歸納一下目前學(xué)界的研究觀點(diǎn)就可發(fā)現(xiàn)，盡管一部分學(xué)人將村民自治的困境主要?dú)w因于我國的或傳統(tǒng)文化落后，或村民素質(zhì)低下，或農(nóng)村宗族勢力強(qiáng)盛，或政府公共服務(wù)能力薄弱等因素的制約，但更多的學(xué)人還是認(rèn)為我國村民自治步入困境的主要原因是村民自治組織行政化條件下的黨-村關(guān)系和鄉(xiāng)-村關(guān)系無法理順并愈趨緊張所致。
所謂黨-村關(guān)系，就是指中共的村級黨組織——村支部委員會與村民自治組織——村民委員會之間的關(guān)系；而所謂鄉(xiāng)-村關(guān)系，則是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府與村民自治組織——村民委員會之間的關(guān)系。學(xué)界普遍認(rèn)為，黨-村關(guān)系不順主要是由于黨的基層組織黨支部和村民自治組織村委會在基層事務(wù)管理上存在著一種權(quán)力重疊，而且前者的領(lǐng)導(dǎo)核心地位也會很自然地取代或削弱后者的自治管理地位。而鄉(xiāng)-村關(guān)系的愈趨緊張則主要是因?yàn)樵卩l(xiāng)（鎮(zhèn)）政府與村自治組織之間在各種利益，主要是經(jīng)濟(jì)利益的分配上的對立和沖突所致。
我們?nèi)绻偻钐幏治鼍涂砂l(fā)現(xiàn)：根據(jù)黨章和法規(guī)，村黨支部和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府兩者都必須服從鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，所以，在村里作為法定領(lǐng)導(dǎo)核心的村黨支部執(zhí)行的上級黨委下達(dá)的工作指令在實(shí)際內(nèi)容上也必然與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)給村委會的行政性政令具有高度的一致性。從這個意義上說，黨-村關(guān)系與鄉(xiāng)-村關(guān)系其實(shí)也可以被歸納為一種關(guān)系，即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委和政府與村自治組織之間的關(guān)系。為便于論述和分析，我們可將黨-村關(guān)系和鄉(xiāng)-村關(guān)系合并簡化一下，統(tǒng)稱作一種關(guān)系，即政府與自治組織之間的關(guān)系，或叫作政-村關(guān)系。前述的黨-村關(guān)系和鄉(xiāng)-村關(guān)系愈趨緊張，其實(shí)就是指政府與自治組織之間的關(guān)系，也即指政-村關(guān)系愈趨緊張了。
大家知道，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府是一級行政組織，而村委會則是村民自治組織。這兩者之間的關(guān)系在《村民組織法》中都已經(jīng)有了比較明確的界定。比如，該法規(guī)定鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府“對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。”[1]按照該法上述規(guī)定，政-村關(guān)系明明白白就是一種指導(dǎo)與協(xié)助的關(guān)系。這兩者之間原本一個指導(dǎo)關(guān)系，一個是協(xié)助關(guān)系，表面上井水不犯河水，可在實(shí)踐中為什么又會普遍出現(xiàn)關(guān)系緊張呢？
學(xué)界有人將這歸結(jié)于上級通過黨的系統(tǒng)，即村支部，以及黨的下級服從上級的組織原則來干預(yù)甚至壓制村委會的自治工作導(dǎo)致的。這種分析不能說不符合實(shí)際。但是，上級黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為什么要冒違法之大不韙來干預(yù)村自治組織的運(yùn)作呢？或者說，為什么村民自治組織會普遍遭受到來自鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的干預(yù)和制約呢？有人分析說，這是我國的宏觀體制，也即強(qiáng)勢政府體制及其衍生的行政沖動所致，所以必須有賴于我國整個宏觀政治體制的改革方可使村民自治擺脫困境。但如再往深處分析，這一觀點(diǎn)也不能完全解釋所謂政-村關(guān)系為何會如此緊張的。
因?yàn)閺?qiáng)勢政府及其缺乏制約的行政沖動的確會導(dǎo)致村民自治的困難，也是造成目前政-村關(guān)系緊張的一個重要原因，所以宏觀政治體制的改革也的確將會有助于改善這種政-村關(guān)系。但是人們要問了，那為什么同樣是強(qiáng)勢政府，在它們面對其它各種類型的社會和經(jīng)濟(jì)組織，如各種社會團(tuán)體、公益組織、公司企業(yè)以及其它非企業(yè)性的社會和經(jīng)濟(jì)組織（無論民營還是國有）時，其行政沖動就沒有這么強(qiáng)烈，行政干預(yù)也沒有這么多發(fā)和直接呢？
比如，面對公司和企業(yè)這類經(jīng)濟(jì)組織，不要說是民營的了，即使是說那些資產(chǎn)屬于國有的企業(yè)，其所屬的那一層級的黨委和政府卻為什么很少直接干預(yù)或通過企業(yè)黨組織來間接干預(yù)其經(jīng)營工作呢？為什么政府單單在面對自治組織時就會有那么多的行政沖動呢？與企業(yè)有《公司法》保護(hù)一樣，村民自治也有《村民委員會組織法》保護(hù)，而且，該法比《公司法》頒行和修訂得更早，按道理，這個政-村關(guān)系應(yīng)該比政企關(guān)系更加好處理一些才是呀。是吧？但遺憾的是，事實(shí)恰恰與之相反。
從這一點(diǎn)出發(fā)，我們在分析政-村關(guān)系緊張，也即村民自治的困境時，應(yīng)該既要從村民自治的外部的體制環(huán)境中尋找原因，也要從村民自治的內(nèi)部，即從這個組織的性質(zhì)和制度本身上來尋找原因。否則，我們就不可能發(fā)現(xiàn)為何用法律形式給予了那么多民主的村民自治會陷入困境的真正的原因所在，并找到正確的解決途徑。
因此，我們有必要從分析村民自治組織的性質(zhì)以及這個制度的設(shè)計(jì)結(jié)構(gòu)上入手進(jìn)行深入研究，以便于找到正確的改革方向。這不光是學(xué)術(shù)研究立論本身的需要，也是我國政治體制的進(jìn)一步改革的客觀需要。
大家知道，公司等企業(yè)屬于經(jīng)濟(jì)組織，也是一個企業(yè)法人。它有股東。它的股東以其出資為限向公司負(fù)責(zé)，而公司則以其全部資產(chǎn)對外承擔(dān)責(zé)任，而沒有任何一部法律規(guī)定它要協(xié)助哪一級政府開展工作。而我們的村民自治組織呢？我們除了在《村民委員會組織法》中約定了它是一個“村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，而且要它協(xié)助政府工作外，既沒有說它是一個什么性質(zhì)的組織，也沒有說它是一個法人。
它是一個經(jīng)濟(jì)組織嗎？顯然不是，因?yàn)樗鼪]有注冊資金，也沒有具體的經(jīng)營范圍，更沒有股東和股權(quán)的概念。那么，它是一個行政組織嗎？顯然也不是，因?yàn)閲也]有將其開支納入財(cái)政預(yù)算，也沒有授予該組織工作人員以國家公務(wù)員身份。還有，它會是一個社會組織嗎？顯然，村民自治組織就其工作性質(zhì)而言肯定是屬于社會組織之一種，但我們的法律卻沒有確認(rèn)這一點(diǎn)，也沒有允許它以社會團(tuán)體法人名義登記或注冊（今年9月1日實(shí)行的《民法總則》首次將村民委員會列為一種特別法人——這是國際慣例，也是我在十年前一再呼吁過的，但關(guān)于這種特別法人迄今仍然沒有任何具體的法律對這種特別法人在注冊條件和方式上進(jìn)行必要的約定與規(guī)范——作者注）。在這種組織性質(zhì)和法律地位的雙重模糊狀態(tài)下，村民自治組織陷入困境也就是很自然的事情了。
但是我們還是不能這么簡單地下結(jié)論。因?yàn)榇迕褡灾谓M織與其村民之間的關(guān)系也不是那么的協(xié)調(diào)，也普遍處于緊張狀態(tài)。也就是說，由于村委會性質(zhì)的行政化，其所代表的政府利益與村民的利益在很多場合是不同的，有時甚至是相悖和沖突的。但是這種對于自治組織來說是很不正常的現(xiàn)象卻在學(xué)界得到了理論上的支持。
比如，有學(xué)者根據(jù)南街村和大寨等集體經(jīng)濟(jì)搞得比較好的村莊的實(shí)踐得出研究結(jié)論，認(rèn)為村民委員會，即村民自治組織是一個“完全獨(dú)立的權(quán)力-利益主體。”不僅如此，還認(rèn)為村委會“應(yīng)該是一種以村莊為明確權(quán)力邊界的村民自治組織，是一個能夠在法律規(guī)定的范圍內(nèi)不受干涉地獨(dú)立行使政治權(quán)力、對關(guān)系到村莊集體以及村莊內(nèi)所有村民切身利益的事務(wù)享有獨(dú)立的決定權(quán)及處置權(quán)的政治實(shí)體?！?/span>[2]這里就完全把村民自治組織看作是一個可以獨(dú)立行使政治權(quán)力、處置所有公共事務(wù)的政治實(shí)體，即一級政府機(jī)構(gòu)了。
應(yīng)該說，這種認(rèn)為村民自治組織是一個“完全獨(dú)立的權(quán)力-利益主體”和“政治實(shí)體”的觀點(diǎn)在我國政學(xué)兩界都還是有著一定的影響和代表性的。而且，對于那些集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較強(qiáng)大的村莊而言，這種觀點(diǎn)似乎還站得住腳，或者說可能是符合這類興辦有諸多集體企業(yè)、村民又在其中平均占有集體企業(yè)股權(quán)并大多是集體企業(yè)職工的村民委員會的實(shí)際的。但是，這類擁有大量集體財(cái)產(chǎn)的村民自治組織在我國農(nóng)村只占極少數(shù)。
根據(jù)一份權(quán)威性的調(diào)查報(bào)告聲稱，我國的集體經(jīng)濟(jì)早已已處于一種告急狀態(tài)，即大約近60%的村莊年收入不到10萬元，其中西部和中部地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)年收入不到10萬元的村莊分別占91.4%和75.9%。[3]在這類集體經(jīng)濟(jì)收入水平低到連村干部都養(yǎng)活不了的村莊，如果還硬要說它是一個“完全獨(dú)立的權(quán)力-利益主體”和“政治實(shí)體”，那顯然是沒有道理的也是錯誤的。
另外，這種企圖以強(qiáng)化村民自治組織的政治實(shí)體性來擺脫村民自治組織困境的觀點(diǎn)還是一種邏輯悖論，即如果按照這個觀點(diǎn)去修訂相關(guān)法律和政策，強(qiáng)化村民自治組織的行政性，那將使在我國實(shí)行了近20年的村民自治成果很快就會毀于一旦。而且，這么做最終將在我國已經(jīng)多達(dá)5個層次的、正準(zhǔn)備壓縮和削減的行政層級上竟然又在村莊這個最低層級上創(chuàng)設(shè)出一個全新第六層級的政府組織來。這顯然是荒謬的。
村民自治組織既然不是一個“完全獨(dú)立的權(quán)力-利益主體”和“政治實(shí)體”，那么我們就應(yīng)該承認(rèn)，在自治組織的管理范圍內(nèi)就一定存在著眾多的較小的權(quán)利和利益主體。而且我們還可以得出結(jié)論，即我們不能通過采取用國家的法律方式將其約定成一個行政性組織，也不能通過這個行政性組織用將其自治范圍內(nèi)的所有村民全部組成為一個利益主體，即利益共同體。
這種人為的、從外部強(qiáng)制性形成的利益共同體不僅不符合我國農(nóng)村的客觀情況，反而會由此而大量出現(xiàn)利用所謂利益共同體利益來壓制、侵犯，甚至剝奪其它較小的權(quán)益主體的權(quán)益的情況。我們目前不正是因?yàn)樵诟芍@樣的蠢事，才使村民們對這種不倫不類的村民自治制度感到失望和反感的嗎？
其實(shí)，在我國的村民自治范圍內(nèi)本來就存在著或者應(yīng)該存在著許許多多獨(dú)立的權(quán)益主體（指法人和自然人的權(quán)利和利益載體），如個體承包農(nóng)戶、個體工商戶、私人企業(yè)、合作社，特別是應(yīng)該大量存在卻始終不給它合法地位的社區(qū)型合作社，還有股份制或合作制企業(yè)等。這些權(quán)益主體的權(quán)益對其主體而言就等于是它們賴以生存的生命線，其重要性要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于外部人為形成的所謂村莊利益共同體的利益。即使在土地集體所有、農(nóng)民對其承包的土地只有承包權(quán)而無所有權(quán)的情況下，也是一樣。
如果今后將包括農(nóng)用土地所有權(quán)在內(nèi)的完整土地產(chǎn)權(quán)還給農(nóng)民了，那么在那些從來沒有享受過集體經(jīng)濟(jì)多少好處的村莊，這個人為制造出來的、本來就對那些獨(dú)立的利益主體的利益沒有多大關(guān)系的所謂的利益共同體估計(jì)大多將會立刻轟然瓦解。
然而，長期以來，我們并不愿意承認(rèn)這一點(diǎn)，非要用少數(shù)集體經(jīng)濟(jì)成功的案例人為地維持和宣傳著這個“善意的謊言”，宣揚(yáng)村集體經(jīng)濟(jì)的利益共同體利益在任何情況下都永遠(yuǎn)大于其他較小的以農(nóng)戶家庭為代表的權(quán)益主體的權(quán)益。這樣做不僅易于剝奪了個體權(quán)益主體的應(yīng)有權(quán)益，而且還容易壓制廣大的村民發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的積極性和創(chuàng)造性。
結(jié)果，在村民自治條件下本來應(yīng)該由村內(nèi)各個單個的權(quán)益主體興辦各項(xiàng)公益事業(yè)和經(jīng)濟(jì)活動的積極性和市場空間反而受到了所謂村利益共同體的更多更大的壓制。可以說，我們目前將村民自治組織的行政組織化的法律制度正是造成我國這些年來的農(nóng)村“三產(chǎn)”經(jīng)濟(jì)的萎縮以及“三農(nóng)”問題的惡化的一個非常重要的成因。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：史嘯虎雜談 微信公眾號
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