“積極發(fā)展多種形式農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，完善對家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營主體的扶持政策，鼓勵農(nóng)戶依法自愿有償流轉(zhuǎn)承包地，開展土地股份合作、聯(lián)合或土地托管。”這是今年政府工作報告對扶持家庭農(nóng)場等經(jīng)營主體的措辭。在此背后，則是逃不掉也繞不開的土地流轉(zhuǎn)制度。
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，這個本身就附著強烈政策色彩的事物，前景頗佳，而且對中國經(jīng)濟而言將居功至偉。對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)宏觀經(jīng)濟專家張書宇預(yù)計：“未來5年，受城鎮(zhèn)化推動，土地流轉(zhuǎn)將呈加速態(tài)勢。這有助于縮小城鄉(xiāng)收入差距，尤其惠及中西部地區(qū)，改善地區(qū)發(fā)展不平衡。此舉對實現(xiàn)到2020年國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番、全面建成小康社會也舉足輕重。”
不過，就目前的情況看，我國的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)還處在探索階段，還需要來自政策層面的大力保障。
勢增
所謂農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，其實就是農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)，指有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟組織，即保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。具體來看，農(nóng)戶可以通過轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、入股、合作、租賃、互換等方式出讓經(jīng)營權(quán)，這樣一來，專業(yè)大戶、合作社等承包了農(nóng)戶土地后，便有了發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的基礎(chǔ)。
如今，土地流轉(zhuǎn)正在成為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要推手，同時也是農(nóng)村改革的關(guān)鍵一環(huán)。農(nóng)村土地的合理、有序流轉(zhuǎn)，將直接盤活原本分散的土地資源，并且和現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式對接，帶動技術(shù)、資金、農(nóng)村勞動力同步跟上，農(nóng)業(yè)發(fā)展必然呈現(xiàn)欣欣向榮的景象。
“有利于優(yōu)化土地資源配置和提高勞動生產(chǎn)率，有利于保障糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣應(yīng)用和農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收”、“土地合理流轉(zhuǎn)是壯大龍頭企業(yè)和實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的重要途徑、是加快農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和增加農(nóng)民收入的現(xiàn)實需要、是優(yōu)化農(nóng)業(yè)資源配置及提高土地產(chǎn)出率的需要……”
近年來，早有專家學(xué)者對土地流轉(zhuǎn)帶來的諸多好處進(jìn)行了鞭辟入里的分析。與土地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)相伴而行的，是政策勢增。
總體看來，我國農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的發(fā)展，經(jīng)歷了從禁止到限制、再到開放的“三部曲”，其中的幾個重要節(jié)點尤為關(guān)鍵。
1984年，原來的禁止政策開了口子，中央1號文件首次提出“鼓勵土地逐步向種田能手集中”，但“自留地、承包地均不準(zhǔn)買賣，不準(zhǔn)出租，不準(zhǔn)轉(zhuǎn)作宅基地和其他非農(nóng)業(yè)用地”。接下來，1988年的《土地管理法》和1993年的《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定“國有土地和集體所有的土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”。2003年，中國農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度開啟法制化新篇章，這一年施行的《土地承包法》專門規(guī)定：“國家保護(hù)承包方依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”。
到了2008年，《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出，允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。此后，2009年和2010年的中央一號文件均對土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)高度重視。這些法律、政策，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的引導(dǎo)和推進(jìn)，提供了最有力的保障。
至2013年，十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。”這是農(nóng)村土地制度的又一次重大突破，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化再進(jìn)一步。
到了2014年，“三權(quán)分置”被提出，即“堅持完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，實行‘三權(quán)分置’。”細(xì)看近幾年的中央一號文件，土地流轉(zhuǎn)作為其中的重要組成部分，正在加速推進(jìn)。
回顧土地流轉(zhuǎn)政策的演變歷程，全部禁止、部分限制和明確開放的3個階段，已然顯示出土地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)取得的巨大成就，只不過，現(xiàn)有的成就還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。
著力
制度建設(shè)離不開法律、政策層面的保障，尤其是像土地流轉(zhuǎn)這樣的重大改革。而且，制度建設(shè)本身就是政策不斷跟進(jìn)、法律不斷完善的循序漸進(jìn)的過程。
在這個過程中，尚處在探索階段的土地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)，必然面臨不少問題，土地流轉(zhuǎn)方面糾紛不止。比如，由于沒有文字合同或者文字合同不規(guī)范，有的農(nóng)民離開農(nóng)村后便把土地轉(zhuǎn)給他人耕種，這樣一來，隱患較多，一旦發(fā)生糾紛，雙方無憑無據(jù)，不利于糾紛的有效解決；又如，已經(jīng)轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)的土地在多地都面臨管理不善的現(xiàn)狀，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營和土地流轉(zhuǎn)的管理不到位，致使有的地方甚至出現(xiàn)了流轉(zhuǎn)土地?zé)o人管理的情況；再如，在土地流轉(zhuǎn)價格評估機制尚未建立的情況下，原本為民為國的土地流轉(zhuǎn)實則成了一些大戶的“圈地”，土地價格不穩(wěn)現(xiàn)象頻現(xiàn)……
這樣看來，是到了政策、法律的發(fā)力之時了，而且還得多處發(fā)力。有建議認(rèn)為，應(yīng)該在我國制定專門的土地流轉(zhuǎn)法，將土地流轉(zhuǎn)涉及的諸多問題以法律的形式確定下來，這樣一來，如果再遇到某一方面的糾紛，就可以直接對癥下藥了。
具體而言，土地流轉(zhuǎn)方式、土地流轉(zhuǎn)價格、土地流轉(zhuǎn)后的用途、土地流轉(zhuǎn)平臺建設(shè)等，都可以在法律的指導(dǎo)下逐漸建設(shè)和規(guī)范。例如，法律可以規(guī)定，土地流轉(zhuǎn)后只準(zhǔn)種糧食作物或經(jīng)濟作物，不準(zhǔn)改變土地的用途，法律也可以為土地流轉(zhuǎn)的合理價格提供必要的參考標(biāo)準(zhǔn)。
中國人民銀行成都分行行長周曉強指出，實踐中大多依照土地初次流轉(zhuǎn)的租金水平、土地面積來評估經(jīng)營權(quán)價值，沒有考慮土地整治、農(nóng)業(yè)設(shè)施購置等投入對未來收益的影響以及地上種養(yǎng)物的價值，這導(dǎo)致有效的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場始終無法形成。他還提出，目前經(jīng)營權(quán)沒有明確的流轉(zhuǎn)期限規(guī)定，現(xiàn)實中土地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓大多都是按年流轉(zhuǎn)，土地經(jīng)營權(quán)實質(zhì)上成為了一種債權(quán)，而未成為真正意義上的物權(quán)。這樣的問題有待于法律予以明確。這樣的問題，需要法律來明示。
當(dāng)然，僅僅靠法律保障還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，而且即使是專門的土地流轉(zhuǎn)法，也沒有必要對土地流轉(zhuǎn)中的所有細(xì)節(jié)相加規(guī)范，在這方面還需要其他政策的輔助引導(dǎo)。
雖然現(xiàn)在國家出臺了關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的多項政策法規(guī)，但在具體的操作辦法和規(guī)范性指導(dǎo)性文件方面，仍有欠缺，因此，在這方面，亟待更細(xì)致的規(guī)定。
以合同文本為例，由于缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的合同文本，致使農(nóng)村土地?zé)o序、混亂流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象屢屢發(fā)生，這就需要在農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等文件的指引下，制定出統(tǒng)一的合同文本。
在流轉(zhuǎn)平臺建設(shè)方面，各地應(yīng)該構(gòu)建包含縣、鎮(zhèn)、村各級在內(nèi)的信息網(wǎng)絡(luò)，為農(nóng)戶提供全面的土地流轉(zhuǎn)信息，做好政策咨詢工作，充分發(fā)揮中介組織在土地供給主體和需求主體之間的橋梁作用。由于各地情況有別，地方應(yīng)該結(jié)合自身特點提供更有針對性的服務(wù)。
鏡鑒
從給其他國家的經(jīng)驗看，成熟的土地流轉(zhuǎn)制度，在推動土地資源價值等方面“戰(zhàn)績卓越”，而成熟的土地流轉(zhuǎn)制度，首先有賴于完善的法律體系。
日本在二戰(zhàn)后進(jìn)行了較為徹底的土地改革，1952年頒布《土地法》和1961年頒布《農(nóng)業(yè)基本法》之后，日本的經(jīng)濟發(fā)展迅速，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化腳步明顯加快。還有，日本政府針對農(nóng)村問題制定《土地利用增進(jìn)法》，其中政府鼓勵農(nóng)戶在市場價格的基礎(chǔ)上出租、出賣或放棄自己的土地。
再看法國，從20世紀(jì)20年代起，法國政府決定重振農(nóng)業(yè)，改革土地繼承制度，頒布了《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法》，后來，法國政府建立了較為完善的法律法規(guī)體系，以此作為土地流轉(zhuǎn)的有力保障。
可見，盡管不同國家的土地制度千差萬別，但建立起成熟的土地流轉(zhuǎn)制度的國家都無一例外地構(gòu)建了符合自身特點的法律法規(guī)體系，為土地流轉(zhuǎn)的正常進(jìn)行提供保障。我國雖然已經(jīng)實施了《土地法》，但多為從基本面出發(fā)的原則性規(guī)定，因此，我國應(yīng)該不斷完善立法工作，通過切實有效的法律規(guī)定來防止土地糾紛、保障土地有序流轉(zhuǎn)，并進(jìn)一步推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。
此外，提供充分的自由化市場是我國土地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)的另一個需要借鑒之處。在美國，土地流轉(zhuǎn)的主要方式是租佃制，在流轉(zhuǎn)過程中，大多只會涉及到土地使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓，價格由市場供求關(guān)系決定；日本重點對農(nóng)民權(quán)利加以保護(hù)，建立中介機構(gòu)和認(rèn)定農(nóng)業(yè)者制度；法國側(cè)重于保證土地農(nóng)業(yè)用途的不可變性，設(shè)有土地事務(wù)所和土地銀行。
我國可以建立類似法國的土地銀行、日本的合作經(jīng)濟組織等土地交易機構(gòu)，通過土地交易市場，保障土地流轉(zhuǎn)的自由和公平。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國產(chǎn)經(jīng)新聞
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