【摘要】通過分析日本農田建設標準體系變遷過程，探討標準的主要內容和結構層次，明確該體系由規劃設計、施工、計算、設施管理4類構成，進而結合中國農業工程建設標準體系構建獲得啟示：細致的分類和翔實的內容造就了標準極強的可操作性，統一的管理保證了標準之間的協調一致，與政令的緊密銜接使標準具有較強的法律效應。
【關鍵詞】日本；土地改良；農田建設；標準體系
日本自1949年頒布《土地改良法》，開展土地改良事業以來，主要建設了灌排渠系、水源工程和農用道路設施，進行了土地整理合并、農田開墾、災后修復、圍海圍湖造田、污水設施建設，相應開展了農用地、農用設施和灌溉水等權利調整［1］。圍繞這些工程建設內容，日本農林水產省很重視建設標準對項目建設的技術支撐作用，隨著新建項目和技術水平的提出，逐步開展標準制（修）訂工作。這些標準的制（修）訂實施對保證農田基本建設項目的質量起到重要作用。日本雖然沒有明確提出農田建設標準體系的概念，但是圍繞土地改良建設內容和工程建設環節的技術體系，頒布實施了一系列技術標準、指南和手冊，通過對這些資料的梳理，總結出日本農田建設標準體系的構成和變遷過程，對中國制定農業工程標準體系的發展具有重要借鑒意義。
1 日本農田建設標準體系變遷過程
日本農田建設標準體系的變遷，經歷了從無到有，從簡單到復雜的過程，根據發展特點，大體可分為4個階段。
第一階段（1955年之前）：1952-1956年制定了初期土地改良工程規劃設計標準，主要標準包括灌溉、排水、區劃整理、暗渠排水規劃，以及土堰堤、混凝土壩、渠首工程、水路工程和道路工程的設計標準［2］。當時編制的標準內容主要是設計和施工實例。標準精度不統一，但對當時農田建設規劃、設計、施工水平的顯著提高做出了巨大貢獻。
第二階段（1965-1975年）：1965年前后農田建設工程量明顯增加，標準的制定以省工、施工過程優化為目的，逐步進行系統整合［2］。這期間制（修）訂的標準主要包括河口改良和防止滑坡工程規劃標準，以及混凝土壩、渠首工程、水路工程、農道（鋪裝）的設計標準。
第三階段（1976-1994年）：這個時期，規范了標準制（修）訂管理程序，規定了標準的頒布要經過農林水產省相關審議會審議通過，由農林水產事務次官通告。這期制（修）訂的標準包括旱田灌溉、暗渠排水和農道標準，并將區劃整理標準修訂為旱田農場建設和水田農場建設規劃標準，以及渠首工程、水路工程和泵站設計標準，將土堰和水壩設計標準合并為水庫設計標準。
第四階段（1995年至今）：這個時期，政府更加注重對設施的管理和對投資額的控制，因而開始制定設施管理標準和計算標準，并且隨著新技術的迅速發展，規劃設計標準根據發展需求均開展了若干次修訂，同時出現了多項技術指南和手冊，沿用至今的標準體系逐步形成。
日本農田建設標準體系變遷的因素主要來源于3個方面，一是新技術、新工藝的發展，隨著科研技術進步和研究成果實踐，新的技術和工藝逐步作為標準的形式固定下來。二是自然災害的影響，日本自然災害頻發，為保證工程質量不受災害影響，標準內容逐漸加強對相關指標的規定和具體技術對策方案的要求。三是環境發展要求，近年來逐漸對環境更加重視，在標準中加入了環境和諧、景觀美化的相關農田工程建設要求。
2 標準體系構成
目前，日本的土地改良工程標準體系由規劃設計標準、計算標準、施工標準、設施管理標準4類構成［3］（圖1）。標準體系層次的劃分根據工程建設的環節而定，內容十分清晰，便于實施。
圖1 日本農田建設標準體系構成
2.1 農田建設規劃設計標準
規劃設計標準發展歷史較長，內容完善，為工程建設規劃設計階段的工作提供技術依據。
2.1.1 規劃標準
規劃標準是為了正確有效地實施土地改良事業而制定的技術標準之一，主要為農田建設的調查、規劃工作提供相關的技術依據。如圖2所示，經過多年發展，目前已經頒布實施的標準涵蓋農業用水、農場建設、水質水溫、排水、暗渠排水、農地保護、農道、農地防止滑坡8項標準［4］。
規劃設計標準均由標準書和技術書兩部分組成，其中標準書包含調查和規劃兩部分內容［5］。日本的農田建設規劃標準主要特征是十分注重前期的調查。在農田建設規劃標準中，均規定了以概查和精查組成的調查內容。其中，通過概查掌握規劃地區的大致現狀，判斷工程的必要性。根據概查的結果，以及都道府縣、市町村的開發規劃和有關農田建設工程規劃，判斷工程的可行性，確定符合該地區未來發展方向的基本方針；再根據概查結果和基本方針判斷工程的妥當性，進而制訂計劃并進行精查，精查一般包括：自然條件及耕地條件等基礎性資料調查，社會經濟條件、未來農業經營規劃、農業經營栽培狀況等為確定未來目標狀況所進行的調查，為改良現狀所進行的和本項目有直接或間接關系的關聯項目的調查［6］。規劃部分規定了工程規劃編制的順序、基本構想、基本計劃、設施計劃、管理運營計劃和事業計劃的評價。
2.1.2 設計標準
該類標準主要服務于農田建設的設計工作。如圖3所示，土地改良工程設計標準系列，至今已發展為包括水庫、渠首工程、水路工程、管道、水路隧道、農道、泵站7項標準［4］。
設計標準詳細規定了農田建設過程中，各項工程設計的流程、設施構成及構造、必要的調查方法、研究方法、標準用語等內容，并針對各種具體設施詳細描述了設計方案和注意點［7］。設計標準涵蓋內容十分全面，為工程設計提供了詳細的技術參考依據。
2.1.3 其他技術資料
在土地改良事業中，除了規劃設計標準作為技術依據以外，還有一些技術指南和手冊廣泛應用。“指南”是指一些處于研發階段
圖2規劃標準的變遷
圖3設計標準的變遷的詳細技術統計資料。
“手冊”是指在土地改良事業的實施過程中，一些可供參考的課題研究成果。這些指南和手冊主要針對有關施工實踐少、技術不夠成熟的工種或門類，涉及蓄水池建設、耐震設計、農業水利設施保護和延長設施使用壽命、環境和諧條件的農業調查等方面內容，他們不像標準那樣具有約束力，只作為規劃施工參考資料，在之后施工實踐經驗充足、技術成熟的時候，有可能逐漸升格為規劃標準或設計標準，因此可視為“預備標準”（圖4）
圖4其他技術資料的變遷
2.2 農田建設計算標準
計算標準是政府計算農田工程量、用工、費用，確定項目預算的依據。包括土木工程、機械經費、調查—測量—設計、設施機械工程4類標準［4］。內容涵蓋工程承包的規范步驟、各項具體工程計算參考步驟、計算標準的運用等。十分詳細地將每一類工程進行了拆分，將具體工作所需的用工量、工程量、材料需要量、價格等進行了細致的描述［8］。社會組織“農業農村建設綜合情報所”受托既調查有關建筑、設備、土木等的定額，依據政府使用的計算標準報告各種工程的材料價、工程價等費用。通過這種方式確定的預算體現了“市場定價”的原則。
2.3 農田建設施工標準
在施工方面目前主要包括兩個方面的6項標準，一方面是通用說明書類，主要包括土木工程、設施機械工程和調查—測量—設計的通用說明書。另一方面是施工管理標準，主要包括土木工程施工管理標準及其指南、設施機械工程施工管理標準等。
通用說明書，是針對與農林水產省所管的國有土地改良事業工程，就工程建設的順序、使用材料的品質和數量、施工方法等施工要點和內容進行規定。通用說明書的內容包含了工程施工計劃書、相關人員、工程用地的使用、工程的分包、變更、建設材料、工程量清單、工程竣工圖、施工管理、安全管理、補償措施等方面。
施工管理標準，是針對與農林水產省所管的國有土地改良事業工程，為了利于其施工工程的進度控制、施工質量檢查及質量管理的合理化而制定的標準，適用于地方農政局施工時承包實施的土木工程、設施機械工程等內容。該類標準對施工管理的構成進行了規定，包括工程進度控制（進度管理）、施工質量檢查和質量管理。在施工管理的實施中，包含了直接測定進行的施工質量檢查、攝影測定進行的施工質量檢查和質量管理。施工管理實施要領部分，包含了管理方法、施工管理的細目，并規定了施工管理記錄格式。
2.4 設施管理標準
設施管理標準主要集中于農田水利工程建設方面，如圖5所示，目前設施管理標準的內容涵蓋渠首工程、水庫、排水機場和用水機場［4］，詳細規定了這些農田水利設施的管理組織、體制、建筑物和設備運行管護，以及財產的管理等內容。設施管理標準的制定和實施，保障了日本農田水利設施運行良好、使用效率高、設施壽命時間長。
圖5設施管理標準的變遷
3 標準文本的結構
規劃設計標準和設施管理標準的文本結構于1994年進行了新的修訂并沿用至今，其結構最具特色，這里專門對其結構進行介紹。標準文本由標準書和技術書組成，其中標準書由標準正文、標準的運用、標準的解說3部分組成：①標準正文（黑框內）是必須遵守的基本要求，由次官通告。②標準的運用（黑框內）是必須遵守的具體要求，由局長通告。③標準運用說明（也在黑框內）是有關①、②內容的說明，屬通告外部分；技術書是一般性技術說明、標準設計實例及其他參考事項，也屬通告外部分［5］。這種結構可以滿足標準本來應具備的規范性，同時可滿足技術所要求的即時性、靈活性、選擇性。標準書中的標準和標準的運用是必須遵守事項，相當于強制性條文，標準書中的使用說明和技術書是非必須事項，相當于推薦性條文，對于不同地方需要遵守的技術和參數均在技術書中進行了描述。
4 對中國農業工程建設標準化建設的啟示
4.1 細致的分類和翔實的內容造就了標準極強的可操作性
在標準體系構架方面，分類細致，標準的范圍涵蓋工程建設的各個方面，使工程建設的每個步驟均有章可循；在標準內容方面，既有原則規定，又對技術要求、應用條件和范圍解釋，通告以外部分的“說明”和“技術書”內容十分翔實，一般通告以外部分所占篇幅是通告部分（正文和實施細則）的10倍之多，可操作性很強［2］。中國在農田建設方面的標準起步較晚，尚未形成完善的標準體系，已編制的標準主要是水利工程標準，缺少田間工程的建設、設計、施工、驗收標準等。應加快構建中國的農田建設標準體系構架，全面提出農田建設各個環節所需的建設標準內容，完善有關標準的研究和制定。
4.2 統一的管理保證了標準之間的協調一致
日本農田建設標準由農林水產省兩個不同級別的部門同時頒布。從標準的立項、編制、頒布到實施，均有農林水產省統一管理，保證了標準在內容上銜接有序，避免了交叉重復。中國農田建設的方式和途徑眾多，標準不統一。農業、國土、農業綜合開發辦等部門分別組織實施了與農田建設相關的項目，但在投資及實施管理方面，缺乏全國統一的指導性標準。建議各部門在標準制（修）訂方面協同合作，借助社會組織整合力量，將現有標準進行統一清理，統一研究標準制（修）訂計劃方案。
4.3 與政令的緊密銜接使標準具有較強的法律效應
日本農田建設各種標準，都強調要遵守有關法令，如在《土地改良規劃設計標準農道》中指明：“必須遵守有關法令”列出38部之多。在《土地改良法實施令》中，也明確規定了土地改良區的建設經費補貼范圍需要滿足相關工程建設技術標準的要求，標準中由農林水產事務次官簽署頒布的部分內容為強制性條款，具有法律效應。中國目前的農業工程標準多為推薦性標準，對工程建設的約束力不強，實施效果不佳，應加強相關法律法規的制定，將標準中的相關要求與之銜接，提高標準的法律效應。
參考文獻：
［1］農業部發展計劃司．日本農田基礎設施建設與管理專題報告［R］．2015：1-3．
［2］沈秀英，陳德春，日高修吾．日本灌排技術規范的發展和啟示［J］．北京水利，1999．
［3］設計·積算·施工基準の一覧［EB/OL］．［2015-02-10］．http:// www. maff . go. jp/ kinki /seibi/ sekei/ kokuei/ tochikai /tochikai7 .html
［4］設計·施工·入札等［EB/OL］．［2015-04-15］．Ht-tp：//www. maff. go.jp /j/ nousin /sekkei /index. html
［5］農林水産省農村振興局．土地改良事業計畫設計基準設計「水路工」基準書·技術書［M］．農業土木學會．2001．
［6］潘傳柏，楊夢云，劉明忠．日本農田水利規劃概查與精查［J］．南水北調與水利科技，2013，11（4）：174-177．
［7］土地改良事業計畫設計基準等［EB/OL］．［2015-02-10］．http：//www.jsidre.or.jp/book/
［8］農林水産省農村振興局整備部設計課．土地改良工事積算基準（土木工事）[M]．社団法人農業農村整備情報総合センター.2001.
中國鄉村發現網轉自：世界農業 2016年02期
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