【編者按】2015年11月28日，“全面深化改革加快推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化--中國改革（2015）年會暨農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革高層研討會”在四川省內(nèi)江市舉行。本文是農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營管理司司長張紅宇的演講全文，未經(jīng)演講者審定。
各位領(lǐng)導(dǎo)，各位嘉賓，大家上午好！非常高興有機(jī)會參加中國改革（2015）年會暨農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度高層研討會，會議的主題非常重要。
關(guān)于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，三中全會有要求，最近幾年的中央一號文件有要求，剛剛頒布的農(nóng)村改革綜合實施方案有要求。五中全會進(jìn)一步明確提出，要進(jìn)一步完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的職能。怎么樣深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革，對中國農(nóng)村土地制度改革，包括經(jīng)營制度改革，意義非常大。我認(rèn)為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是典型的深水區(qū)。
為什么？因為中國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，第一是前無古人。中國歷史上的土地制度變遷，有經(jīng)營制度創(chuàng)新的問題，但產(chǎn)權(quán)制度改革是一個新話題。第二是沒有借鑒。全世界范圍內(nèi)沒有中國的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革問題，所以我們沒有國際經(jīng)驗借鑒。第三是情況復(fù)雜。中國東部發(fā)達(dá)地區(qū)和西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)差異非常大。據(jù)我們司里統(tǒng)計，我國去年的集體資產(chǎn)高達(dá)2.6萬億元，平均每個行政村大約447萬元。東部地區(qū)集中了其中的三分之二，中西部地區(qū)僅僅有三分之一。第四農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是富有挑戰(zhàn)性的改革領(lǐng)域。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革改得好，農(nóng)村資源性和經(jīng)營性資產(chǎn)便會做大做強(qiáng)，集體經(jīng)濟(jì)就有發(fā)展的基礎(chǔ)。改得不好，就和改革愿望相違背。
農(nóng)業(yè)部經(jīng)營管理司對這個問題認(rèn)識還是比較清晰的，認(rèn)為此項改革事關(guān)重大。但怎么改好確確實實需要我們付出艱苦的努力。
借這個議題我講四點意見。第一，要明確農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)方向。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)方向應(yīng)該有三個大的方面。第一要構(gòu)建一個規(guī)則清晰、權(quán)責(zé)明確、法律保障、運(yùn)轉(zhuǎn)流暢的產(chǎn)權(quán)制度。規(guī)則清晰就是農(nóng)村的資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)歸誰所有，是村民小組還是村委會所有。第二權(quán)責(zé)明確。作為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，他擁有資源或者資產(chǎn)的債務(wù)權(quán)、收益權(quán)、抵押權(quán)或者轉(zhuǎn)讓權(quán)，權(quán)能邊界在什么地方，這應(yīng)該是非常清晰的。第三，如何做大做強(qiáng)農(nóng)村的經(jīng)營性資產(chǎn)。第四運(yùn)轉(zhuǎn)流暢。從資源性或者經(jīng)營性資產(chǎn)發(fā)展的方向，更大范圍實現(xiàn)有效運(yùn)轉(zhuǎn)。現(xiàn)階段下資源性資產(chǎn)運(yùn)轉(zhuǎn)是沒有任何障礙的，但是經(jīng)營性資產(chǎn)的運(yùn)轉(zhuǎn)應(yīng)該有所約束。
第二，有利于農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)做大做強(qiáng)的運(yùn)營機(jī)制。這個機(jī)制有利于集體資產(chǎn)的保值增值，不是在改革過程中改垮、改沒了。運(yùn)行機(jī)制也是我們應(yīng)該關(guān)注的。
第三，我們要通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的改革，構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，使農(nóng)村基層形成經(jīng)濟(jì)性組織，包括黨組織，包括農(nóng)民自治組織在內(nèi)的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的方向要非常清晰。
第四，要把握農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的重點領(lǐng)域。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的重點領(lǐng)域應(yīng)該有三個大方面。第一是所謂的資源性資產(chǎn)改革的問題。這就是現(xiàn)在進(jìn)行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，聚焦農(nóng)村的耕地，包括其他的農(nóng)業(yè)資源稅的改革問題。第二類是所謂的農(nóng)村經(jīng)營性資產(chǎn)的改革。這種改革在發(fā)達(dá)地區(qū)，包括目前在中西部地區(qū)正在如火如荼的進(jìn)行。比如，村民委員會、村民小組所有的廠房和設(shè)備，可以市場化運(yùn)作的資產(chǎn)叫經(jīng)營性資產(chǎn)的改革問題。第三類是非經(jīng)營性資產(chǎn)改革的問題，主要指現(xiàn)在的包括衛(wèi)生、教育、文化在內(nèi)的資產(chǎn)。這類資產(chǎn)的改革更多的是怎么樣讓它為基層農(nóng)村群眾發(fā)揮作用。
從三大改革領(lǐng)域來講，我們應(yīng)該聚焦兩個大的方面。第一個大方面，嚴(yán)格按照中央要求抓緊抓實農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證工作。按中央要求，從去年開始，我們用5年的時間把這項工作全部完成好。內(nèi)江在這方面抓得很扎實。內(nèi)江農(nóng)民擁有的每一塊承包地有完整的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。所謂完整的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，就是農(nóng)民有使用、收益，包括轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓在內(nèi)的部分處置權(quán)。我們要確實把握好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證。確地還是確權(quán)？在發(fā)達(dá)地區(qū)，有的地方提出來能不能確權(quán)不確地。我認(rèn)為這是非常重要的政策。確權(quán)確地是中央明確的要求，確權(quán)確地是億萬農(nóng)民群眾的要求。確地讓農(nóng)民有土地的使用權(quán)、占有權(quán)、處置權(quán)。確股僅僅讓農(nóng)民有使用、收益權(quán)，但沒有處置權(quán)。相對確地來講，我不主張在相當(dāng)?shù)姆秶七M(jìn)確股。
關(guān)于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的方向，我們應(yīng)該關(guān)注經(jīng)營性資產(chǎn)改革的問題。經(jīng)營性資產(chǎn)改革的問題聚焦三個方面：第一，怎么樣清晰界定所謂集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格問題。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革情況復(fù)雜，是深水區(qū)，僅僅一個經(jīng)濟(jì)組織成員的界定，1984年廣東南海就開始探索了，直到現(xiàn)在31年過去了，這個問題仍然沒有完全解決好。比如說這個成員身份是原住民，還是這兩年才成為經(jīng)濟(jì)組織成員。包括我們四川內(nèi)江到那里打工住了3年、10年、20年的農(nóng)民。這部分農(nóng)民、原住民和外地常住人口界限怎么劃分。當(dāng)?shù)氐男』镒尤⒘送鈬眿D，兩年以后小伙子死了，媳婦的確權(quán)怎么分配。處理好這個問題確實是非常難。這是第一個需要面對的問題。
第二個需要面對的問題是怎么樣科學(xué)、合理的設(shè)計所謂的股權(quán)問題。現(xiàn)實中，絕大部分的農(nóng)民群眾認(rèn)為應(yīng)該確權(quán)到人，確權(quán)到戶，而且不應(yīng)該設(shè)置所謂的集體股。而干部認(rèn)為應(yīng)該保留集體股。農(nóng)民群眾說公共支出可以通過公積金的方式提出，集體股容易產(chǎn)生腐敗。內(nèi)江提出的讓農(nóng)民群眾作主是很好的辦法。
第三，怎么科學(xué)規(guī)范實施股權(quán)的管理問題。股權(quán)設(shè)置好了，量化到每一個人，量化到每一個事以后，是動態(tài)的管理模式，還是靜態(tài)的管理模式。土地承包經(jīng)營權(quán)是生不爭死的問題，還是隨著人口的增長，隨時調(diào)整我們的股權(quán)。實踐中，絕大部分的地區(qū)采取固定的時點實施靜態(tài)管理，而不是動態(tài)管理。怎么設(shè)置股權(quán)，怎么樣管理股權(quán)，怎么樣界定人員成分的身份，我覺得應(yīng)該尊重人民群眾的實踐。
第三個大問題，改革要賦予農(nóng)村集體成員充分的權(quán)能。去年年底，中辦、國辦轉(zhuǎn)發(fā)農(nóng)業(yè)部、農(nóng)業(yè)局、中央民辦賦予農(nóng)民集體資源性資產(chǎn)、資源型資產(chǎn)占有權(quán)、流轉(zhuǎn)、退出、抵押、擔(dān)保等六項權(quán)能的文件。占有權(quán)應(yīng)該充分賦予集體經(jīng)濟(jì)組織成員，體現(xiàn)成員權(quán)的所在。分配權(quán)應(yīng)該最大限度的體現(xiàn)在每一個集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。但是流轉(zhuǎn)、退出和繼承權(quán)如果搞不好的話，外部人很容易進(jìn)入集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部，或者進(jìn)入這個組織框架以內(nèi)，會不會對我們原來的股權(quán)，包括股份的設(shè)置造成不利的影響。這需要有嚴(yán)格界定，經(jīng)過批準(zhǔn)才能實施的。抵押擔(dān)保權(quán)，從試點方案要求來講，在金融部門、農(nóng)業(yè)部門兩家共同批復(fù)的基礎(chǔ)上才能予以實施。總體來講，怎么樣充分賦予農(nóng)民這項權(quán)能是未來改革的方向。將來通過完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度市場，我想這六項權(quán)能的實施和實現(xiàn)，還是可以得到滿意的結(jié)果。
產(chǎn)權(quán)制度改革要推動集體經(jīng)濟(jì)充分的發(fā)展。改革開放30多年，中國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，得益于農(nóng)村改革的發(fā)展。但是在農(nóng)村改革的發(fā)展過程中，我們意識到雙層經(jīng)濟(jì)體制架構(gòu)在時間過渡中得到了發(fā)展。雙層經(jīng)濟(jì)體制，家庭經(jīng)營，包括家庭農(nóng)場，種糧大戶，新的經(jīng)營主體豐富了家庭經(jīng)營。集體經(jīng)濟(jì)組織這個層面，包括集體經(jīng)濟(jì)組織，包括其他的經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)入，包括社會化的服務(wù)，包括服務(wù)經(jīng)濟(jì)，也豐富了集體經(jīng)濟(jì)。雙層經(jīng)濟(jì)體制就集體經(jīng)濟(jì)組織本身發(fā)展來看，我們說一個地方、一個區(qū)域農(nóng)村地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的原因多種多樣。中西部地區(qū)、貧困地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的原因也有千萬種。我們除了關(guān)注經(jīng)營性資產(chǎn)在東部地區(qū)、在發(fā)達(dá)地區(qū)、在城市郊區(qū)更好的運(yùn)營以外，也應(yīng)該在產(chǎn)權(quán)制度改革中更多關(guān)注中西部地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)怎樣在改革過程中發(fā)展壯大。
我認(rèn)為內(nèi)江三自一引、五步工作法，包括三化的做法吻合了中央的要求。最近這幾年，不發(fā)達(dá)地區(qū)，比如說山東東平、貴州六盤水發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)過程中，都有很好的探索。這種探索，我初步歸納為幾個大的方面：第一充分發(fā)展農(nóng)民的土地股份合作。土地入股，農(nóng)民入市，這樣的發(fā)展方式是一種發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)可以選擇的模式；第二把沒有分到一家一戶的山林、濕地等土地集中起來，引進(jìn)外部的工商資本，包括農(nóng)民的經(jīng)營權(quán)怎么入股的方式，發(fā)展混合經(jīng)濟(jì)，這也是一種集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式；第三對貧困地區(qū)來講，最近幾年有很多的實踐，各種各樣的補(bǔ)貼和各種各樣的專項基金，不像往年分光、用光、吃光，把它集中起來，作為集體的資產(chǎn)。比如貴州六盤水將資金變股金、農(nóng)民變股民。通過發(fā)展混合經(jīng)濟(jì)的方式也可以壯大集體經(jīng)濟(jì)。
注：本文由《改革內(nèi)參》記者賈存斗、實習(xí)記者趙琳整理
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國改革網(wǎng)
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