入公有還是私有的死胡同，而應該承認并合理促進產權權能的細分和結構優化。
第一，要明確集體所有的產權內核，并通過集體成員權將使用權主體落實。使用權的落地必須兼顧公平與效率，要權衡比較以家庭為單位和以戶籍身份為單位在使用權主體確認過程中的優劣勢和利弊大小，既要尊重歷史事實，不回避矛盾；又要立足當下、展望未來，實現使用權主體確認的廣泛參與性與高度認可性。對使用權主體的確認怎么強調都不為過，因為使用權主體的明晰是處分權、經營權和收益權等各項權能在不同經濟主體優化配置的前提保障。
第二，要承認并促進土地產權的細分與結構優化。經濟社會發展史表明，產權細分是客觀事實，產權的實施要比產權的歸屬重要的多，一個缺乏有效實施的產權等于沒有產權。要讓產權所有者和使用者充分享有產權權能配置帶來的收益，需要結合經濟社會發展的階段性特征合理促進產權權能的細分，根據正式制度的規定賦予產權所有者或使用者相應限度的處分權、經營權和收益權，并讓每項權能依據市場經濟的基本原則在不同的經濟主體之間合理轉讓，從而實現產權結構優化。當務之急，就是要讓集體經濟組織和農民享有富有保障的農村集體建設用地處分權和收益權，而不是一旦涉及農村集體建設用地的使用就得變更為國家所有，以及剝奪集體經濟組織和農民分享農村集體建設用地產權資本化收益的權利。由此可見，合理促進產權細分與結構優化，既有助于理清政府權力與集體經濟組織或農民的權利邊界，又有助于構建兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制。
第三，有序推進土地產權確認后的頒證工作。要切實推進農村集體建設用地規范化流轉，讓產權主體大膽放心地參與流轉過程，必須有序推進土地頒證工作，只有這樣才能讓產權主體吃上定心丸和放心丸。就農村集體建設用地產權確認后的頒證而言，要以流轉過程中產權主體的權益保障為目標，圍繞著土地產權細分的權能頒布相應的產權證書，比如所有權證書、承包權證書和經營權證書等，讓農村集體建設用地憑證流轉和以證規范流轉，讓產權主體明晰流轉的權能。
二、農村集體建設用地產權保護
農村集體建設用地的優化配置過程就是經濟主體權力博弈的過程，要切實保護農村集體建設用地產權，需要做以下幾個方面的工作：
第一，以類型劃分為基礎，有序推進流轉。允許農村集體建設用地入市交易、賦予農村集體建設用地產權主體的產權交易權利，是實現產權保護的首要工作。在符合國家規定的前提下，
劃分農村集體建設用地的類型，賦予經營性建設用地入市交易的權利，比照國有建設用地的交易方式，構建統一有形的土地市場，以公開規范的方式合理轉讓使用權、經營權等權能，并且在符合土地用途規劃的前提下與國有土地享有平等權益。對于福利性建設用地而言，要通過深入的調查研究了解集體經濟組織和農民的訴求，在尊重農民意愿的前提下積極探索福利性建設用地流轉的可行性和可操作性，最為迫切的就是如何解決城鄉一體化進程中的宅基地流轉制度這一問題。
第二，以平臺搭建為載體，釋放價格發現功能。健全的流轉平臺，有助于充分發揮市場配置資源的決定性作用，實現價格的發現功能，進一步規范流轉主體的市場化行為，從而促進農村集體建設用地的優化配置。要充分借鑒成都、重慶、武漢和天津的農村土地產權交易經驗，創辦全國性的農村集體建設用地產權交易平臺，合理反映農村集體建設用地的需求與供給，讓價格信號指引農村集體建設用地流轉和規范經濟主體的行為。
第三，以收益分配機制為保障，共享土地權利資本化收益。產權流轉在本質上是產權的各項權能資本化的過程，產權主體憑借其擁有的權能分享權利資本化收益。要實現農村集體建設用地產權保護，必須克服以往的土地征收做法，在不改變農村集體所有的產權內核前提下，剖析土地收益增值的動力，在橫向層面構建包容性的土地增值收益分配機制，即有效兼顧國家、集體和個人的利益；在縱向層面構建可持續性的土地增值收益分配機制，即分別讓國家、集體和個人享有獲得土地資本化收益的可持續能力、并形成穩定的收入流，而不是暫時的貨幣收入驟增后的返貧。
總而言之，要切實實現對農村集體建設用地的產權保護，必須明晰產權邊界，在產權細分的過程中賦予各項產權權能的交易權利，通過交易平臺的搭建完善產權交易的價格形成機制，并構建包容性和可持續性的收益分配機制保障產權主體的權利資本化收益。
（作者單位：吉林財經大學經濟學院）
中國鄉村發現網轉自：中國土地科學
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