黨的二十屆三中全會對新階段全面推進城鄉融合發展作出了全面部署，提出要“促進城鄉要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉差別，促進城鄉共同繁榮發展”。城鄉融合發展就是要在城鄉居民地位平等的基礎上，實現各類生產要素在城鄉間的雙向流動和優化配置，實現產業融合發展和城鄉居民對發展成果的共享，最終形成共同繁榮的城鄉共同體。城鄉人口的雙向流動融合是實現城鄉融合的重要基礎，因為只有人口自由流動了，才能逐步消除二元結構下城鄉勞動生產率之間的差距，從而推動農業農村現代化與工業化、城鎮化的協調發展，實現城鄉融合。
一、城鄉人口雙向流動融合是城鄉融合發展的重要基礎
國經濟結構轉型和城鄉融合發展的過程，在很大程度上就是通過農村人口流動實現工業化、城鎮化和農業農村現代化的過程。城鄉人口雙向流動融合是城鄉融合發展的重要基礎。
（一）農村勞動力向城市流動和高質量就業是推動工業化持續轉型升級的基本動力
城鄉融合發展的過程，在一定程度上就是“以工促農”的過程，工業發展的速度和質量都會在其中發揮重要作用。在經濟發展的初期，由于農村剩余勞動力的無限供給，工人工資不會隨著工業部門的擴張而上漲，從而為工業化的快速推進創造良好條件。改革開放后，中國工業化的快速推進，在很大程度上就是得益于這種人口紅利。而隨著農村剩余勞動力轉移的推進，工資成本的提高將持續倒逼產業結構轉型升級。
中國農村勞動力的轉移是以農民工進城的形式實現的。廣大農民工不僅在工資待遇、社會福利等方面不能享受與城市戶口人員同等的待遇，而且還承受著較差的工作環境、較長的勞動時間，整體就業質量較低。這種情況在大大降低企業用工成本的同時，也影響了農民工人力資本的提升。大量農民工進城，雖然提高了中國制造業尤其是勞動密集型產業的國際競爭力，但也導致了工業產業低端化與人力資本低端化的惡性循環，制約了經濟結構的轉型升級。
因此，推動進城勞動力融入城市并實現高質量就業，將成為中國工業化轉型升級的重要驅動因素。
（二）進城人口高質量融入城市是促進城鎮化從外延擴張向內涵式深度發展轉型的重要基礎
城鄉融合發展的過程，也是“以城帶鄉”的過程，城鎮化的質量必然影響城鄉融合發展的質量，而人口流動狀況是其中的重要影響因素。人口向城市流動的數量影響著城鎮化速度；人口向城市流動的質量，即進城人口是否實現市民化從而在城市穩定地工作生活，影響著城鎮化質量。
中國改革開放后的人口快速流動推動了城鎮化的持續快速發展，人口城鎮化水平從1978年的17.9%上升至2023年的66.2%。但是，由于城鄉二元體制制約，大量進城農民無法融入城市，城鎮化整體質量不高。據統計，2023年全國農民工總量達到2.98億人。然而，截至2023年底，全國戶籍人口城鎮化率只有48.3%，比常住人口城鎮化率低了17.9個百分點。城市規劃和建設中未充分考慮廣大農民工的需求，導致城市生活、商業、公用設施用地比例過低，道路、廣場、綠化、體育等用地嚴重不足（郭志勇和顧乃華，2012），造成很多“城市病”。因此，推動進城農民市民化，促進城鎮化從外延擴張向內涵深度發展轉型，應成為下一階段城鄉融合發展的重點之一。
（三）城鄉人口的雙向流動融合是實現農業農村現代化的必由之路
城鄉發展不平衡、農村發展不充分是中國當前社會主要矛盾的突出表現，農業農村現代化依然是城鄉融合發展的短板。因此，農業農村現代化能否與工業化、城鎮化協調推進，是實現城鄉融合發展的關鍵。而城鄉人口的雙向流動融合，是推動中國農業農村現代化的必由之路。
農村人口進城并融入城市，可以有效減少鄉村人口，改善鄉村人地關系，從而推動農地流轉和規模經營，為農業農村現代化創造條件。但農村人口持續向城市流動，也可能給農業農村現代化帶來負面效應。由于城鄉二元體制的存在，在劉易斯拐點到來后，城鄉統一的勞動力市場并沒有形成，中國人口和勞動力的流動長期表現為從農村到城市的單向流動，導致農村人才嚴重短缺。2005年黨的十六屆五中全會提出扎實穩步推進新農村建設，建立以工促農、以城帶鄉的長效機制后，各級政府逐漸重視人才的入鄉工作，并取得一定效果，2012－2022年，全國返鄉入鄉創業人員累計達到1220萬人。但目前中國的人口流動仍然以從農村到城市的單向流動為主，從城市到鄉村的流動剛剛起步，還遠遠滿足不了鄉村振興和城鄉融合發展的需要。城鄉公共服務和基礎設施建設等方面差距依然較大。因此，通過體制機制創新推動城鄉人口雙向流動融合，是農業農村現代化和城鄉融合發展的當務之急。
二、中國當前城鄉人口流動融合的主要問題及其影響
由于城鄉二元體制的存在，中國城鄉統一的勞動力市場一直未能形成，城鄉人口雙向流動融合面臨諸多障礙。
首先，從農村流向城市的人口雖然數量巨大，但融入城市難。進城農民依然無法獲得與城市戶籍人口同等的公共服務和社會保障，看病難、子女上學難、獲得住房難、家庭式遷移難等現實，導致進城農民難于真正融入城市。國家發展改革委聯合中華全國總工會于2020年對全國14個省份的2.34萬農民工開展的調查顯示，僅有19.12%的受訪者表示愿意將農村戶口轉為城鎮戶口，53.25%的受訪者表示不愿意將農村戶口轉為城鎮戶口，27.62%的受訪者不確定是否要將農村戶口轉為城鎮戶口（歐陽慧和李智，2023）。
其次，從城市流向農村的人口數量少，融入農村更難。農村教育、醫療、社保、環境與基礎設施落后，產業結構單一，發展機會較為稀缺，很難吸引城市居民落戶鄉村；進城農民無法融入城市，就不敢放心、長期地流轉出土地，也導致了入鄉人才難以獲得相應的土地資源；城鄉隔絕的戶籍制度、農村村民身份與集體經濟組織成員身份合一的治理體系，則使得入鄉外來人口很難真正融入農村。
人口從農村向城市長期的單向流動，造成了大量農村的“空心化”，農村社會經濟發展人才嚴重短缺，農村整體經濟水平、治理水平落后。《中國人口和就業統計年鑒2023》的數據顯示，2022年中國農村60歲以上的人口比例達到了25.03%，顯著高于城市17.10%的水平；中國農林牧漁行業就業人員中有93.1%是初中及以下文化程度，遠高于全國平均數60.0%。這一現狀導致中國農地流轉困難，農業規模經營面臨掣肘，耕地拋荒嚴重。根據2020年和2021年在全國346個代表性山區縣的調查數據，有9.88%的耕地處于撂荒狀態，26.64%的農戶撂荒過耕地（王亞輝等，2024）。
綜上所述，當前中國進城人口融入城市難，人口入鄉渠道不暢，城鄉人口雙向流動融合依然任重而道遠。這種狀況嚴重影響了各種資源的優化配置，造成了部分農村地區發展的嚴重困境：人才短缺導致產業發展艱難，而產業缺失又反過來制約各類人才的入鄉。因此，當前推動城鄉融合發展的主要挑戰在于如何通過體制機制創新，實現城鄉人口的雙向流動融合，打破人才、產業發展中的低水平均衡狀態，實現良性發展。
三、以體制機制創新促進城鄉人口的雙向流動融合
全面推進城鄉人口的雙向流動融合，需要進行系統的體制機制創新。
（一）以城鄉一體化改革消除城鄉地位不平等因素
城鄉地位不平等是影響城鄉人口雙向流動融合最主要的制度性障礙。長期以來形成的城鄉二元體制，造成了城鄉居民地位的嚴重不平等。幾十年的改革取得了重要成績，但未從根本上改變城鄉二元體制。迄今，財政預算、居民社會保障資源、醫療資源、基礎教育資源等在城鄉間的配置依然嚴重失衡，城鄉居民勞動權利、土地財產權利等依然存在嚴重不平等。因此，迫切需要通過城鄉一體化改革，全面消除城鄉不平等因素，使城鄉居民和各類經濟主體都能享受公平的國民待遇，擁有平等的權利義務和發展機會，為懂農業、愛農村、有情懷、有能力的人才入鄉創造良好條件。
（二）以土地制度改革保障進城農民在農村的財產權利
土地財產權利不清晰是農民“離鄉”的主要障礙之一。目前，不少農民之所以不愿意進城落戶，是因為擔心進城后在農村的集體資產和土地權利得不到有效保障。黨的二十屆三中全會提出，要“保障進城落戶農民合法土地權益，依法維護進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，探索建立自愿有償退出的辦法”。下一步改革，應堅持“不得以退出農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件”，并通過立法方式對承包地和宅基地進行產權界定，切實保障進城農民的農地承包經營權和宅基地資格權，在此基礎上鼓勵和推動承包地經營權和宅基地使用權的有效流轉。
（三）以基本公共服務制度改革推動進城農民獲得與城市居民同等的權益
由于二元體制的長期存在，進城農民無法獲得與城市居民同等的養老保障、醫療保障、就業服務、住房保障、隨遷子女義務教育等公共服務。這種二元公共服務制度依然是制約進城農民融入城市的關鍵因素。因此，迫切需要加強城市基本公共服務制度改革，盡快實現黨的二十屆三中全會提出的“推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度”，有效推動進城農民獲得與城市戶籍人口同等的權益。
（四）以農村治理體系創新促進外來入鄉人口融入鄉村
中國農村的治理體系相對封閉，外來入鄉人口融入農村存在著嚴重的制度性障礙。《中華人民共和國村民委員會組織法》對于居住在本村但戶籍不在本村的居民是否屬于本村村民沒有明確規定，但提高了非本村戶籍居民在一定條件下可以參加選舉。由于長期以來形成了以戶籍為標準認定村民的觀念和事實，絕大多數地方并不認可“常住”意義上的村民。因此，需要對農村治理體系進行創新，將農村居民的“經濟身份”與“社會身份”分開。經濟身份即集體經濟組織成員的身份，按《中華人民共和國農村集體經濟組織法》認定并享有相應的權利；社會身份即“村民”身份。在此基礎上，明確外來入鄉人口達到一定的條件（比如居住1年以上）即可認定為村民，并享有與農村戶籍居民同等的權利，有效推動入鄉人口融入鄉村，從而真正實現城鄉人口的雙向流動融合。
（作者系浙江大學求是特聘教授；浙江大學中國農村發展研究院院長；公共管理學院副院長、副書記。來源：《中國農村觀察》2024年第5期）
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