——權(quán)威專家談三權(quán)分置改革
中辦、國辦前不久印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》(以下簡稱《意見》)，對“三權(quán)分置”這一重大農(nóng)村改革進行了部署。“三權(quán)分置”是指農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置并行。這將對農(nóng)民和農(nóng)業(yè)經(jīng)營者帶來哪些影響?就此話題，半月談記者專訪了國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長葉興慶。葉興慶認為，“三權(quán)分置”明確了所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)各自的權(quán)能和相互的關(guān)系，并提出平等保護經(jīng)營權(quán)，對促進我國農(nóng)業(yè)適度規(guī)模化經(jīng)營、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)意義重大。
半月談記者：為什么要搞“三權(quán)分置”改革?
葉興慶：改革開放以后，農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，逐漸形成所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)兩權(quán)分離的農(nóng)地權(quán)屬分割關(guān)系。在這一過程中，中央出于保護農(nóng)民利益的考慮，不斷強化承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性得以調(diào)動。如今，拿到土地承包經(jīng)營權(quán)的人分化加劇，相當一部分農(nóng)民外出打工，進城落戶。這對行使土地承包經(jīng)營權(quán)提出挑戰(zhàn)：拿到土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶不再經(jīng)營土地，經(jīng)營土地的人權(quán)利如何保障?這就有必要從原先農(nóng)戶拿到的土地承包經(jīng)營權(quán)中進一步分解出經(jīng)營權(quán)。“三權(quán)分置”改革，是適應承包戶分化現(xiàn)實、順應新型城鎮(zhèn)化趨勢的需要，也是構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營、推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。
半月談記者：“三權(quán)分置”事實上已經(jīng)存在，這次文件起到什么作用?
葉興慶：是的，有土地流轉(zhuǎn)就有承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，這是早就出現(xiàn)的。此次《意見》是對老現(xiàn)象的新概括，主要對實踐中各種做法、各種權(quán)利的分布做一個系統(tǒng)的梳理，廓清“三權(quán)分置”過程中出現(xiàn)的模糊認識，并指出、糾正“三權(quán)分置”在實際操作中出現(xiàn)的偏差。如所有權(quán)到底有哪些權(quán)能，《意見》說得非常清楚，所有權(quán)具有發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回的權(quán)能。究竟在什么情況下能夠行使發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督的權(quán)利，這次文件都做了規(guī)定。同樣，對承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的具體權(quán)能，《意見》也進行了明確規(guī)定。
半月談記者：在您看來，《意見》最大的亮點在哪里?
葉興慶：我認為最大亮點是提出平等保護經(jīng)營權(quán)。《意見》提出：在依法保護集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，平等保護經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權(quán)，保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營預期。這樣的表述是首次出現(xiàn)在中央文件中，具有特別的意義。
實行“三權(quán)分置”改革，是基于現(xiàn)實矛盾的變化，以前矛盾的焦點是集體所有權(quán)侵犯農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，當時突出保護農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，具有很強的現(xiàn)實針對性，現(xiàn)在主要矛盾開始變?yōu)榻?jīng)營者流轉(zhuǎn)土地發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營沒有保障，經(jīng)營者的土地權(quán)益在利益博弈中缺乏法律和政策支持。出于發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營、提高勞動生產(chǎn)率、推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的考慮，有必要強調(diào)并采取措施平等保護經(jīng)營權(quán)。
半月談記者：那么，平等保護經(jīng)營權(quán)主要體現(xiàn)在哪些方面?
葉興慶：在當前現(xiàn)實中，土地流轉(zhuǎn)期限過短，往往導致土地實際經(jīng)營者不敢進行農(nóng)業(yè)長期投資，因為基礎設施建設、裝備投入等投資回報期長，但租地合同往往只簽3年、5年，有的地方甚至一年一簽，這樣租地經(jīng)營者難以形成穩(wěn)定預期。
《意見》提出了平等保護經(jīng)營權(quán)的一些具體措施。如經(jīng)營主體有權(quán)使用流轉(zhuǎn)土地自主從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并獲得相應收益，經(jīng)承包農(nóng)戶同意，可依法依規(guī)改良土壤、提升地力，建設農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、附屬、配套設施，并依照流轉(zhuǎn)合同約定獲得合理補償;有權(quán)在流轉(zhuǎn)合同到期后按照同等條件優(yōu)先續(xù)租承包土地。這些規(guī)定都會穩(wěn)定經(jīng)營主體的預期。此外，《意見》還對經(jīng)營權(quán)抵押、流轉(zhuǎn)土地如被征收地上附著物及青苗補償費的歸屬等作了規(guī)定，這些都是平等保護經(jīng)營權(quán)的重要體現(xiàn)。
半月談記者：有人擔心落實農(nóng)民承包權(quán)長久不變會推高新型農(nóng)業(yè)主體的生產(chǎn)成本，不利于適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。您怎么看?
葉興慶：考慮到現(xiàn)在農(nóng)民進城并不穩(wěn)定，進城農(nóng)民未來的長遠生計尚需有力保護，穩(wěn)定農(nóng)民承包權(quán)還是需要的。即使農(nóng)民落戶城市，也不要急著收回其承包權(quán)，否則，農(nóng)民進城的意愿會大大降低。當然，你提到的這種擔心也有一定道理。如果承包權(quán)權(quán)能過大，確實將對未來的土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化帶來制度障礙。這是一個兩難問題。我認為對于承包權(quán)，一要尊重農(nóng)民本人意愿，允許進城農(nóng)民長期持有，要有足夠的歷史耐心;二要建立承包權(quán)退出通道，讓一部分人可以自愿退出。這種順暢退出的通道是完善土地制度的重要一環(huán)。
半月談記者：農(nóng)業(yè)補貼調(diào)整的方向是增加對新型經(jīng)營主體的支持力度，“三權(quán)分置”改革對此會產(chǎn)生什么影響?
葉興慶：以前按照承包關(guān)系而非按照實際經(jīng)營狀況對農(nóng)業(yè)進行補貼，往往是有承包權(quán)的人拿到補貼，沒有承包權(quán)但實際經(jīng)營農(nóng)業(yè)的人拿不到補貼，這不利于提高農(nóng)業(yè)支持政策效率。這次《意見》提出平等保護經(jīng)營權(quán)，對農(nóng)業(yè)支持政策調(diào)整也是一種指引，今后補貼會更多地扶持實際務農(nóng)的人，補貼的增量部分應投向新型經(jīng)營主體。
半月談記者：《意見》還提出，鼓勵在理論上深入研究農(nóng)民集體和承包農(nóng)戶在承包土地上、承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體在土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)利邊界及相互權(quán)利關(guān)系等問題。那么，在這方面還有哪些需要厘清的關(guān)系?
葉興慶：權(quán)利的分割需要隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展而不斷變化，在當時的條件下某種合理的權(quán)利分割，到后來就未必是合理的。我國一直強調(diào)保護農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，尤其防止土地的集體所有權(quán)侵犯農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，在當時背景下是完全正確的，現(xiàn)在仍需堅持，但現(xiàn)在矛盾的焦點已經(jīng)轉(zhuǎn)移。隨著城鎮(zhèn)化水平提高，很多進城農(nóng)民的子女都是在城里出生、成長，幾乎不可能回到農(nóng)村，大量的承包主體、經(jīng)營主體已經(jīng)分離。在此背景下，權(quán)利分割應該有一些新的變化，需要在理論上不斷研究、不斷完善。
半月談記者：現(xiàn)在推動落實“三權(quán)分置”，主要工作是什么?需要注意些什么?
葉興慶：現(xiàn)在主要的工作是土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記頒證。我國農(nóng)地所有權(quán)的確權(quán)登記頒證基本完成，距2018年完成承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記頒證的目標，目前還剩40%的任務量，把這些任務完成以后，穩(wěn)定承包權(quán)的工作就有依據(jù)了。同時，要建立健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度，規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易，提高服務水平，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息發(fā)布、法律咨詢、權(quán)益評估、抵押融資等服務。此外要注意完善工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風險防范機制，嚴格準入門檻，確保土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：半月談網(wǎng) 2016-11-30
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