李克強總理在政府工作報告中提出，“積極發展多種形式農業適度規模經營，完善對家庭農場、專業大戶、農民合作社等新型經營主體的扶持政策，鼓勵農戶依法自愿有償流轉承包地，開展土地股份合作、聯合或土地托管。”這確實是發展現代農業、轉變農業發展方式的一個戰略舉措。
多年來，我國糧食生產“十一連增”，農民收入持續較快增長，農業農村經濟發展取得巨大成績，為經濟社會持續健康發展提供了有力支撐。但農業發展面臨農產品價格“天花板”封頂、生產成本“地板”抬升、資源環境“硬約束”加劇等新挑戰，迫切需要加快轉變農業發展方式，進行農業結構調整。
過去我們在發展農業新型經營主體上面，主要是用財政扶持政策，國家都是用了真金白銀，財政部門、糧食等大宗農產品收儲加工企業、國土部門、金融機構等組織去加以落實。這次總理提到要發展適度規模經營，重點提了要加強家庭農場、專業大戶，農民合作社，說明在扶持新型農業經營主體中要緊扣規模經營這個中心，突出重點，分類支持。
農業經營規模是由國情、資源稟賦決定的，不是隨意確定的，所以我們只能追求適度，不能盲目求大、強行推進。從全國來看，由于各地的農業資源稟賦、農民就業和收入結構等自然經濟條件千差萬別，不可能存在一個放之四海而皆準的土地經營規模適宜標準。所以，合理確定適合當地的土地經營規模要靠各地從實踐中探索。從許多地方的實踐來看，土地經營規模的務農收入相當于當地二、三產業務工收入的，土地經營規模相當于當地戶均承包土地面積10—15倍的，比較適合多數地區的生產需求，應當給予重點扶持。不僅各地農業經營適宜的規模標準不一而足，農業規模經營的實現形式也要因地制宜，各地要結合實際不斷探索和豐富適合當地發展的有效形式。有條件的地方根據農民意愿，可以統一連片整理耕地，將土地折股量化、確權到戶，經營所得收益按股分配。鼓勵農民在自愿前提下采取互換并地方式解決承包地細碎化問題。鼓勵承包農戶依法采取轉包、出租、互換、轉讓及入股等方式流轉承包地。有條件的地方應制定扶持政策，引導農戶長期流轉承包地并促進其轉移就業。引導農民以承包地入股組建土地股份合作社，鼓勵承包農戶開展聯戶經營，引導發展農民合作社聯合社，擴大生產經營面積，解決土地碎片化和產出能力低下等問題，推動集約規模經營。引導鼓勵龍頭企業與農民或農民合作社以“訂單農業”等方式實現規模經營。
家庭農場、專業大戶、農民合作社，相對于原來的小農經營來說，規模都有擴大。但是并不僅僅是體現在土地耕作規模上。比如農民合作社，很多合作社社員仍然是家庭耕作，但是其農產品銷售、技術服務等都有合作社提供。這是擴展了生產環節之外的服務環節的規模。這類規模的擴大可以節約農戶經營成本、提高農戶收益，是當前特別需要加強的。
推進農業適度規模經營的政策措施，可以被分為兩類。一類是農戶流轉承包地，使得土地被集中使用，產生生產環節的規模經營。一類是農民合作社、農業經營性服務組織等開展農業社會化服務，產生服務環節的規模經營。多種形式的規模經營其實就是這兩類。雖然我們的政策措施已經注意到其中的區別并開始分別加強，但是，理論還沒有對此清晰地加以論證。這已經對實踐產生了不利影響。第一，片面強調流轉農地，片面通過擴大土地經營規模推進規模經營，導致由于人工成本增加產生增產不增收，經營不可持續，或者出現經營規模擴大不能帶來農民收入同步增長，這都是由于對于服務環節規模經營的機制和原理理解不清，從而在追求流轉農地中取消家庭經營，違背農業生產原理，適得其反。第二，在推進農業社會化服務體系建設中不講發展的重點，單純強調多元主體、平等競爭，使得農業社會化服務環節的規模擴大沒有同步帶來農戶收入的增加。
中國農業經營的適度規模的擴展，需要對足夠多的農業經營主體提供全程服務才能形成。農業服務當然是要服務農業，但是農業由農戶為主的經營主體提供，如果農業服務僅僅是對于土地經營規模大的農業經營主體提供，大多數農戶沒有享有，就不足以實現農業服務的充分規模。土地流轉總有一定限度，而土地對于農民的經濟、社會保障、人文的意義不會失去，這就使得至少有三分之一到二分之一的土地是在中小農戶手中。不對眾多中小農戶提供服務，不僅不足以充分擴展服務規模，也不利于在一個區域內實現集中服務，因為中小農戶土地和規模經營主體經營的土地是相互交叉的。規模化服務不僅要明確其中的服務組織的業務是服務農業，更重要的是要看它提供的服務，從事家庭經營的農戶能否得到，它產生的服務收益農戶能否得到。農業社會化服務體系不僅要在服務內容上和農業相關，更重要的是服務于農戶從事的農業，讓農民從服務農業中首先獲益和獲益最大。
最近幾年，一些地區探索開展農地托管發展適度規模經營取得了很好的效果。這種經營模式可以在堅持農戶家庭承包經營制度不變的前提下，為農民提供產前、產中和產后社會化服務，既可以讓農民保留土地承包權還可以得到比土地流轉還多的收益，既節約了生產成本又解放了農村勞動力，既為農民開辟了穩定增收渠道又提高了規模生產所帶來的單產收益，是農地自發流轉向規模經營過渡的有效形式。山東供銷社通過土地托管服務，改變原先的一家一戶分散經營模式，實行規模化生產、標準化種植、集約化經營，讓更多的農民得實惠，非常受農民群眾歡迎，目前土地托管面積超過1000萬畝。實踐證明，農地托管能夠較好地適應農地流轉新形勢，有效避免行政推動農地流轉帶來的諸多不利，具有牢固的群眾基礎和較為廣泛的適用范圍，是一種接地氣的規模經營實現形式。從我自己的調研來看，山東供銷社堅持以土地托管為切入點，推進現代農業服務規模化。打造3公里土地托管服務圈，推進農業服務規模化從產前、產中到產后多個環節按照專業化的要求，優化資源配置。
對于扶持新型農業經營主體的工作，我們仍然還有很多工作要做。比如，怎樣充實和完善這方面的財政激勵機制？如何使得龍頭企業和農民合作之間產生連接、確保龍頭企業“聯農帶農”卻沒有給出任何實際的招數。怎樣在推進一二三產業融合發展中促進產業鏈增值收益更多留在產地、留給農民？
（作者為中國人民大學農業與農村發展學院副教授、國家發展與戰略研究院研究員）
中國鄉村發現網轉自：宣講家網
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