原題：非戶籍人口在城市落戶，提速 農村推進適度規模經營，增擋
當前，我國以人為核心的新型城鎮化正在加速推進。新型城鎮化建設以其涉及到的人口規模之大、趨勢之迅猛、問題之復雜，而倍受社會關注。“城鎮化是現代化的必由之路，也是我國最大的發展潛力所在。”國家發展改革委負責人在近日舉辦的2016中國新型城鎮化理論·政策·實踐論壇暨清華大學中國新型城鎮化研究院成立儀式上強調，現在，我國正處在城鎮化的中后期，既面臨歷史型發展機遇，也面臨不少挑戰和問題。這就迫切需要立足基本國情，借鑒國際經驗，以創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念為指導，將政策、實踐和理論研究相互貫通，推動理論創新，破解發展難題，努力走出一條具有中國特色的新型城鎮化之路。
以人為核心的新型城鎮化，從頂層設計到配套措施，相關政策在不斷探索推進，這包括《國家新型城鎮化規劃2014-2020年》《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》等。近日，國務院辦公廳印發《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》，這使得新型城鎮化建設的社會關注度進一步升溫。
非戶籍人口落戶城市，就業為先
清華大學相關調研數據顯示，新生代農民已成為主體，且有調查表明，70%的農民工不打算回鄉就業。在全國的抽樣調查中，只有3.8%的90后表示愿意回鄉務農。
對此，清華大學社會科學學院院長李強表示，一方面，我們所指的市民化未來應該是以青年人為主體的市民化。另一方面，占比很大且不愿回鄉就業或務農的農民工，若不能被城市所接納，問題會很嚴重。
“我國在穩增長、保就業等方面進行一系列的調控，實際上就是減少農民工就業困難，并降低農業富余勞動力轉移難度。”中國社科院農村經濟發展研究所研究員李國祥在接受中國經濟導報記者采訪時表示。
目前，城鄉二元體制仍是我國新型城鎮化的最大制約。對此，李國祥認為，我國城鎮化還是主要解決農民如何市民化以及怎樣真正融入城市等問題。“農民進城，對土地放棄與否要尊重自身意愿。”
那么，未來農民愿意選擇到哪里呢？從全國數據看，農村戶籍人口約有20%已在城市購房。80%的農民工愿意選擇縣級和縣級以上的城市定居。
“這是因為過去的政策主要是圍繞小城鎮的，以為鄉鎮會成為農民的聚集地。”李強分析說，農民想進城主要有兩個原因：一是孩子上學——因為好的學校一定在縣級和縣級以上的城市里。二是老人就醫——集約性融合度比較高的城市是選擇定居較多的城市。
其實，城市對農民的這種吸引源于城鄉不平衡，這是由來已久的問題，也體現在社保以及其他公共服務上。李強認為，當我們強調市民化時，也意味著促進這些問題平衡。“從這個意義上講，市民化是中國歷史上的一個巨大進步。”
綜合地看，推進新型城鎮化，城市要解決就業、戶籍、保障、子女教育和住房等問題。
李強表示，城鎮化意味著城市和農村之間人口的遷移，農民工市民化的“頭號問題”并非社會保障，而是就業。如果我們沒有為農民創造一個就業體系，沒有培訓出他們能夠適應就業任務的機能，城鎮化就是空話。我們在城市化的樣本調研中也證明了，那些做得好的地方均創造了新的產業鏈條，對農民工進行比較好的培訓，提供新的就業機會。
戶籍人口城鎮化率是“牛鼻子”
在談及如何科學統籌就業、戶籍、保障、子女教育和住房等問題時，安邦咨詢合伙人唐黎明認為，戶籍是一個很好抓手。
《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》主要從住房保障、基本醫療保險、城鎮養老保險、低保和子女入學五個方面進行了明確要求。
唐黎明對中國經濟導報記者表示，《方案》從戶籍入手，是抓住了城鎮化的“牛鼻子”，這將對城市化起到重要促進作用：
一方面，《方案》在推動農民工市民化，這種針對“非戶籍人口”的方案，實旨在盡快縮小常住人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率之間的差距。
在我國，雖有50%以上的城鎮化率，但大部分的常住人口是被排除在此統計外的，但農民工等非戶籍人口恰又包含在常住人口中。唐黎明表示，這部分非戶籍人口大部分無法享受到社保、醫療、子女教育等關鍵方面。“因此，從戶籍入手的這個政策，將提升城鎮化質量。”
另一方面，《方案》還“堵上了一個漏洞”——購房入戶。購房入戶在不少城市階段性的出現過，對這種政策，《方案》明確要求大中城市不得以購房限制落戶。
唐黎明認為，購房入戶是不平衡的重要原因之一：同樣身為“入城者”，卻因購房與租房的差別，造成了有戶籍與沒戶籍，進而在城市中遭遇嚴重不平衡待遇。
“《方案》的落地生效，還需各方面配合。”唐黎明表示，城鎮化是一個系統工程，需要各地方、各部門密切銜接配合，“好比木桶，各方面就是一條木板，一旦某個方面短腿，就會出現‘短板效應’。如教育，不僅僅是讓非戶籍人口子女有學上，還需城市解決好師資力量，這又涉及到教師編制問題。”
值得注意的是，由于我國現行戶籍制度在人口遷移方面的嚴格管控，使得城鄉之間、城市之間的戶口出現了一定程度的“等級化”趨勢，這在一定程度上影響了城鎮化進程。
在李強看來，應該分層次、分階段推進戶籍制度改革。戶籍制度改革的難點是超大城市，“現在，我們對超大城市依舊進行嚴格控制，針對大城市中央的政策在進一步放開，小城鎮已全面放開。還必須要考慮到，未來中等城市的人口會比較多。”
大量農民進城了，農村怎么辦？
“新型城鎮化對農業現代化具有輻射帶動作用，突出表現在吸收農業富余勞動力，這有利于實現農業規模經營。”國家發展改革委產業經濟與技術經濟研究所所長黃漢權對中國經濟導報記者表示，城市的消費能力比農村強，能消費大量農產品。另外，城鎮化還可以把現代知識和技術應用推廣到農村和農業領域。
新型城鎮化并不代表所有農民都進城，而不再有人務農。“新型城鎮化、農業現代化，特別是要發展適度規模經營，培育新型農業經營主體，特別是家庭農場，農業大戶的培訓，這樣，新型職業農民的收入有望保持一個相對較快的增長速度，潛力會比較大。”李國祥告訴中國經濟導報記者，盡管城鄉居民收入差距縮小任務艱巨，但如果把新型主體培育等工作做好，再加上惠農政策，城鄉居民收入差距縮小的勢頭會進一步延續。
隨著信息技術向農業農村的傳導和應用，加上政策的鼓勵和支持，一部分農民工選擇返鄉創業。“現在，農業和電商的結合等農村新業態在不斷涌現，這樣，既方便創業從而形成創業收入，也帶動了農村的就業。這是以創業促就業。”黃漢權說。
土地問題方面，李強認為，土地是最大的資源和財產，如果把土地的事情處理好，未來中國經濟有很大發展潛力。“因為，農民最大的資源是土地，例如宅基地、耕地。未來，城鄉土地要素交換是全面深化改革的重要內容。”
“土地和農村產權制度的改革，可以把農村特別是土地的資源盤活。農村的財產性收入一般比較低，因為要素沒有得到流動和使用，其實，可以通過改革把傳統的‘三塊地’進行流轉、抵押等來做一些農業的開發經營。”黃漢權表示，集體建設用地現在可以入市交易，如果擴大范圍，推動力度再深入一些，將來農村集體建設用地可以參與到整個大的土地的交易市場中來，有利于農村的土地增值。
農民外出務工，在農村一定會造成部分宅基地和住房的閑置。因此，黃漢權建議，可通過改革將這些地充分利用起來，農民通過資產轉換成租金等收入，這方面的潛力很大。
專家學者普遍表示，《方案》讓農民吃下了一顆“定心丸”，其配套的《關于建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制的實施意見》的一項重點，就是“要切實保障農業轉移人口及其他常住人口合法權益，現階段，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件。”
對此，唐黎明認為，這保障了農民工的選擇權，“不僅農民在農村的權益可以得到保障，還避免了政策走形變樣，導致‘強制上樓’。”
中國鄉村發現網轉自：中國經濟導報2016-10-28
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