近日公布的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》（下稱《決定》）提出，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求。必須統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合水平，促進城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉(xiāng)差別，促進城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展。
在健全推進新型城鎮(zhèn)化體制機制方面，《決定》提出，推行由常住地登記戶口提供基本公共服務(wù)制度，推動符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會保險、住房保障、隨遷子女義務(wù)教育等享有同遷入地戶籍人口同等權(quán)利，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。
1、城鄉(xiāng)融合發(fā)展是城鄉(xiāng)雙向賦能的過程
在傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)發(fā)展政策中，往往是比較單兵突進的模式，城鎮(zhèn)化有城鎮(zhèn)化的政策，鄉(xiāng)村有鄉(xiāng)村的政策，但隨著時代的發(fā)展，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的需要越來越高。當(dāng)前，我國經(jīng)濟處于從工業(yè)化逐漸進入到后工業(yè)化的階段，而工業(yè)化和后工業(yè)化的發(fā)展，主要是以城鎮(zhèn)化作為推動力，必然會帶來人從農(nóng)村向城市遷移，城鎮(zhèn)人口比重持續(xù)提高的結(jié)果。
在這一過程中，鄉(xiāng)村全面振興需要在農(nóng)村人口逐漸減少的背景下，推動農(nóng)村的農(nóng)業(yè)、旅游和自然資源型產(chǎn)業(yè)，逐漸實現(xiàn)規(guī)模化和現(xiàn)代化。與此同時，農(nóng)村這些產(chǎn)業(yè)的需求，往往來自于越來越多的城鎮(zhèn)人口，以及收入水平越來越高所帶來的相應(yīng)需求。
更進一步，隨著農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化和規(guī)模化水平提高，還需要從城市地區(qū)引入先進的技術(shù)、管理和人才，城市地區(qū)的資金也可以用來發(fā)展農(nóng)村地區(qū)有比較優(yōu)勢的農(nóng)業(yè)、旅游和自然資源產(chǎn)業(yè)，以及依賴于農(nóng)村地區(qū)資源的一些加工制造業(yè)。有一些在農(nóng)村地區(qū)就業(yè)和生活的人群，也需要從城市遷移向農(nóng)村居住。
因此，城鄉(xiāng)融合發(fā)展，是一個在新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化的過程中，農(nóng)村和城市之間生產(chǎn)要素雙向自由流動，雙向地產(chǎn)生需求，雙向地進行產(chǎn)業(yè)賦能的過程。
2、戶籍管理制度需要適應(yīng)人口遷移的趨勢
隨著經(jīng)濟發(fā)展的變化，社會各界包括政策制定者越來越認識到，城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展存在一些客觀規(guī)律，也即隨著經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)代化水平的提高，城鎮(zhèn)人口會不斷向城市遷移，因為城鎮(zhèn)地區(qū)能夠帶來更多的經(jīng)濟發(fā)展、就業(yè)創(chuàng)造和收入提升的機會。
因此，在人口向大城市遷移的背景下，在人口流入的城市，特別是大城市，出現(xiàn)了既有戶籍管理制度不能適應(yīng)人口遷移趨勢的現(xiàn)象。盡管戶籍制度已經(jīng)經(jīng)過了多年的持續(xù)改革，但到目前為止，仍然存在著在城市特別是大城市，外來人口無法完全享受與本地戶籍居民均等的公共服務(wù)的現(xiàn)象。
其中特別亟待解決的問題，集中體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口如何在社會保險、住房保障、隨遷子女義務(wù)教育等方面，享有同遷入地戶籍人口同等的權(quán)利。只有解決這些問題，才能既順應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律所帶來的人口持續(xù)向城市特別是大城市遷移的趨勢，同時也能夠有利于在城市實現(xiàn)共同富裕和權(quán)利平等。反過來說，這樣才能更加順利地實現(xiàn)城市化水平的不斷提高。
隨著人口向城市的遷移，農(nóng)村地區(qū)人口逐漸減少，就更加有利于推進農(nóng)村地區(qū)相關(guān)制度的改革，特別是有利于農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)業(yè)、旅游和自然資源產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)規(guī)模化和現(xiàn)代化。未來，隨著農(nóng)村人口遷移數(shù)量不斷增加，還可以釋放出大量的建設(shè)用地指標(biāo)用于城市發(fā)展，這既有利于土地資源的高效利用，也有利于農(nóng)村地區(qū)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營，甚至可以增加全國范圍內(nèi)的耕地數(shù)量。
其中的道理其實并不復(fù)雜，因為人均占用的建設(shè)用地在城市更少，在農(nóng)村更多，因此，農(nóng)業(yè)人口向城市的遷移，有利于增加農(nóng)業(yè)用地。根據(jù)浙江大學(xué)谷保靜教授的研究，如果未來中國城市化率達到80%，農(nóng)田面積將至少增加5萬~8萬平方公里，約為浙江省域面積的一半以上，這對于提高整個國家的糧食安全也是非常有益的。
3、戶籍改革的短、中、長期目標(biāo)
戶籍制度改革現(xiàn)在存在以下難題。第一，在大城市和特大城市，仍然有大量的外來人口，在本地長期居住和就業(yè)，但是沒有獲得本地的戶籍，主要卡在他們的社保繳納年限、實際居住年限，還有教育水平達不到相應(yīng)的積分標(biāo)準(zhǔn)上。其中，尤其是教育水平的要求，對于大量學(xué)歷水平并不高的外來人口來說，是一個難以逾越的門檻。
此外，在大城市，辦理居住證也可以平等享受基本公共服務(wù)的權(quán)利，但是居住證的辦理卻非常困難。這其中的難點，也來自于社保繳納要求。對于大量從事靈活就業(yè)人員，以及個體工商戶來講，交納社保仍然有門檻限制。在全國統(tǒng)一的社會保障體系尚未建立起來之前，外來人口也缺乏在就業(yè)所在地繳納社保的積極性。租賃住房方面，一些房東不愿意配合出具租房合同，一些商業(yè)公寓性的租房，在政策上還不允許辦理居住證。這些都是外來人口無法享受大城市的公共服務(wù)的根本原因。
而在一些中小城市，則是另外一種情況。表面上看，似乎戶籍制度已經(jīng)不是障礙，但從數(shù)據(jù)上看，卻仍然有大量的外來人口即便在中小城市生活，也不擁有當(dāng)?shù)氐膽艏Ｖ饕蛟谟冢r(nóng)村土地等相關(guān)制度的改革沒有跟上。一些農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進入到城市以后，擔(dān)心如果轉(zhuǎn)換戶籍身份，其在農(nóng)村的合法土地權(quán)益會相應(yīng)地失去。因此，農(nóng)村的一些相關(guān)制度的改革，也成為推進城鎮(zhèn)化和戶籍制度改革的障礙，而且這種障礙似乎越來越明顯。
厘清這些問題后，戶籍制度改革的短期目標(biāo)，就是要在大城市簡化辦理居住證的條件，實現(xiàn)按居住證獲取公共服務(wù)，基本公共服務(wù)無差異，并且要大幅度地降低積分落戶的門檻，增加積分落戶的名額。中期的目標(biāo)是要在大城市逐漸實現(xiàn)積分在城市群內(nèi)部、大城市之間進行累計互認，最終取消在大城市落戶的教育門檻。在農(nóng)村地區(qū)，要相應(yīng)地實現(xiàn)土地制度的改革，讓進城務(wù)工人員在獲取城鎮(zhèn)戶籍的情況下，確保不會失去其在農(nóng)村的合法土地權(quán)益和集體資產(chǎn)收入的分享權(quán)，免除農(nóng)村居民的后顧之憂。
戶籍制度改革的最終目標(biāo)，是要實現(xiàn)人口的自由流動，一個人在一個地方獲取基本公共服務(wù)的權(quán)利，跟戶籍身份完全脫鉤，戶籍僅作為一種在常住地登記的制度，居住證跟戶籍之間所附屬的權(quán)益差異逐步縮小，而公共服務(wù)的資源完全按照常住人口來進行配置。
4、服務(wù)業(yè)將成為吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)的主體
在健全推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展體制機制方面，《決定》提出，要完善發(fā)展服務(wù)業(yè)體制機制。這對于加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化意義重大。原因在于，一方面服務(wù)業(yè)可以吸納大量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)，給他們創(chuàng)造提高收入的機會；另一方面，服務(wù)業(yè)的發(fā)展對于創(chuàng)造更好的城市生活也至關(guān)重要。
服務(wù)業(yè)的發(fā)展對于中國式現(xiàn)代化越來越重要，一方面，隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)越來越多地起到對制造業(yè)和其他服務(wù)業(yè)進行賦能的作用，其中尤為重要的就是研發(fā)、設(shè)計、咨詢、金融、貿(mào)易、法律等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。
另一方面，隨著收入水平的提高，人民對于物質(zhì)的需求增長會逐漸變緩，而新增的一些消費需求將大量集中在服務(wù)業(yè)。從中國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)角度看，我們的供給能力在制造業(yè)方面并不缺，但在服務(wù)業(yè)方面，則出現(xiàn)大量的供給側(cè)的短板，尤其是在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、幼托、旅游、文化、體育、娛樂等方面，無論是供給的數(shù)量、質(zhì)量還是多樣性，都不能充分地滿足居民日益增長的需求。
這些服務(wù)業(yè)的需求，從短期來講是能夠滿足人民對美好生活的向往，并對消化中國制造業(yè)的產(chǎn)能也有非常重要的意義。從長期來講，教育、醫(yī)療、文化等服務(wù)業(yè)還能夠?qū)θ肆Y本的積累和人口素質(zhì)的提高產(chǎn)生巨大的推動作用。一些生活性服務(wù)業(yè)，如家政、養(yǎng)老、幼托等，還能夠解放家庭勞動生產(chǎn)率，對于提升全民的福利水平和生產(chǎn)率也有好處。
從創(chuàng)造就業(yè)的角度，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律，當(dāng)前中國第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的就業(yè)是負增長的。第一產(chǎn)業(yè)的就業(yè)負增長實際上是農(nóng)業(yè)規(guī)模化和現(xiàn)代化的需要，第二產(chǎn)業(yè)的就業(yè)負增長是勞動生產(chǎn)率逐漸提高的表現(xiàn)。而第三產(chǎn)業(yè)則成為三次產(chǎn)業(yè)當(dāng)中唯一促進就業(yè)增長的產(chǎn)業(yè)。并且，隨著大數(shù)據(jù)、人工智能等新興技術(shù)的出現(xiàn)，還催生了大量第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)崗位。新興技術(shù)對提高服務(wù)業(yè)的供求匹配能力和勞動生產(chǎn)率都具有重要意義。
可以預(yù)期的是，在上述趨勢之下，越來越多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口將從事城市的服務(wù)業(yè)，并且就業(yè)崗位將向城市集中，特別是向大城市集中。正因如此，我認為，要充分認識到服務(wù)業(yè)成為吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)主體的趨勢，在政策上需要做到以下幾點：
要對服務(wù)業(yè)的發(fā)展減少限制性措施，更多地進行扶持，特別是對中小微民營企業(yè)的產(chǎn)業(yè)扶持，以及城市管理政策等方面，要向促進服務(wù)業(yè)的大發(fā)展方向發(fā)力。
對服務(wù)業(yè)從業(yè)人員要有更多的關(guān)愛政策。除了前述所說的，要向外來人口提供均等的公共服務(wù)之外，在城市的空間格局上，要順應(yīng)大量服務(wù)業(yè)需求和就業(yè)崗位在大城市的中心城區(qū)集聚的特點。一方面，在城市的軌道交通布局上，要更好地滿足服務(wù)人群的通勤需求，尤其是從城市的外圍郊區(qū)向中心城區(qū)的通勤需求，同時，針對服務(wù)人群的公租房、廉租房，應(yīng)盡可能多地布局在中心城區(qū)，或者布局在郊區(qū)的軌道交通站點周圍。
我特別要強調(diào)的是，社會公眾應(yīng)提高對服務(wù)人群的愛護和尊重。服務(wù)業(yè)是人和人之間打交道的一種工作崗位，需要大量人和人之間的接觸和交流互動，而大量外來人口，尤其是跨省遷移的人口，可能會在流入地面臨文化、語言、生活方式等方面的差異，因此，我呼吁作為城市的市民，要充分尊重從事服務(wù)業(yè)的人群，要幫助他們?nèi)谌氡镜爻鞘械纳睢Ｔ谶@一點上，我認為要不斷地強調(diào)尊重服務(wù)業(yè)從業(yè)者的必要性。只有這樣，才能實現(xiàn)城市發(fā)展的雙贏局面，既能夠讓服務(wù)業(yè)成為吸納外來人口就業(yè)、創(chuàng)造提升收入的機會，同時也能夠通過服務(wù)業(yè)的發(fā)展，來提高整個城市的文明程度，提高服務(wù)需求者獲得服務(wù)的質(zhì)量。
(作者簡介：陸銘，第十四屆全國政協(xié)委員、上海交通大學(xué)中國發(fā)展研究院執(zhí)行院長；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《21世紀(jì)經(jīng)濟報道》2024年7月25日第4版)
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