在新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度的基礎(chǔ)上，為了增強公平性，適應流動性，國務院于2014年決定合并兩制度，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度不斷完善，但從治理角度看，治理結(jié)構(gòu)尚有不足，因此需從治理主體、規(guī)范和機制的設(shè)定方面加以優(yōu)化。
城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的治理主體包括各級政府、經(jīng)辦機構(gòu)、村社、城鄉(xiāng)居民和相關(guān)社會組織。中央、省和市級政府是主要政策制定主體，兼具監(jiān)管職能，負有財政補貼和兜底責任；基金統(tǒng)籌的主體主要是縣區(qū)，并負責全面管理；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村社負責動員組織繳費，給予被保險人補貼；經(jīng)辦機構(gòu)負責基金管理和相關(guān)服務；相關(guān)社會組織資助居民，但具有自愿性。這種主體結(jié)構(gòu)易于在全國范圍內(nèi)展開各項工作，但在主要由縣區(qū)統(tǒng)籌的情況下，由于存在多個籌資主體，各省份和各縣區(qū)基金的收入和支付能力差別較大、存在不平衡的情況。縣區(qū)政府事權(quán)和財權(quán)不相匹配，加之財政相對薄弱、統(tǒng)籌資金投入不足，致使養(yǎng)老保險籌資困難或待遇不能按時發(fā)放。另外，由于縣區(qū)負責全面管理，經(jīng)辦機構(gòu)相對獨立的權(quán)力實際上缺乏，易受行政干擾。
在治理規(guī)范方面，公平性、激勵性和可持續(xù)性規(guī)范不足。在公平性規(guī)范方面，中央政府根據(jù)東部和中西部的區(qū)分統(tǒng)籌補貼。但其中存在一些問題，如東北三省財政收入困難，甚至出現(xiàn)負增長，人均財政收入不及內(nèi)蒙古等中西部地區(qū)。另外，待遇水平?jīng)]有和城鄉(xiāng)居民收入的增長建立相應關(guān)聯(lián)，相比于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險關(guān)聯(lián)規(guī)范及由此產(chǎn)生的參保職工待遇水平不斷提升，農(nóng)村參保居民滿意度較低。在激勵性規(guī)范方面，存在養(yǎng)老保險繳費逆向激勵問題。繳費缺少梯狀層級應有的激勵關(guān)聯(lián)，參保者傾向于低檔繳費，導致基金收入減少。另外，養(yǎng)老金激勵城鄉(xiāng)居民靈活就業(yè)的作用有限。在制度設(shè)計上，繳費期限較短，沒有延遲領(lǐng)取養(yǎng)老金的相應激勵。在持續(xù)性規(guī)范方面，相應規(guī)范設(shè)計不足。例如，預算制度缺失，導致難以規(guī)范基金的收入和支出。2016年政府財政投入占基金收入的70%以上，遠高于多數(shù)國家40%—60%的比率。2014—2016年，政府補貼已經(jīng)增長28%；隨著保險待遇的不斷提升和中青年比例的減少，持續(xù)增加財政補貼非長久之計。
在治理機制方面，參保機制、監(jiān)管機制和運營機制存在不足。參保方面，城鄉(xiāng)居民參保自愿，60歲以上老人無需繳費就可以獲得統(tǒng)籌的養(yǎng)老金。因此，青年人繳費意愿較弱。地方政府為了實現(xiàn)全覆蓋，需要全面組織發(fā)動，工作比較困難。在一些地區(qū)，為了保證青年人繳費，地方政府規(guī)定子女繳費后老年人才能獲得統(tǒng)籌的養(yǎng)老金。監(jiān)管方面，缺乏上層機構(gòu)、民眾和第三方機構(gòu)的監(jiān)督。縣區(qū)統(tǒng)籌的規(guī)定削弱了上層經(jīng)辦機構(gòu)的監(jiān)管力度，基金被挪用和推遲發(fā)放的情況難以杜絕。由于基金待遇計算復雜，民眾缺乏專業(yè)知識，即便能夠查詢保險賬戶，也難以進行有效監(jiān)督。另外，第三方監(jiān)管缺少，基本不存在有組織的第三方以及相應的監(jiān)管程序。運營方面，難以形成規(guī)模化的投資格局。居民養(yǎng)老保險存在城鄉(xiāng)之間和縣區(qū)之間的分隔，導致雙重碎片化問題，基金分散，收入和支出情況各異，基金運營難以統(tǒng)一。
治理結(jié)構(gòu)的問題，直接或間接導致城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險存在諸多不足。首先，保險基金支付能力不足，地區(qū)間支付能力不平衡。基金支付率越高，則支付能力越低。2014年城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金支付率為66%，到2016年基金支付率增長到73%，有不斷上升的趨勢，表明基金的支付能力不斷降低。同時，各地區(qū)支付能力不平衡，2016年廣西等地的基金支付能力遠低于北京、天津。其次，保險待遇過低，不能滿足城鄉(xiāng)居民的基本生活。2016年全國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險平均每人每月實際發(fā)放117元，約60%選擇最低檔的參保者每月待遇不足100元。而2016年全國城鄉(xiāng)居民平均最低生活標準每人每月分別約為450元、300元。這樣，待遇水平遠低于最低生活標準。再次，個人賬戶資金保值、增值困難。2016年全國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金累計結(jié)存5385億，除部分購買國債外，99%以上的資金存入銀行。2017年8月，人社部推動城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金委托投資，以期實現(xiàn)保值、增值的目的。但是，縣區(qū)統(tǒng)籌下的基金分散，歸集成本和投資管理成本較高，不容易實現(xiàn)托管規(guī)模效應。
解決城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險面臨的問題，需要全面優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)。第一，理順治理主體間關(guān)系。縣區(qū)統(tǒng)籌應改為省級統(tǒng)籌，便于在省內(nèi)實現(xiàn)基金間的互濟，也利于改善碎片化、監(jiān)管不力和保值、增值的問題。但需要注意的是，省級統(tǒng)籌會降低縣區(qū)補貼的積極性。因而，在制度設(shè)計上，應有縣區(qū)補貼返還的規(guī)范。另外，實現(xiàn)經(jīng)辦機構(gòu)的垂直管理，增強經(jīng)辦機構(gòu)的獨立性，以及民眾和第三方監(jiān)督。第二，健全治理規(guī)范。中央財政補貼應以地方居民收入和人均財政收入為基準，地方政府財政補貼要以居民實際收入和繳費標準為基準，既避免政府財政負擔過重，又保障低收入者參保。健全保險待遇與城鄉(xiāng)居民生活水平和最低生活標準相關(guān)聯(lián)的規(guī)范，確保保險待遇的持續(xù)提高，保障待遇領(lǐng)取者基本生活。增加中高檔保險投入的補貼，提高繳費年限和延遲領(lǐng)取保險金的待遇，實現(xiàn)多繳多得和長繳多得。建立基金收入和支出的預算制度，合理提高個人繳費，激勵集體和社會組織繳費，適當減少政府財政補貼，保障基金的可持續(xù)性。第三，完善治理機制。由自愿參保改為強制參保，對于收入水平低于一定標準的，政府全額補助，減少動員產(chǎn)生的矛盾，增加基金收入。加強基金的透明性，普及相關(guān)知識，加強民眾和第三方對基金管理和運營的監(jiān)督。推進省級統(tǒng)籌，減少基金歸集和管理成本，推動多元化投資，實現(xiàn)基金的保值、增值。
（本文系國家社科基金項目“漸進延遲退休政策下勞動力市場的風險及應對策略研究”（16BSH067）階段性成果）
作者單位：山東師范大學公共管理學院、山東師范大學國家治理研究中心
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國社會科學網(wǎng)
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