摘要：農地在臺灣經濟社會發展中扮演了重要角色。本文回顧了臺灣1949年以來的農地政策變遷，聚焦于“農地農有農用”轉變為“農地農用”的政策進程，將臺灣的農地政策劃分為若干階段，分析各階段的演進關系；并討論政策實施過程中產生的問題，包括農地租賃、大量農舍興建、休閑農業與民宿質量等；最后探討了臺灣農地政策演進的借鑒意義。
關鍵詞：臺灣，農地政策，演進，農地農用
引言
農地作為農業生產的載體，其政策演進與農業發展息息相關。對臺灣而言，其早期的農業政策與國民黨政府遷臺時的政治經濟形勢有關。1949年以后，為了滿足軍需及島內人口激增的糧食需求，臺灣當局為糧食增產緊急實施私地減租政策，并處理當時嚴重的業佃沖突問題[1]。此外，依據“憲法”規定，農地政策以扶植自耕農為基本原則，因此1950年代推行的第一階段土地改革，以保護佃農權益與農地資源為主，嚴格施行農地農有及農地農用政策。在長期扶植自耕農的政策下，臺灣的農地逐漸變得細碎，于是政府在1980年代推動了第二階段的土地改革，出臺了“農業發展條例”以及“農地重劃政策”，推行農場共同、委托及合作經營。2000年后，隨著經濟產業結構的調整、農村勞動力的日益缺乏，加之農地產值低迷，政府將政策的重點轉移到提高農產品競爭力及維護生態環境方面，大力推進所謂的“生產、生活與生態”三生一體的現代化農業發展[2]。
按照臺灣地區學者多年的研究以及“行政院農業發展委員會”印行的“農業政策白皮書”的劃分方法，臺灣農地政策的發展歷程可分為五個階段：臺灣光復初期至農地改革完成時期、以農養工時期、農工并重時期、三生農業時期和農業活化與轉型時期[3]。這樣劃分的依據主要是農業的發展階段，但如果從農地的角度來劃分，則可以概括為“農地農有農用”轉變為“農地農用”政策，由此可以將農地政策劃分為三個發展階段，分別是實現“耕者有其田”的土地改革階段，從“以農養工”到“農地保護”階段，從“農地農有農用”轉型為“農地農用”階段。
從空間范圍來看，按照臺灣的土地使用管制分區，農地編列于都市土地和非都市土地之中。依據“區域計劃法”，非都市土地劃分為11種使用分區及19種使用類別，其中農地①包括都市計劃農業區、保護區，以及非都市土地的農牧用地、林業用地、養殖用地、水利用地、生態保護用地及“國土”保安用地，其開發利用受到農地政策約束。
1 實現“耕者有其田”的土地改革階段
1949—1952年是臺灣地區的第一次土地改革階段。這一時期，國民黨政府剛剛遷到臺灣，農業生產的主要目的是糧食產出，因此農業政策相對比較單一，重點在于通過農地政策促進農產品的生產。概括而言，這一階段的農地政策有以下特征。
1.1 平均地權是農地政策的核心思想
臺灣農地政策的核心思想是平均地權。按照孫中山的農地思想，土地要地盡其利，必先平均地權；平均地權是均權制的土地所有制，政府具有上級所有權，人民分享下級所有權，以私有權的形式存在，故平均地權不主張土地收歸政府所有，而是通過規定地價、照價征稅、照價收買以及漲價歸公四大手段實現均權[4]。在孫中山思想的影響下，臺灣的土地制度實行“農地農（民）有、市地市（民）有、富源地‘國’有”的平均地權思想[5]。
1.2 改革租佃制度，解決土地分配和生產矛盾
為實現平均地權、農地農（民）有，這一階段農地政策的主要目的是解決三個問題：第一，當時大地主壟斷土地所有權，擁有大量的土地，造成大批佃農的存在；第二，當時“法律”沒有限制佃農交給地主的租金上限，導致過高的佃租影響了佃農的生計，也影響了佃農對再生產的資本投入，生產力維持在較低水平，因此必須改革租佃制度；第三，要提高單位農地的產量[6]。
1.3 政府推動，實現耕者有其田
農地政策改革首先是要確保產量增加，然后使增產的利益歸于大多數農民，再逐步實現“耕者有其田”的最終目的[7]。1949年4月15日臺灣當局頒行“臺灣省私有耕地租用辦法”，規定“耕地租額不得超過主要作物全年收獲總量的375‰，原約定地租超過375‰者，減為375‰；不及此數者，不得增加”。租佃期限不得少于6年，且在租約存續期間，地主除非有“法定”原因，否則不得任意終止租約，并要求期滿自動續約。375減租政策緩解了長久以來地主與佃農之間的緊張關系，但并未完全解決地主與佃農的沖突。作為最大“地主”的“國民政府”，只能從自身做起[1]；于是從1951年6月起，以“臺灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法”為依據，政府將戰后從日本手中接收的農地放領給現耕農、雇農、佃農及半自耕農，地價償還期為10年，分20期償還。直到1965年政府才以興建公共設施為由，停止辦理農地放領。
“耕者有其田”是農地改革的最終目標。政府規定地主僅能保留其出租水田三甲②（或其他等的水旱田）；如果依公告標準折算的甲數超出此限制，且為租佃下的耕地，則耕地由政府強制征收，轉放給現有農戶承領，政府給地主配發實物土地債券七成和公營事業股票三成[8]。此舉將土地資本移轉到了工商業發展領域，以投資帶動經濟發展[9]。經過此輪農地改革，臺灣83%的出租土地變成了自耕土地，由此便提高了農業的生產力和農民的收入，推動了臺灣從農業地區向工業化地區的轉變[10]。
2 從“以農養工”到“農地保護”階段
1953—1990年間的農地政策完成了從初期的“以農養工”到“農地保護”的轉變。其中，1953—1968年的農地政策主要是支持工業發展，實施每四年一輪的經濟建設計劃，共計實施了四次，這期間對農地保護較為忽視；1970年代之后，由于農村生態環境的惡化愈加凸顯，農地保護逐漸受到重視。
2.1 初期：主要支持工業發展
1950年代起，臺灣開始實施“以農業培養工業、以工業發展農業”政策。一方面，重視農業技術改進、作物制度改善、耕地利用高度集約化、新品種引進，以達到糧食自給自足；另一方面，積極簡化農業用地變為工業用地的程序，以推動區域經濟發展。1960年為進一步提供工業用地，臺灣當局頒布“獎勵投資條例”。援此條例，由“經濟部”確認，縣市政府如為創辦工業或擴展原有工業（第29條），或是為增辟必要道路等特定需要，均可將相關農地變更為工業等用地[11]。
2.2 后期：農地保護意識增強
“國民政府”遷臺以后，土地利用缺乏總體謀劃，加之相關制度建設的滯后，造成大量農地轉為工業用地，嚴重破壞了生態環境，影響了居民的生活質量[12]。1970年代的兩次石油危機，其影響波及到了國際糧價，臺灣地區的糧食價格也隨之上漲。
多方面因素喚起了保護農地意識。1969年臺灣當局頒布“農業政策檢討綱要”，首先是擴大農場經營規模，配合農地重劃（1960年起開始實施），推行農業機械化，促進糧食作物和特用作物的增產，同時改革農業金融制度，充裕低利資金；其次，林地與山坡地在保育的前提下才能開發利用。1973年頒布“實施都市計劃以外地區建筑物管理辦法”，第一條即規定：“維護優良農地，確保糧食安全……”。同年還頒布“農業發展條例”，主要目的是保護農地，限制農地分割及移轉為共有，限制擴大經營規模，限制農地的非農業使用。為進一步管制農地非法使用，1974年頒布“區域計劃法”，直轄市或縣（市）政府按“非都市土地使用分區計劃”，制定非都市土地使用分區圖，劃定使用分區及編定使用地實施管制。1976年還出臺了“非都市土地使用管制規則”。至此，臺灣地區的農地變更及使用管制實現了“法制化”。
1982年臺灣開始推行第二階段的農地改革，在農地保護意識增強的基礎上，積極推進農業現代化。措施包括：（1）提供擴大經營規模之購地貸款；（2）推行共同委托與合作經營；（3）加速農地重劃；（4）加快農業機械化；（5）檢討修訂“法規”并推動農地利用區域規劃[2，3]。
3 從“農地農有農用”到“農地農用”階段
1990年臺灣地區申請加入關貿總協定（GATT），同時希望加入世界貿易組織（WTO）。然而，加入GATT和WTO后，臺灣必須逐步放開對外的農產品進口；相對應的，也必須解除對內部的農業保護補貼政策。因此，一波推動農地活化的討論出現。特別是1990年后在野勢力不斷壯大，“立法”上的爭辯更趨激烈，農地保護政策開始出現松動。
3.1 農地變更的規制松綁
1995年臺灣當局為振興經濟，核定實施《農地釋出方案》（以下簡稱《方案》）。《方案》實施的重點為：擴大農地變更通道、農業用地分區調整、放寬農地變更限制、簡化審查程序。對農地的釋出施以總量管制，從需求側估計至2011年約需釋出農業用地4.8萬hm2，長期可供變更面積約達16萬hm2。《方案》依使用分區的差異將農地分為四類：第一類是都市計劃農業區——只要符合總體規劃，就可以變更為非農業使用；第二類是非都市土地鄉村區、工業區和風景區內的農業用地——可以依分區性質變更為非農業使用；第三類是非都市土地一般農業區農地——只要開發計劃符合各相關主管部門制定的規范，可以依其所定審核標準將農地變更為非農用地；第四類是特定農業區——為了實施政府重大建設計劃、“行政院”核定的開發計劃或公共設施建設、居住社區及低污染的工業區開發，可以將農地變更為非農土地。
3.2 放寬農地農有、落實農地農用政策
在農地開放思潮的影響下，農民希望對1983年版的“農業發展條例”進行修正，尤其針對農地分割、移轉限制及農舍興建等。反對開放農地自由買賣的群體多認為管理不良會造成農地的嚴重炒作[13，14]；同時還強調，相關部門必須加強農民身份與自耕能力的認定，維持農地農有農用政策[15，16]，或至少確保農地農用[17]；贊成農地自由買賣的群體則認為臺灣在加入WTO之后，如果農業保護政策取消，應該開放農地自由買賣，放寬農地轉用限制，活化農業生產[18，19]，并在增加農地使用效益、農地流動性以及防堵財團掮客的尋租行為的情況下，開放農地自由買賣[20]。
1996年7月“行政院”通過了“農業發展條例”修正案，并經“立法院”討論。該修正案也被稱為“第二次土地改革”[2，3]。在修正前，農地買賣雙方和農舍興建者均須具備農民身份，且對農地分割和共有有嚴格的限制③；實際上這些規定已不符合當時小農戶已經擴大的現實情況。2000年修正后的“農業發展條例”及“土地法”正式頒布，農地政策由“農地農有農用”調整為“放寬農地農有、落實農地農用”。在農地買賣部分，開放自然人可購買、贈與或繼承農地，但農地必須從事農業使用；此外還確立了買賣的程序，放寬了農地租賃和農地分割的管制要求④。
4 農地政策實施下的農地問題
農地管理政策由“農地農有農用”調整為“農地農用”，是自施行耕地375減租、公地放領及耕者有其田等政策以來的最大變革。調整為“農地農用”的目的是為了以農地管理取代所有權人資格限制，并利于引進資金和技術。然而，新政實施以來也引發了許多農地管理的問題。
4.1 “375減租條例”阻礙農地再利用
375減租實施至今已60余年，許多承租農地的佃農已傳至第二代，但在農地收入減少以及工商業就業機會增加的情境下，許多佃農二代已將土地荒廢。按照“375減租條例”，若地主先提出解約須給予補償金，因此佃農多不愿主動解除租約。
4.2 大量農舍興建侵占了農地資源
“農業發展條例”同時放開農地自由買賣與農舍興建，造成許多自然人購買農地的目的并非在于農業經營，而是休閑享用，這就導致了農舍林立——實為別墅或民宿，且因零星建于田中，不僅造成污染，也影響到規模化耕作。以民宿興建較多的宜蘭縣為例，2000—2014年已興建了7 612棟農舍⑤，造成大量農地流失。
4.3 休閑農業與民宿質量良莠不齊
為活化農地，臺灣當局于1992年制定了“休閑農業區設置管理辦法”，2000年修正為“休閑農業輔導管理辦法”；迄今休閑農業設施仍由農民自主建設，這就造成了休閑農場、民宿等的質量良莠不齊。雖然市場機制可以淘汰質量不佳的休閑產品，但農地一旦覆蓋建筑，再想還原為農地將付出巨大的成本（建筑拆除、土地整理、土壤修復、地力培養等）。不佳的休閑產品實際上是在浪費土地。
5 總結與借鑒
臺灣地區的農地政策在多年的實踐中，已經基本完成其各階段的任務。其中，最為成功的是實現“耕者有其田”的土地改革。其后各階段的農地政策演變也多是為了解決上一階段農地改革所遺留的問題，可以對各個階段的農地政策的演進關系作如下總結。
第一階段的土地改革致力于扶植自耕農、照顧弱勢人群及改善財富分配結構，也兼顧了支撐工業發展。同時這一階段的平均地權政策造就了臺灣農村的小農經濟特點（或者說是缺點）。首先，基于農地報酬遞減法則，佃農在轉為自耕農初期，的確有提高生產的意愿，并能提高產量，但長期來看，農業生產力仍然是報酬遞減的；其次，戰后持續增長的農村人口也是導致農地分割越來越細碎的原因，進而失去了“規模經濟間接帶來的降低農業投資”的合理收益。因此，第二階段土地改革旨在解決土地細碎與收益下滑的問題。然而，快速的工業化進程導致農村年輕勞動力逐漸流失，加之政府限制農地自由買賣，使得農村既缺年輕人也缺資金，規模化生產以及經濟作物種植栽培便難以推進。基于此，第三階段的土地改革主要是放松農地管制政策，以吸引人們歸農；并引進資金和技術，以農業企業化及技術和經營創新，帶動農業升級。但由于農舍建設的管制不夠嚴格，加上“休閑農業輔導管理辦法”的副作用，反而激勵了很多企業或自然人購買農地興建農舍或休閑農場，違背了“立法”的初衷；加之休閑農業的輔導機制不足，導致了部分休閑農業與民宿的質量低下。
臺灣地區的農村和農地狀況與大陸有很多不同，但一些問題有一定的相似性，因此前者的農地政策對后者有一定啟示意義。縱觀臺灣的農地政策演進，初期對農地承租權的過分保護，使得承租者寧愿荒廢土地，也不愿主動退出租約，間接導致了農地資源的浪費。其后對農地轉換工業用地的規制放松，又導致了鄉村非農產業的遍地開花，加劇了農村土地的破碎化，也造成了環境污染。后期臺灣當局鼓勵建設農業休閑設施促進了鄉村旅游的發展，呼應了臺灣居民日益增長的休閑需求。但是由于相關法規的不完善，當局對于農村地區的農舍興建和民宿發展等的管制不夠嚴格，造成了農地被大量占用，星羅棋布的田間建筑物不僅破壞了鄉村景觀，也給規模化的農業生產造成更大不便。臺灣當局的每次農地政策改革都是為了解決之前農地改革遺留的問題，但未能全盤考慮農地改革可能帶來的負效應，亦即解決了舊問題、又帶來了新問題。這方面的經驗教訓值得大陸地區汲取。
當下大陸地區的農村正處于快速發展階段，農地政策的改革一直在討論之中，譬如宅基地退出機制、流轉機制、農村集體經營性建設用地的買賣、農村休閑設施建設等。這些政策的變革將產生非常深遠的影響，也并非是就事論事地應對就能奏效。臺灣地區的實踐經驗告訴我們，農地政策改革是一項復雜的系統工程，需要縝密地設計。
注釋、參考文獻：（略）
作者：施昱年，中國人民大學公共管理學院土地管理系，副教授；廖彬超（通信作者），清華大學建設管理系，副教授。
來源：《國際城市規劃》2016年第6期
中國鄉村發現網轉自：上海農業網 2017-03-23
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