改革開放之初，我國農村實行家庭聯產承包責任制，在保證農村土地集體所有權的前提下，賦予農民長期而有保障的土地承包經營權。隨著現代農業的發展、城鎮化進程的加快以及農村人口的劇烈變動，農村土地承包權的固化逐步顯現出其弊端，如很多地區存在土地碎片化問題，不適應土地規模經營和有效流轉的要求；大量農民進城落戶使得承包地“撂荒”現象日益嚴重，造成了土地資源的嚴重浪費；等等。在此背景下，近年來我國一些地區，如重慶、陜西、廣東、浙江、四川等，在現有制度框架下開展了農村土地承包權有償退出的零星探索。2015年8月發布的《國務院辦公廳關于加快轉變農業發展方式的意見》中明確提出“穩妥開展農戶承包地有償退出試點”，其后出臺的《深化農村改革綜合性實施方案》、《全國農業現代化規劃（2016—2020年）》、《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》都重申：要積極、穩妥地推進農民土地承包權有償退出試點。農村土地承包權退出獲得政策上的“合法性”，開始正式進入政府的議事日程。
與土地流轉是對承包地經營權的讓渡不同，土地退出是農民對土地承包權的放棄。在城鄉社會保障體系未完全對接的前提下，農戶退出作為農業生產經營基礎的土地具有較大的風險。因此，中央文件反復強調，農村土地退出要注意保護農民利益、尊重農民意愿。那么，目前農民到底是否愿意退出土地承包權？農民的退地意愿受到哪些因素的影響？農民退出土地會出現什么后果，又需要采取什么應對措施？這些問題亟待研究和解決。如何順應時代趨勢和農民愿望，確保現代農業發展和農村社會穩定，使農地退出試點取得預期的效果，是我們面臨的重要課題。
一、數據來源與樣本統計
2016年10月17—24日，我們對湖北省3個縣市的農戶土地承包權退出意愿及其影響因素進行了實地調研。我們從湖北省共計102個縣級單位中，按照縣域經濟發展水平抽取了3個樣本縣市：經濟發展水平較高的仙桃市，經濟發展水平中等的監利縣，以及經濟發展水平較低的竹溪縣。之后，我們將樣本縣市的鄉鎮按戶均農業支持保護補貼資金降序排列，隨機抽取4個鄉鎮，隨后在每個鄉隨機抽取2個村。最后，在每個樣本村，根據農業補貼的土地面積大小，隨機抽取15—20個農戶作為樣本農戶。最終有效樣本包括3個縣、12個鄉、24個村的362個農戶。
根據抽樣調查和深度訪談的情況，我們從戶主的年齡、健康狀況、文化程度、種地年數、政治面貌和家庭的人口數量、城鎮有無住房、經營土地面積、年收入等方面對樣本的基本信息進行統計。
二、農戶土地承包權退出意愿分析
關于農戶土地承包權退出意愿，我們設計了這樣幾個問題：“如果政策允許，您是否愿意退出家庭承包的土地？”“如果將承包地退給本村村民，您希望以什么價格退出？”“如果是退給親戚，您希望以什么價格退出？”“如果村社集體永久性回收土地，您能接受什么補償方式？”“如果是每個月給養老金（或者工資），您能接受的最低數額是多少？”“如果是一次性買斷，您能接受的最低數額是多少？”根據對這些問題的回答，我們將農戶土地承包權退出意愿分列為如下幾個方面：
（一）總體意愿
調查顯示，愿意退出土地承包權的農戶的比例為24.3%，不愿意退出的比例為75.7%。可見，有3/4以上的農戶不愿意退出土地承包權。這跟之前學者們調查研究的結果基本一致。
（二）對象偏好
調查顯示，如果明確土地承包權的退出對象為村社集體，則有56.1%的農戶表示愿意退出，這遠遠高于農戶在不明確退出對象情況下愿意退出的比例（24.3%）。可見，農戶更愿意直接將土地承包權退給村社集體。
（三）價格期待
退給個人時，退給親戚與普通村民的價格期望值差別不大。農民愿意將土地承包權退給親戚的平均價格期望為20693元/畝，退給普通村民的平均價格期望為21994元/畝，后者稍高于前者。
退給村社集體時，價格期望值要遠遠高于個人。農民將土地承包權退給個人的均價期望略高于20000元/畝，而退給村社集體的均價期望為45853元/畝，后者遠高于前者。
（四）補償方式傾向
在203個愿意將土地承包權退給村社集體的農戶中，有60戶愿意一次性買斷，占29.6%，而有143戶愿意以每月領取補償（養老金或工資）的形式退出，占70.4%。相比于一次性退出，農戶更愿意每月領取補償（養老金或工資）。
三、農戶土地承包權退出意愿的影響因素分析
根據調查樣本的基礎信息和相關變量，我們將農戶土地承包權退出意愿可能的影響因素分為三類，一是家庭人口因素，包括家庭的人口數量、戶主的年齡、戶主的健康狀況、戶主的文化程度、戶主的種地年數等；二是家庭資產因素，包括家庭的年收入、經營土地的面積、城鎮是否有住房等；三是社會資源因素，主要包括戶主是否是村干部、是否是黨員以及家庭經常走動的親戚數量、遇到經濟困難時有多少親友幫助等。
（一）家庭人口因素
家庭人口數量對農戶土地承包權退出意愿的影響。調查顯示，家庭人口為2人及以下、3—5人、6—8人、9人及以上的農戶中，愿意退出土地的比例分別為31.7%、23.7%、26.1%、12.1%，不愿意退出的比例分別為68.3%、76.3%、73.9%、87.9%。可以看出，相較于平均水平，家庭人口為2人及以下的農戶更愿意退出土地，家庭人口為9人及以上的農戶選擇退出的意愿比較弱。這應該與家庭退出土地到城市生活的成本大小有關。
戶主年齡對農戶土地承包權退出意愿的影響。戶主年齡為30歲及以下、31—45歲、46—60歲、61歲及以上的農戶中，愿意退出土地的比例分別為33.3%、25.6%、25.5%、22.8%，不愿意退出的比例分別為66.7%、74.4%、74.5%、77.2%。可見，戶主年齡對農戶的土地退出意愿呈現有規律性的影響，即戶主年齡越大越不愿意退出，中青年戶主更愿意退出土地承包權。這可能與勞動年齡人口對在城市生存的信心更大有關。
戶主健康狀況對土地承包權退出意愿的影響。戶主身體健康狀況不佳、健康狀態一般、體健康狀況良好的農戶中，愿意退出土地的分別占26.8%、22.1%、24.5%，不愿意退出的分別占73.2%、77.9%、75.5%。可以發現，戶主健康狀況對土地承包權退出意愿的影響不大，相較而言，戶主健康狀況較差的農戶選擇退出土地的意愿稍強。原因可能是身體健康狀況不佳的人無力繼續耕種土地，而更愿意選擇退出土地到城市謀生。
戶主文化程度對土地承包權退出意愿的影響。戶主文化程度為小學及以下、初中、高中或中專、大專及以上的農戶中，愿意退出土地的分別占23.0%、27.4%、26.9%、8.3%，不愿意退出的分別占77.0%、72.6%、73.1%、91.7%。可以發現，戶主文化程度較低的農戶更不愿意退出土地，這可能與其在城市工作和生活的適應能力較差有關。比較意外的是，戶主受過大專及以上教育的農戶（只占總樣本數的3.3%）退出土地的意愿遠遠低于平均值，這應該是因為文化水平高的農民對退出土地的風險有更為理性的判斷。
戶主種地年數對土地承包權退出意愿的影響。戶主種地年數為10年及以下、11—25年、26—50年、51年及以上的農戶中，愿意退出土地的分別占20.0%、31.5%、25.7%、11.9%，不愿意退出的分別占80.0%、68.5%、74.3%、88.1%。可以看出，戶主種地年數對土地承包權退出意愿的影響呈倒U型，其中種地年數為50年以上的農戶退出土地承包權的意愿遠遠低于平均值，這可能與其鄉土觀念強烈和生存技能單一有關。
（二）家庭資產因素
城鎮是否有住房對土地承包權退出意愿的影響。在城鎮有住房和在城鎮無住房的農戶中，愿意退出土地的分別占29.4%、23.1%，不愿意退出的分別占70.6%、76.9%。可見，城鎮是否有住房對農戶土地承包權退出意愿有明顯的正向影響，在城鎮有住房的那部分農戶退出意愿更強烈。
經營的土地面積對土地承包權退出意愿的影響。經營的土地面積為5畝及以下、6—15畝、16—30畝、31畝及以上的農戶中，愿意退出土地的分別占24.6%、25.7%、16.0%、57.1%，不愿意退出的分別占75.4%、74.3%、84.0%、42.9%。可以看出，經營的土地面積為16—30畝的農戶退出意愿較弱，這可能與其經營土地面積的規模比較適度有關；經營的土地面積大于30畝的農戶退出意愿比較強烈，這可能與其預期的退地補償總額較大有關。
家庭收入對農戶土地承包權退出意愿的影響。家庭年收入為1000元及以下、1001—5000元、5001—10000元、10001元及以上的農戶中，愿意退出土地的比例分別為22.7%、25.2%、25.0%、23.5%，不愿意退出的比例分別為77.3%、74.8%、75.0%、76.5%。由此可以看出，不同收入水平的農戶土地退出意愿比較均衡，收入水平最高和最低的兩檔退出意愿稍弱。
（三）社會資源因素
戶主是否是村干部對農戶土地承包權退出意愿的影響。在戶主是村干部和不是村干部的農戶中，愿意退出土地的比例分別為29.4%、23.1%，不愿意退出的比例分別為70.6%、76.9%。可以看出，戶主是否是村干部對農戶土地承包權退出意愿有顯著的正向影響，即戶主是村干部的農戶退出土地的意愿比一般農戶更強。戶主是村干部，一方面意味著其覺悟更高、能力更強，另一方面也意味著其較一般村民擁有更豐富的社會資源，其退出土地后的生計不確定性更為可控。
戶主是否是黨員對土地承包權退出意愿的影響。在戶主是黨員和不是黨員的農戶中，愿意退出土地的比例分別為40.8%、21.7%，不愿意退出的比例分別為59.2%、78.3%。由此可以看出，戶主是否是黨員對土地承包權退出意愿有顯著的正向影響，戶主是黨員的農戶退出土地的意愿比普通農戶更高。其原因與戶主是否是村干部的情況類似。
家庭經常走動的親戚數量對土地承包權退出意愿的影響。經常走動的親戚數量為5戶及以下、6—9戶、10戶及以上的農戶中，愿意退出土地的比例分別為25.4%、18.3%、28.2%，不愿意退出的比例分別為74.6%、81.7%、71.8%。由此可以看出，家庭經常走動的親戚數量較少或較多的農戶愿意退出的比例更高。這可能是因為，前者在農村的牽掛較少，而后者能夠得到的親戚的照應更多。
遇到經濟困難時有多少親友幫助對土地承包權退出意愿的影響。能夠得到幫助的親友為2戶及以下、3—9戶、10戶及以上的農戶中，愿意退出土地的比例分別為20.2%、25.5%、26.4%，不愿意退出的比例分別為79.8%、74.5%、73.6%。由此可以看出，遇到經濟困難時有多少親友幫助對土地承包權退出意愿有顯著的正向影響，愿意幫助的親友數量越多，退地的意愿就越強烈。
四、結論與政策建議
（一）結論
第一，農戶退出土地承包權的意愿總體看來不甚強烈，但有較大的潛在需求。調查顯示，只有大約1/4的農戶明確表示愿意退出土地， 這說明當前農村土地仍然具有為農民提供社會保障的功能，農民不會也不應該輕易放棄土地承包權。同時，調查也顯示，如果將土地直接退給村社集體，愿意退出的農戶會達到5成以上，這在一定意義上表明農戶具有一定的退出土地承包權的潛在需求。如果退地補償的價格和方式合理，這種潛在需求就有可能轉化為有效需求。我們的調查結果也證明，近年來中央提出積極開展土地承包權有償退出試點的意見是合理的，政策創新和突破的時機已經比較成熟。
第二，農戶土地承包權退出意愿的影響因素是復雜多樣的，戶主能力較差、家庭負擔較重、社會支持較少的農戶退出意愿更弱。調查表明，戶主的年齡、健康狀況、文化程度、種地年數和家庭的人口數量、土地面積、城鎮是否有住房以及社會資源狀況等都對土地承包權退出意愿有一定的影響，戶主年齡較大、身體健康狀況較差、文化程度較低、種地年數較長，家庭人口數量偏多、城鎮無住房以及社會資源較為稀缺的農戶，退出土地承包權的意愿要更弱一些。所有這些歸結到一點，就是土地承包權退出意愿與當前農村社會保障水平下農戶對退地后的生活壓力和風險預期有關。
（二）政策建議
第一，充分尊重農民的意愿。調查表明，農民對退出農地承包權的有效需求還不充足。對于農民退出土地承包權，必須在尊重農民意愿的基礎上進行合理引導。要按照“自愿、有償、漸進、分類”的原則，通過市場化機制引導有需求、有條件的農民有序退出。當前，農村土地仍然充當著社會保障的角色，仍然具有維護農村社會穩定的“蓄水池”作用，如果不顧農民意愿強制推行可能會釀成災難。穩定承包權、搞活經營權，應該是現階段農村土地政策的基本取向。要按照“三權分置”意見的要求，穩妥推進承包權退出試點，在條件成熟的情況下逐步推開。有的學者提出，要給以農民一定的猶豫期和緩沖期，這個意見具有一定的合理性。
第二，發揮集體的主導作用。我們調查發現，農戶在退出對象的選擇上更傾向于村社集體，這表明農戶對村社集體有更高的信任，對退出的有序化、補償的合理化有較高的期待。因此，在引導農民退出土地承包權的過程中，可以有效發揮村集體和經濟合作社的作用。在這個問題上，一些地方的經驗值得汲取。如重慶梁平試點的退出方式中，主要的一類是農民將承包地直接退給村社集體，而后由集體統一流轉。這種方式更容易得到農民的信任，也有利于后一步土地的大規模流轉，還可以有效避免土地退出中的糾紛。
第三，確定合理的補償標準。我們在問卷調查和訪談中發現，農戶對退地補償價格的預期差距甚大，這表明他們對退出價格也是“心里沒底”。實際上，補償標準偏低、補償價格混亂、補償方式單一等是農村土地退出的主要障礙。政府在農民退地補償方面應該起指導作用，充分保障農民的利益。由于各地情況殊異，因此難以在全國實行統一的補償標準。目前可行的做法是在一個區域內，由政府規定土地價格評估的參考因素，確定本區域內的基準地價。同時，引導建立第三方專業評估機構，為農民退地提供服務。另外，還應該建立區域地價信息聯動和價格信息公布體系，頒布相應的法律規范對土地價格評估過程及結果進行有效監督。
第四，構建完善的支持體系。調查表明，農戶的退地意愿受到諸多因素的影響，歸結起來就是：基于個人和家庭的實際情況，農戶對退地后的生活有較多的擔憂。政府應該在進城農民的就業、社保、住房、教育、醫療等方面采取切實可行的措施。如，健全退地農民的就業與培訓服務體系，提高其轉移就業能力，拓寬其就業渠道；逐步弱化農村土地的社會保障功能，完善針對退地農民的社會保障制度；加快城鎮保障性住房建設，降低退地農民申請保障性住房的門檻，或提高退地農民的購房補貼標準，等等。總之，政府必須進行科學的設計、規劃和安排，根據農戶的不同需求制定針對性的策略，真正解除農民退地的“后顧之憂”。
作者單位：華中師范大學
中國鄉村發現網轉自：江漢論壇 2017年4期
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