【編者按】
在電影《私人訂制》里,“鎮級市領導”還只是一句玩笑話,但從一些最新的政策看,“鎮級市”相關概念似乎已經呼之欲出。
國家發改委近期表示,今年要創新行政管理體制,探索形成新型設市模式,逐步改變按行政等級配置公共資源的管理體制,對經濟總量大、吸納人口多的縣和小城鎮,賦予其與經濟總量和人口規模相適應的管理權限。將推進鎮區常住人口10萬人以上建制鎮的設市工作,增加城市數量。
“鎮改市”將帶來什么連鎖反應?“鎮級市”是個什么概念?如何用發揮小城鎮作為城鄉紐帶橋梁的作用?第5期“議事廳”,新華社記者就此采訪了東南大學區域與城市發展研究所所長王興平,并對“鎮改市”帶來的新問題進行了梳理。
主題訪談嘉賓：
東南大學區域與城市發展研究所所長 王興平
核心觀點：
■“鎮級市”其實是要讓小城鎮具有城市功能。在新型城鎮化背景下，要求“小城鎮”更偏向于城而非鄉，真正成為鄉村向城市發展的牽引力。小城鎮發展的成敗，尤其是“鎮改市”的成敗，就成了關系城鎮化發展成果的大問題
■“鎮改市”可能帶來政府投資建設模式的改變，讓城市發展遵從區域活力，而非行政區劃體制，更加科學合理。但是，“鎮改市”可能帶來的負面效應也需要預防
■只有盡快實現“鎮級市”從理論到現實的轉變，才能讓“鎮改市”真正落地生根并在發展中不斷完善。如果沒有配套的戶籍 、土地等制度改革和就業、公共服務、交通以及文化生態的塑造，即使撤鎮建市，也可能換湯不換藥
“鎮級市”是什么?
對國內大多數地方來說,縣的建制在人口規模、地域面積和經濟體量上,是恰好能與小城市比肩的單位。而且縣級經濟、人口規模適度,縣級建制也相對成熟穩定。在我國,縣改市的通道是開放的,所以縣級市在城鎮化過程中大量涌現。
而由“鎮改市”而來的“鎮級市”,在中國行政建制里可以說是前所未有的。去年出臺的《新型城鎮化綜合試點方案》將浙江省蒼南縣龍港鎮、吉林省安圖縣二道白河鎮列為“鎮改市”國家試點。這種改革,不僅需要理論和機制體制創新,更要突破許多既有的限制。
“鎮改市”首先要面臨的是城鄉差異問題。一般意義上,縣是半城半鄉的概念,而鎮其實還是鄉,只是農村的集合加上數量有限的產業。其次,“鎮改市”要面臨觀念和實踐脫離的問題。鎮的人口大約為2萬-10萬,而在管理者和老百姓眼里,這樣的人口規模還稱不上“城市”。因此,實踐上需要從經濟性質、社會結構上去界定一個鎮能否成為市,但人們沒有這種觀念意識,就很難讓特殊鎮從一般鎮里脫穎而出成為市。
“鎮級市”其實是要讓小城鎮具有城市功能。在新型城鎮化背景下,要求“小城鎮”更偏向于城而非鄉,真正成為鄉村向城市發展的牽引力。因此,小城鎮發展的成敗,尤其是“鎮改市”的成敗,就成了關系城鎮化發展成果的大課題。
按一般行政建制,地級市下轄縣級市或縣區,縣區下轄鄉鎮。但有些地方也有市直管鎮,直管的結果是減少了行政層級,增加了鄉鎮的發展活力,反而讓鄉鎮迅速發展起來。“鎮級市”就是希望能讓小區域獲得大活力。如果“鎮級市”成為現實,從正省級的直轄市到正科級的“鎮級市”,未來中國的城市將有5個級別。
上世紀八九十年代,隨著鄉鎮企業的發展,縣域經濟迅速壯大,江浙等地掀起了縣改市的熱潮,最多的年份有近百個縣改市。現在,這樣的熱潮可能也出現在“鎮改市”上。“鎮改市”或許行政級別不變,但發展方式卻變了。鎮的發展重點可能還離不開農業,但改市后可以有更多非農產業,發展的產業層級、規模不一樣了,發展的理念和結果也不一樣。
隨著“鎮改市”,鎮在建設發展中能配置的資源和經濟社會管理權限得到擴大。比如,原來作為鎮無法拍板決定的事情,現在可以直接決斷。原來“上面千條線,下面一根針”,現在可以讓線與針更協調匹配,讓更多工作有效落實。
“鎮改市”能帶來什么
從發展方向來看,鎮級市和縣級市其本質是類似的。當前的管理體制下,行政級別決定了發展的資源和機會。“鎮級市”是強鎮擴權的必然結果。在東部地區,不少強鎮在發展中遇到了制度瓶頸,“鎮改市”便是破解瓶頸的制度創新。
王興平認為,新型城鎮化的“最后一公里”,難在農民不愿或不敢進城,產業不愿下鄉,雙方都面臨動力不足、活力不夠的問題,使得城鎮化發展發生脫節。推進鎮區常住人口10萬人以上建制鎮設市,對于提升城鄉統籌發展水平、帶動鄉村現代化發展和激發小城鎮的發展活力,對于提升鎮的服務能力和治理水平、加快鄉村人口集聚和吸納部分大都市人口的疏散等,都具有重要作用。更值得期待的是,由鎮改來的市,獲得了更大的自主發展權,可以推動更多新型特色小鎮的發展,讓城鄉之間相互交融。
“鎮改市”可能帶來政府投資建設模式的改變。當前政府的基本建設模式,依然是“梯級投資”為主,即中央政府重點建設好首都和直轄市,省政府重點建設好省會城市、中心城市,地方政府重點建設好地級市,縣政府重點建設好縣城,而鎮則因為資源流動的逐級遞減,存在建設不足的問題。“鎮改市”可能改變政府投資模式,激活更多加快城鄉一體化的機會。
“鎮改市”可能帶來新城市的興起。從城市發展的角度來看,城市的興起依托于特定時期內特定的資源和地理優勢,因此城市規模、體量、格局、實力不是固定不變的。“鎮改市”的結果是,給更多有實力的鎮成為市的機會,讓城市發展遵從區域活力,而非行政區劃體制,進而更加科學合理。因此,我們有可能看到新興城市在鎮的基礎上崛起。
王興平認為,“鎮改市”也可能帶來負面效應需要預防。一是“鎮改市”是基層發展權的提升,不能淪為人員、機構膨脹的過程；二是要避免“鎮改市”對市縣區域集聚發展可能帶來的負面影響和沖擊；三是“鎮改市”可能導致成農地“造城”,加劇房地產業庫存壓力和擠壓“耕地紅線”。
小城鎮如何成為城鄉紐帶?
根據國家統計局的建制鎮統計數據,截至2012年,全國有建制鎮2萬多個,鎮區常住人口超過10萬人的有200多個,主要分布在長三角、珠三角等東部沿海地區,中西部地區數量僅占三分之一。
江蘇省有10萬以上人口建制鎮有46個,數量居全國第一。江蘇省有33個鎮、街道列入了國家新型城鎮化綜合試點地區名單。在蘇州市吳江區,就有盛澤鎮、震澤鎮等進行過強鎮擴權的改革嘗試,但目前尚未有“鎮改市”的直接試點。如果未來推行“鎮改市”,最先脫穎而出應該是這些有改革嘗試的地方。
在浙江省,作為“鎮改市”試點,蒼南縣龍港鎮正推進管理體制和職能的改革,計劃于5月底完成“大部門”和社區職能梳理和籌建工作,并開始實質性運轉。同時,該鎮還將啟動龍港“鎮改市”申報工作,加快推進“一張網”建設、智慧城市建設以及財政體制改革、人事制度改革等工作。
總體來看,各地的“鎮改市”探索首要解決的是體制機制問題,只有盡快實現“鎮級市”從理論到現實的轉變,才能讓“鎮改市”真正落地生根并在發展中不斷完善。
那么,在“鎮改市”后,小城鎮如何成為城鄉之間的紐帶?
首先,要正視小城鎮的優勢和劣勢。小城鎮原來具備“低水平就地城鎮化”和“就近城鎮化”的優勢,用費孝通的話來說就是“離土不離鄉”。王興平認為,在新時期,小城鎮吸引力不夠、活力不足,因為面對新的、升級了的城鎮化需求,它無法提供有效、高品質的服務供給——無論是城市景觀還是功能。其又城又鄉、非城非鄉的特點,在低水平城鎮化階段是優勢,在高水平城鎮化階段就變成了劣勢。
其次,要找準小城鎮在城鄉之間的定位。需要在一定區域范圍內,在鄉村、小城鎮、大都市之間相互比較借鑒,找準和培育小城鎮不可替代的優勢。在特定的區域內,更容易形成城鄉互補的格局。王興平說,要讓小城鎮成為一部分追求高品質城鎮化生活的農民的選擇,需對其自然和人文環境進行優化,促進其交通便利化、公共服務水平均等化、就業崗位多元化。
小城鎮發展還需以人為本。吸引城市資本進入開發是發展小城鎮的一種方式,但土地制度改革才是小城鎮根本活力所在。王興平舉例說,允許在小城鎮的集體土地上開展“農民造城”,類似于當年農民自帶口糧進鎮,實行農民就近自帶土地進鎮,分享新型城鎮化的紅利。這些是比建制與規劃調整更為重要的探索。如果沒有配套的戶籍、土地等制度改革和就業、公共服務、交通以及文化生態的塑造,即使撤了鎮建了市,也可能是換湯不換藥、有名無實。
中國鄉村發現網轉自：新華每日電訊2016-05-10日6版（采寫：楊紹功）
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