為深入貫徹落實黨中央國務院提出的調整農業結構、推進農業供給側結構性改革的部署要求，2016年5月6-25日，農業部組織開展第六次“百鄉萬戶調查”活動，派出14個組分赴黑龍江、吉林、遼寧、內蒙古、河北、山西、山東、浙江、江蘇、湖南、四川、青海、新疆、海南等省（市區），圍繞農業結構調整開展專題調研，實地走訪了208個鄉鎮、2500余戶農戶、400多家新型農業經營主體、近150家農業產業化龍頭企業，面對面與鄉鎮、村委會干部進行了座談交流。總的感受是，基層干部群眾對農業結構調整的認識逐步清晰、行動較為迅速、措施比較有力，各地農業結構呈現出糧經飼統籌兼顧、中高端農產品有效供給穩步增加、一二三產業協調配套、新業態新模式快速發展的良好局面。現將有關情況報告如下：
一、各地推進農業結構調整總體進展順利
去年以來，各地堅決貫徹落實黨中央國務院的部署要求，以五大發展理念為引領，以農業供給側結構性改革為主線，圍繞調什么、怎么調、保什么、怎么保，加強組織領導，完善工作機制，創新支持政策，多措并舉推進農業結構調整。
（一）緊扣高標準農田建設和良種良法配套“兩大關鍵”，著力調高農產品供給能力。各地把穩產能作為調整農業結構的基本前提，實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略，推進良種良法深度融合，確保糧食等重要農產品供應安全。河北省以4000萬畝糧食生產核心區為重點，推進高標準農田建設，普及高產高效綜合配套技術，2015年糧食單產達到412.96公斤的歷史最高水平。海南省積極推進高產創建和品種調整，落實推廣水稻高產良法面積17.2萬畝，發展富硒米、黑米等特種稻優質品種10萬畝。江蘇省建成1000畝現代漁業種業創新和技術推廣基地，推廣“蟹池多品種混養”模式，目前養殖面積已經發展到5萬多畝，蝦蟹畝產量達到300公斤以上，畝產值超過15000元。
（二）聚焦糧豆輪作和“糧改飼”“兩項試點”，著力優化種養結構。各地依托資源稟賦、地理區位、種植傳統及市場優勢，積極推進玉米與大豆、飼草料等作物合理輪作、多元發展。吉林省長嶺縣著重打造現代農業試驗示范園區，建立優質谷子經濟區、有機雜糧雜豆、綠色肉牛養殖示范、無公害馬鈴薯和西蘭花等5個綠色農業基地，示范帶動調結構。新疆制定實施《現代畜牧業轉型升級驅動帶和產業園區增長極建設培育發展規劃》，引導和鼓勵種植、養殖、加工、流通等環節緊密結合，建立一體化畜牧業產業體系。山西省采取“藏糧于飼”，不改變種植品種，提前收割，把未成熟的籽粒玉米直接進行青貯。2013年引進全球乳業巨頭恒天然公司，帶動周邊農戶進行奶牛養殖和青貯玉米種植，奶牛存欄達到3萬頭，收購青貯玉米24萬噸。內蒙古翁牛特旗以播種面積和單位產量為核算單位，將專用全株青貯種植者作為主要補貼對象，把“糧改飼”補貼對象從收貯使用者轉向種植者，調動農戶擴大青貯種植積極性。
（三）堅持培育新型經營主體和服務主體“兩手發力”，著力引領農業調結構。各地堅持普通農戶和新型農業經營主體同步發展，積極培育調整農業結構的“生力軍”。海南省東方市加強土地流轉服務體系建設，搭建流轉平臺，聘請農村信息員，形成了“一個體系、一個平臺、一套機制”的土地流轉服務模式，農村土地流轉占比接近50%。遼寧省法庫縣開展農民專業合作社、家庭農場等新型經營主體提升行動，整合高產創建、科技共建、水稻全程機械化、黑土地保護、糧改飼、現代農業示范區、病蟲綠色防控等項目，重點向農民合作社、家庭農場等新型經營主體傾斜。湖南省湘鄉市積極發展社會化專業化服務組織，耕種收服務面積占糧食播種面積的86%，水稻病蟲害專業化統防統治服務面積占水稻播種面積的60.3%，集中育秧服務面積近30%。
（四）突出加工增值和產業融合“兩措并舉”，著力促進農業結構升級。各地充分利用“互聯網+”、大數據等信息技術，拓展農業休閑、教育、養生等多種功能，延伸產業鏈、增強服務鏈、提升價值鏈。山東省支持加工企業建設技術研發中心，鼓勵與國內外知名科研單位建立長期的人才培育和技術合作關系，推進產學研聯合緊密。菱花集團噸味精玉米原料消耗量從2.7噸降低到2噸以下，玉米綜合利用率達99.9%。吉林省通過物聯網平臺，對病蟲害、土壤墑情、降雨光照等12項農業生產指標進行實時監控，為新型經營主體開展農業生產提供全方位科學服務，生產成本普遍降低15%左右。湖南省大通湖區利用“互聯網+泛洞庭湖優質農產品”的農產品電商平臺，整合洞庭湖生態經濟圈的大閘蟹、湘蓮等30多種產品，與京東等電商平臺合作直銷，2015年實現網絡銷售收入4000萬元。浙江省吉安縣整合農業、文化、旅游等產業資源，打造“黃浦江源”、“中國大竹海”、“昌碩故里”、“白茶飄香”四條極具地方代表性的精品觀光帶，形成鄉村度假酒店、高端民宿和精品農家樂相輔相成的鄉村旅游住宿體系，2015年全縣農家樂休閑旅游業接待游客628.5萬人次，實現收入19.2億元。
（五）瞄準生態保護和質量安全“兩大短板”，著力守住調結構底線。各地樹立綠色發展理念，在調整農業結構中注重節約農業資源、優化農業生態、改善產地環境。浙江省以構筑循環體系、推廣新型種養模式和生態循環農業技術集成應用為重點，先后出臺畜禽養殖污染防治辦法等相關法規30多個，選擇40個市縣整建制推進現代生態循環農業建設，建立完善產業布局生態、資源利用高效、生產清潔安全、環境持續改善的現代生態循環農業發展體系。江蘇省在全國率先試行《太湖流域池塘養殖水排放標準》，累計建設池塘水凈化及循環利用養殖示范工程35萬畝，氮磷等削減幅度達到50%以上；在大中型湖泊創新實施“以漁控藻、以漁凈水”工程。新疆實施農產品品牌戰略，支持自主品牌建設，強化品牌資源整合，鼓勵和引導農牧業生產企業按照技術模式標準化、生態資源標準化原則，開展規模化生產、產業化經營；積極開展綠色、有機農產品和地理標識認證與登記工作，加強農產品質量安全風險評估和檢驗檢測，打造新疆農畜產品質量安全名片。
二、當前農業結構調整面臨的主要困難
在調研過程中，無論是新型經營主體、普通農戶，還是基層干部都反映，調整優化農業結構是一個長期和痛苦的過程，面臨“六道難關”，既涉及當前、也關乎長遠，既有生產問題、也有市場問題，既有政策調整問題、也有機制創新問題，需要高度重視，著力加以解決。
（一）面臨市場渠道“開拓關”。農業結構調整成功與否關鍵要靠市場檢驗，農產品只有賣得好才能收益高。調研中，一些地方對今年改種的雜糧雜豆、瓜菜市場銷售表示擔憂，認為目前許多農產品市場相對供應充足，特別是小宗農產品需求價格彈性大，一旦供需失衡就容易造成市場價格的暴漲暴跌。山西調研組反映，2015年該省谷子種植規模擴大20萬畝，集中在晉北一帶，導致谷子市場供過于求、價格下滑，神池縣八角鎮北莊村家庭農場主張廣玉至今還有5萬多斤存糧沒賣。吉林調研組反映，目前不少大豆種植戶都有存貨，敦化市大石頭鎮紅星村丁大波尚有10萬斤沒有售出，大橋鄉興發村于茂春家里也囤有12萬斤，如果今年進一步增加大豆種植預計明年的銷售將更加困難。浙江調研組反映，“精致農業”多了同樣積壓，桐廬琴溪清境農業公司通過開發葡萄園、發展“精品民宿”早期效益好，但現在好多也處于閑置。
（二）面臨加工轉化“滯后關”。農產品精深加工是消化庫存、提升產品附加值、帶動全產業發展的關鍵一環。當前，一些地方農業產業鏈條短、細、散，在很大程度上制約了農業整體效益和競爭力提高。所謂短，就是產業發展“頭重腳輕”，多數農產品以初級產品形式銷售。所謂細，就是產業配套發育不健全，輻射帶動作用弱。所謂散，就是產業小而全，同質化競爭、無序發展問題突出。山西調研組反映，該省應縣共有農產品加工企業52家，從事深加工的只有雅士利乳業、梨花春酒廠、吉呈生物、玉雄淀粉廠等7家企業，其余企業都從事初加工。吉林調研組反映，2015年吉林省玉米產量2800萬噸左右，全省玉米年加工能力1500萬噸，受加工工藝落后、國內外價差等影響，玉米加工量萎縮，實際加工每年僅在1000萬噸左右，導致庫存連年增加與加工開工轉化不足并存。河北調研組反映，各級地方政府積極鼓勵社會資本向“三農”投資，農業園區建設蓬勃興起，雖然在農業結構調整中發揮了引領作用，但大多在功能定位、項目內容、運營機制上存在一定程度雷同，普遍存在投資風險大、回報周期長、聯農機制不完善等問題。
（三）面臨金融保險“瓶頸關”。金融資本是助力農業結構調整的關鍵要素，調高調優調精農業結構沒有資金投入，生產主體靠自身積累又需要相當長的時間，等完成了原始積累往往又錯過了發展機遇期。湖南調研組反映，根據現行法律規定，耕地、宅基地、自留地等集體所有的土地使用權不能用于抵押，法律和政策規定可以抵押的農產品、農機具、農房等農民的主要財產，由于價值不高、保存困難、不易變現等原因，很難成為銀行接受的有效擔保物。四川調研組反映，成都市新津縣新天地農業開發有限公司董事長凌學文表示，他開發九蓮樂漁村，流轉了800多畝土地、230多畝魚塘，總投入5000多萬元。用農村土地流轉經營權證作抵押，只能在銀行貸到幾十萬元，對于進一步擴大經營來說根本無濟于事。新疆調研組反映，農業大宗保險理賠標準低、保障范圍窄，國家現行畜牧業政策性保險僅涉及能繁母豬、奶牛，肉羊肉牛等畜種尚未納入農業政策性保險保費補貼范圍，一定程度地影響了農牧民發展牛羊生產的積極性。
（四）面臨資源環境“約束關”。資源稟賦是結構調整的基礎，結構調整又必然會給資源環境帶來一定的影響。當前部分地區資源底線和生態紅線已經“觸底”，成為農業結構調整的最大制約。黑龍江調研組反映，由于近年來玉米種植效益較高，肇東市老百姓連茬種植玉米，施用化肥農藥量逐年增加，導致耕地藥害、土壤板結等問題日趨嚴重，土壤有機質含量下降，已不利于大豆生產，如果這一態勢繼續延續，將無法進行正常的糧豆輪作。內蒙古調研組反映，類似翁牛特旗和巴林左旗等干旱半干旱地區，一半以上的耕地缺乏灌溉條件，在這種情況下部分經營主體采取開采地下水、發展水稻種植，雖然其用意是改良鹽堿土地、調整生產結構，但可能會造成地下水超采形成漏斗區。吉林調研組反映，伴隨食用菌等特色產業迅猛發展，每年廢棄的菌袋、菌段形成大量的白色垃圾，遍布河谷溪畔、田間地頭，基本處于依靠雨水沖、大風刮的方式自然處理，對周邊環境、土壤造成嚴重污染。
（五）面臨生產經營“規模關”。一家一戶小規模經營已成為制約農業結構調整的突出障礙。四川調研組反映，土地流轉過程中農戶具有多元利益訴求，一些農戶甚至棄耕拋荒也不愿流轉，規模化經營難度加大；而發展柑橘、火龍果等高附加值農產品，投資大、回收期長，不解決土地適度規模問題，經營主體對大規模投入存有顧慮。吉林調研組反映，“糧改飼”是一個系統工程，涉及飼草料種植、收割打包、青貯窖藏等多方面設施設備建設投入，只有規模化經營才能降低種養殖成本、提高產品品質、提升產出效益。對于養殖小散戶來講，由于青貯飼料的收、儲、運相關環節及技術體系尚未建立，開展“糧改飼”運營成本偏高，還不如從市場購買飼料效益合適。山東調研組反映，新型農業經營主體在加工用地用電方面仍然困難重重，糧食倉儲、初加工設施、田間氣冷調庫棚等用地還不能享受農業用地政策；煤電比價由200元/噸：0.5元/度，上漲到1000元/噸：0.8元/度，但目前煤價下跌到300-400元/噸，電價仍有0.75元/度，降幅僅為0.05元/度，電價明顯相對偏高。
（六）面臨政策執行“到位關”。政策是調整農業結構的指揮棒。調研中，基層干部群眾普遍反映，目前政策的引導作用沒有充分發揮出來，存在政策出臺不及時、政策解讀不清晰、政策執行難到位等問題。從時效性看，黑龍江調研組反映，玉米臨儲政策調整本該在播種前出臺，讓農民及時調整生產計劃，但去年直到收獲時才出臺，今年玉米補貼政策至今還未明確。從政策解讀看，遼寧調研組反映，農業部出臺了調減玉米改種其他作物，每畝補助150元的補助政策，而國家發改委、財政部出臺了玉米價補分離，每畝按850斤產能、每斤補助0.2元，折合每畝170元的補助政策，也就是說不調整反而能多得補助，與調減玉米的初衷相悖。從操作面看，吉林省調研組反映，2015年國家確定大豆目標價格2.4元/斤、市場價格為2.16元/斤，相當于每斤大豆補貼0.24元，現實中敦化市豆農普遍售價在1.7-1.8元/斤，農戶售價和市場收購價格之間的差距，核心是農村經紀人和收購企業經營獲利、物流損耗等各類成本，這部分本該由豆農享受的政策紅利卻沒有落到生產者頭上。同時，補貼也要適度，許多種植大戶和農民合作社反映，只要大豆售價能真正到2.4元/斤，種大豆收益就不比玉米差，開展糧豆輪作就有動力。
三、調研體會及建議
通過深入基層交流座談，走訪農戶了解民意，各調研組深切地感受到，調整好農業結構，實現國家提出的供給側結構性改革目標，要做好長期工作的準備，采取改革創新的辦法，下大氣力、細致深入、循序漸進、穩妥推進。
（一）統籌好調結構與保產能，守住重要農產品自給底線。穩定糧食生產是農業結構調整的重要前提，這幾年國家糧食豐收了，各地才有條件發展特色產業。當前，調整農業結構、推進農業供給側結構性改革的重點是減少無效供給、增加有效供給，解決玉米等部分品種局部、階段性的過剩問題。但如果過度調整，導致玉米等品種種植面積減少幅度過大，可能影響產業的健康發展和農民的種植積極性，最終危及國家糧食安全的底線。上個世紀80年代中期和本世紀初兩次農業結構調整，因為沒有把握好度，導致糧食連年減產，造成供給不足、物價波動，影響了經濟社會的穩定發展。為此，農業結構調整要進一步樹立底線思維、夯實調整基礎。樹立底線思維就是在頂層設計上明確糧棉油糖等重要農產品自給率，明確要保的底線數量和底限面積，作為農業結構調整的底線。夯實調整基礎就是建設糧食生產功能區和重要農產品生產保護區，作為確保口糧絕對安全的根本舉措和穩定棉油糖自給水平的重要手段，明確“兩區”主要覆蓋品種、地域范圍選擇標準和空間監控具體辦法，優先將有關農田建設資金和生產扶持資金投向兩區，建立功能區內農田主要用于重要農產品生產的支持政策，打造一批旱澇保收、高產穩產、生態友好的重要農產品生產基地。
（二）加強宏觀調控和管理創新，引導重要農產品總量平衡、結構平衡。調研反映，當前調整農業結構過程中存在三種心態：一是觀望心態，這種心態在普通農戶中比較普遍，他們對生產預期收益判斷不明確，抱著“雞蛋不要放在一個籃子里”的求穩心理，分散種養以降低風險。二是賭博心態，這種心態在規模大戶中居多，一方面他們對國家政策有期待、對市場價格還有樂觀預期，另一方面，農機具折舊、流轉土地租金等沉沒成本，使他們“扔不起、退不出”，只能按照原有計劃生產。三是盲從心態，這種心態在普通農戶中也有一定市場，從眾心理使他們聽說“西瓜套食葵、穩賺不賠”，就盲目的發展瓜菜等特色產業。產生這三種情況的原因，主要是缺乏有效的市場引導信息，一方面農民對市場需要什么、需要多少不了解，調整不當可能影響農民生產積極性和產業健康發展；另一方面，政府引導不當，也可能帶來新的結構性問題。為此，一要創新農業補貼政策。賦予地方更多的自主權，以縣為單位整合各類涉農資金，集中圍繞當地主導產業、特色產品、優勢品種，制定更加靈活主動、便于操作的結構調整政策；同時，探索建立不同農作物種植收益、不同農業經營主體之間的補貼聯動機制，有效引導農民合理調整結構。二要建立重要農產品供需平衡表制度。統籌考慮國際國內市場變化，定期發布供需信息，加強分析預警，引導市場主體預期。
（三）加大農產品加工和出口支持力度，破除用地難、貸款難、成本高等關鍵制約。農業供給側結構性矛盾表面上看是市場產需失衡、農產品競爭力弱、生產效益不高；深層次原因還是產業檔次水平低、市場主體缺失、轉型升級內力不足。這一輪調整優化農業結構，不應簡單的做品種、面積上的“加減法”，必須做好農業結構調整和產業轉型升級“結合”這篇大文章，瞄準市場需求，延伸加粗產業鏈、優化重塑供應鏈、全面提升價值鏈。為此，一要改善社會儲糧條件。針對當前玉米倉容矛盾，從國家支持中儲糧直屬企業和委托收儲庫新建、改擴建、舊庫改造的專項資金中安排一定比例，補貼種植大戶、農民合作社、玉米精深加工企業采購烘干設備、建設倉儲庫，緩解倉容不足的矛盾。二要出臺支持主產區農產品加工業發展的特殊政策。支持主產區農產品加工企業兼并重組、優化加工產能，將農產品冷鏈烘干設施、初加工設施等用地納入農業附屬設施范圍，利用技改資金、稅收加速計提和貸款貼息支持購置符合國家產業政策的先進加工設備。三要加快培育國家大型農產品加工企業。深化農墾改革，采取資本金注入、公私合營等方式，建立農業產業投資基金、農墾產業發展股權投資基金，加快培育具有國際競爭力的大型現代農業企業集團，打造農業“國家隊”，引領帶動面上農業結構調整。四要促進農村一二三產業融合發展，統籌規劃，建設一批農村一二三產業融合先導區和農業產業化示范基地，發展個性化、多元化農業經營。五要完善重要農產品貿易救濟制度。研究建立貿易救濟立案剛性觸發機制，建立產業損害監測審查機制和補償基金，適時合規使用反傾銷反補貼保障措施。
（四）深化科研推廣體系改革，建立健全農業結構調整的技術服務支撐體系。這些年，國家為了保障糧食安全，種業政策重點扶持水稻、小麥、玉米等主要糧食作物，且以大型種業企業為主；對大豆、雜糧雜豆、食用菌等特色農作物的種業支持十分有限。與之相應的農技推廣服務體系、農機農藝配套、新品種新技術展示推廣也都是向主要糧食作物傾斜。一方面，造成了部分地區“一糧獨大”，加劇了供需結構性失衡；另一方面，挫傷了制種企業和科研單位對特色作物科研投入、技術服務的積極性，增大了農戶開展結構調整的風險和難度。為解決這些問題，一要構建覆蓋各品種、各環節的現代農業產業技術體系。進一步深化農業科研體制改革，鼓勵中央、省市縣科研單位和涉農企業發揮各自優勢，建立科研儀器設備共享共用、科研人才互聯互通機制，加快先進適用品種選育，集成組裝推廣用地養地統籌、種養銜接配套、多元品種輪作的農業生產技術，為農業結構調整插上科技的“翅膀”。二要構建以服務農戶為中心的農業科技成果轉化應用機制。深化基層農技推廣體系改革，完善推廣人員績效考核和激勵機制，應用大數據、互聯網等現代信息技術，加快培育一批集全產業鏈技術服務為一體的綜合性農業服務組織，促進要素集聚、示范推廣、輻射帶動。
（五）強化農業資源環境保護，盡快補齊農業發展的短板。保護好農業資源，發展資源節約型、環境友好型農業是中央對現代農業發展的明確要求，考慮到我國區域間農業資源稟賦差異很大，推進當地農業結構調整要因地制宜、適度調整。為此，一要探索建立農業可持續發展試驗示范區。以區域農業資源環境承載能力為基準，選擇有條件的典型區域，推廣綠色節水節藥節肥新技術，支持生態農業示范基地建設、養殖廢棄物處理與資源化利用、秸稈綜合利用，加快形成資源利用高效化、農業投入減量化、生產過程清潔化、廢棄物利用資源化的農業生產方式，為農業結構調整探索一批可復制可推廣的成功模式。二要建立清潔農業生產技術規范操作制度。以新型職業農民為重點，探索開展農業水肥藥施用技術強制培訓，逐步推行新型農業經營主體清潔農業生產信用評價，將信用評定等級與各類扶持政策掛鉤。
（六）以深化改革為重點，加快構建有利于農業結構調整的體制機制。各方面都感到調整農業結構就是一場系統的改革，要以新型農業經營主體和服務主體為引領，以完善的市場體系為支撐，逐步消除阻礙市場充分發揮資源基礎性配置作用的不利因素，在改革進程中調高調優調精農業結構。為此，一要深化農村土地制度改革，抓住今年土地流轉費用普遍下降的契機，加大財政補貼、項目建設和用地用電等政策傾斜，逐步擴大進城落戶農戶土地承包經營權有償退出試點，盡快把小規模農戶納入到規模化經營的快車道。二要深化農村金融改革，擴大農村承包土地的經營權、農民住房財產權抵押貸款和新型農村合作金融試點范圍，探索推廣養殖水域灘涂不動產權證質押、惠農補貼抵押等信貸方式；擴大政策性保險覆蓋面，開發特色商業性保險產品，助力農業結構調整。三要深化農村集體產權制度改革，加快農村集體資產產權交易中心建設，著力推進農村集體資產產權到戶和股份合作制改革，實現“資源變股權、資金變股金、村民變股民”，激活農村各類要素活力。
(本文由農業部百鄉萬戶調查活動農業結構調整各專題組供稿。發展計劃司牽頭整理。)
中國鄉村發現網轉自：農業部網
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