《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年（2016—2020年）規劃綱要》里明確要求：“推進以人的城鎮化為核心，以城市群為主體形態、以城市綜合承載能力為支撐、以體制機制創新為保障，加快新型城鎮化步伐，提高社會主義新農村建設水平，努力縮小城鄉發展差距，推進城鄉一體化。”2015年中央經濟工作會議也強調：“促進區域發展，要更加注重人口經濟和資源環境空間均衡；保障改善民生，要更加注重對特定人群特殊困難的精準幫扶”。近些年來，上海以“三個集中”（人口集中、土地集中、產業集中）為戰略導向，強化“謹慎更新”與“有機更新”的理念，尊重農民的知情權、參與權、監督權，利用土地整治促進郊區農民相對集中居住，引導農民到新型社區和城鎮來生活生產，實現精準幫扶、改善人居環境，加快推進新型城鎮化。
一、總體情況與典型案例
上海市以土地整治促進郊區農民相對集中居住，主要有增減掛鉤項目、市級土地整治項目、郊野公園項目三種類型。目前，上海市以土地整治方式促進農民集中居住的戶數達到18950戶，均疊加使用增減掛鉤政策。近些年來由于堅持先行先試，形成一批各具特色的農民集中居住的典型案例。
1外岡模式——城鄉統籌型（鎮區安置）嘉定區外岡村項目為2011年度市級項目，建設規模533.23公頃，涉及農戶508戶。項目采取宅基地置換模式，規劃農戶原宅基地拆除后，在鎮區內統一建設集中高層商品安置房。
2小昆山模式——小城鎮建設型（整鎮分批）松江區小昆山鎮通過小城鎮發展改革試點工作，推進該鎮轄區內5個村面積153.69公頃的分散農民住宅地塊實施拆舊搬遷，實現2269戶6770名農民“洗腳進城”。騰退出的土地將著力打造產業經濟集中區、集鎮建設示范區、人口轉移集聚區、文化旅游發展區和農田設施規模區。
3新葉模式-鄉村復興型（村內安置）奉賢莊行新葉村項目為2011年度市級項目，建設規模408.81公頃，涉及農戶830戶。項目采取宅基地歸并模式，規劃農戶原宅基地拆除后按戶建設集中安置房。參加歸并以后，農民住進了聯排別墅，日用品商店和農資供應點，以及醫務、健身、娛樂、學習設施一應俱全的農家會所。
4廊下模式-風貌保護型（跨村近鎮安置）金山區廊下鎮擬搬遷的戶數為623戶，搬遷人口為2754人，宅基地面積合計為18.7公頃。搬遷農戶采用“一補、二換、三不變”形式安置，現安置區一期已基本建設完畢，100余戶農戶已于2014年底前喬遷新居；安置區二期也即將建設完畢。
二、規劃引導結合
上海市各區縣的村莊布點規劃，未來土地整治促進集中居住可按類別如保護型、發展型、撤并型和保留型分別予以引導，因地制宜地采取原地更新集中居住、本村異地集中、鎮區或城區集中等模式。
1.保護型村莊：指列入美麗鄉村建設規劃和鄉村風貌保護區的村莊以及生態重要度高、景觀多樣性豐富的村莊。可開展保護性整治，提高村莊基礎設施和公共服務水平，改善村民的生活水平，適度發展休閑、旅游產業等。
2、發展型村莊：指鄉村功能協調、基礎設施完善、人口集聚度高的村莊。鼓勵結合現狀自然村布局，通過鄉村空間重構，提高鄉村發展活力并合理調整農業與其他產業的產業結構與空間布局，加強第三產業發展，提高村莊基礎設施和公共服務水平，重點解決農村生活和產業污染治理。
3、撤并型村莊：指村莊規模小、礎設施和公共服務落后等整體功能出現衰落的村莊。涉及生態安全和健康安全的村莊應優先撤并，引導向新市鎮或城區安置。
4、保留型村莊：指生態環境較好但是村莊規模、人口集聚度、公共服務設施一般，鄉村發展并沒有明顯的特點和趨勢的村莊。暫時維持現狀，不鼓勵村莊公共服務設施和基礎設施配套的再投入，引導人口的自然流出。
三、政策建議
建議下一步推進新型城鎮化過程中，可在項目區內整體實施郊野單元規劃，系統解決資金平衡和土地平衡問題，明確鎮政府在涉農資源整合中責任主體地位。同時將減量化和造血機制同步進行，工業用地整治和宅基地置換同步，徹底改觀農村面貌。最后應給予農民多種選擇權，補償方式可由單一的房屋補償變為“房屋+貨幣”補償相結合的形式，有序引導農民集中居住和現有宅基地退出。
(本文系上海市建設用地和土地整理事務中心“農民相對集中居住”課題組刊于國土資源部土地整治中心《土地整治動態》第6期的文章)
中國鄉村發現網轉自：上海土地整治
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