意料之中，2004年之后中國連續第13份中央“一號文件”繼續關注“三農”。
在這份15000余字的文件中，中央對今年包括“十三五”農村改革進行了系統布局。其中，自去年以來高層頻頻強調的“供給側結構性改革”被置于顯著位置。
不久前，在接受《瞭望》新聞周刊的采訪中，農業部部長韓長賦亦分析，當前，農業經濟運行中有總量平衡的問題，但結構性問題更加突出。“要加快推進農業供給側結構性改革，把結構調整放在重要位置。”他說。
這樣的判斷源于農業農村的巨變，在最近的十幾年，盡管中國取得了糧食十二連增、農民收入大幅提升、農業綜合生產能力顯著增強等一系列輝煌成績，但結構上的矛盾也日益突出，成為農業現代化轉型的主要短板。它體現于數量與質量的錯位、總量與結構的失衡、成本與效益的倒掛、生產與環境的沖突等諸多層面。
對此，1月28日，在國新辦新聞發布會上，中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文闡釋，不能單純以數量來判斷農業發展是否成功，還要考慮提供的農產品不僅在數量上、在品種上、質量上能不能適應市場的需求。
結構調整勢在必行，但調什么、如何調則仍面臨著內外多重因素的掣肘。因為農業從來不是一個單純的經濟問題。它不僅需要制度、機制、技術層面的完備設計，更攸關農民利益、社會穩定與國家安全，由此要求政策的調整需要權衡多方利益。
其中尤以糧食生產為核心。國務院參事杜鷹分析：“如果（改革）影響了農民收益和糧食生產積極性，一旦造成糧食滑坡，幾年都緩不上來。”
當然，農業的“重組”目的不止于解決結構失衡的問題，增強產業競爭力，提高農民收入也是題中之意。
正是如此，一二三產業融合成為“三農”政策的新方向之一。國務院發展研究中心農村經濟研究部部長葉興慶分析指出，融合邏輯之一在于增加農民就業密度，為留在農業的富余勞動力和農業勞動力的富余勞動時間尋找新的工作。
多位受訪專家總結，農業不能限于提供農產品，還要深度挖掘其多種功能，把農業生產與農產品加工流通、農業的休閑旅游等內容融合起來，培育壯大農村新產業、新業態，更好地滿足全社會對農業多樣化的需求。
供需失衡
糧食供需失衡是農業結構矛盾中最為集中的表現。2015年，國內糧食總產量達到12429億斤，這已是中國連續3年穩定在1.2萬億斤以上。與此同時，國內糧食進口量也在持續增加，預計2015年全年進口量達到2400億斤以上。
從宏觀觀察，小麥產需基本平衡，稻谷平衡有余，大豆缺口逐年擴大。根據海關總署的數據，在去年進口的2400億斤糧食中，大豆進口量達到創紀錄的8169萬噸，即1600多億斤，占糧食進口總量的三分之二以上，同比則增加了近15%。
大豆之外，不受關稅配額管理的大麥、高粱、玉米酒糟、木薯和木薯粉等玉米替代品大量進口。海關總署統計，2015年1～11月，這幾項替代品相加，大致相當于進口了5260萬噸玉米，預計玉米替代品全年進口量將近1000億斤，相當于全國玉米產量的20%多。
與之相對的則是玉米的嚴重過剩。來自農業部的統計顯示，2015年中國玉米播種面積已經達到54480萬畝，總產量2.1億噸，總消費量1.6億噸，期末庫存量2.08億噸。
杜鷹評價：玉米供求失衡最嚴重，價格矛盾最突出，產業鏈整體壓力最大。
這是歷史長期積累形成的難題。當初，為了保護和提高種糧積極性，增加農民從事農業的收益，國家出臺臨儲政策，成為糧食連增的重要因素之一，但政策市也漸漸導致價格背離市場。
仍以玉米為例，2007年臨時收購價格還僅為0.7元每斤，到了2014年已上升到1.12元每斤，按現價相比，提高了60%。
這讓政策制定者左右為難，如果不提高收購價格，種糧成本就收不回來，農民就沒有種糧積極性。
中國并不乏這方面的前車之鑒，1985年第一次農業結構調整，糧食產量連續五年徘徊，最后造成了供應不足、糧價連續上漲的結果。1998年開始的第二次調整，農民種糧意愿再次下降，糧食播種面積連續6年減少。
但繼續提價又沒有空間，目前，三大谷物、棉花、食糖和牛羊肉等進口到港后的完稅價格遠遠低于國內價格。
在此背景下，中央近年開始以棉花、大豆為主，試點目標價格機制，既希望實現市場定價，價補分離，又能不挫傷農民的種糧積極性。
2015年玉米臨儲價格收購首次下調則發出了更為明確的信號，即臨時收購不是只能漲不能跌，要更加尊重市場。
杜鷹建議，未來需要進一步下調玉米收儲價格，同時對農民進行補貼。
目前的問題是，實際操作中如何補、補多少仍未形成統一的辦法和標準。
從大原則而言，杜鷹建議，包括玉米在內的糧食下調后的價格應該盡量貼近市場，以盡快消化庫存。實際執行中可衡量的參考值是國外糧食進口價格，目前玉米配額內完稅價格為1520元每噸，相當于0.76元一斤。“可以考慮將價格定在0.8元上下，再按照種糧成本對農民進行適當補貼，不能讓農民吃虧。”杜鷹說。
可以確定的是，調減玉米種植面積將成為結構調整的主要內容之一。按照農業部的規劃，今年力爭調減1000萬畝，到2020年，這一數字將上升到5000萬畝。調減出的耕地將根據市場需求和農牧發展需要，因地制宜地發展青貯玉米、飼草、雜糧雜豆等作物。
種養脫節
青貯玉米、飼草之所以受到關注和鼓勵，根源在于種養之間的脫節。具體而言，包括種養結合不緊、糧經飼結構不合理、種植業與養殖業配套銜接不夠、地力下降與養殖業糞污未能有效利用并存等諸多問題。
其中一個突出的表現是大量的糧食被用于飼料生產，資源消耗巨大，效率又不高。以糧食大省山東為例，80%的玉米、15%的小麥和45%的農作物秸稈被用作畜禽飼料。
事實上，這種間接生產方式提供的營養物質總量和生產效率都低于直接生產飼料草。譬如，兩畝糧食玉米地可以養一頭牛，而如果改種青貯玉米，只需要一畝地。
來自最新一期《中國糧食發展報告》的數據顯示，2003～2012年，我國食用糧人均消費量由246公斤下降到204公斤，總量由6347億斤減少到5532億斤；飼用糧總量由2561億斤增加到3977億斤，增加1416億斤，占糧食總消費比例由26%提高到34%。
因此，發展牧草業，促進糧草兼顧、種養結合成為優化調整農業結構的重要內容，對當前緩解糧食供需矛盾、滿足消費結構升級要求具有重要意義。
北京林業大學教授盧欣石闡釋，現階段應該將以谷物籽粒生產為主的現有主糧型耕地結構，轉變為以籽粒與綠色營養體生產并重的糧草兼顧型結構。“空間寬廣，低中產田、農閑田、林果隙地、草山草坡都是發展草地農業的優勢選擇。”他說。
不過，完成這樣的轉型需要盡快破解一些政策以及技術上的問題。以青貯玉米為例，從種植、運輸、發酵、儲藏到最后的飼喂，需要一個環環相扣的鏈條，才能將農田里的青貯玉米送到奶牛嘴里。
內蒙古畜牧局一位干部在接受本刊采訪時表示，從青貯玉米品種選育，到種植，再到畜牧產業，形成一個完整的產業鏈才能使產業良性運轉，讓青貯玉米推動奶業、奶業拉動青貯玉米。
“這不是一蹴而就的事，青貯窖、青貯機械等都需要花錢，還有種植習慣的改變等很多問題。”他說。
對此，農業主管部門已經明確，今年將大力發展牛羊等草食畜牧業和草業，逐步將“鐮刀彎”地區和牛羊養殖優勢區域納入到糧改飼試點實施范圍。
融合升級
當然，農業結構的調整與重組不止于內部的優化組合，更有農業之外的產業融合。
從2015年中央農村工作會議開始，一直到剛剛發布的“一號文件”，“一二三產業融合”都是其中的亮點之一。
其核心思想在于，促進農業產業鏈的延伸，加快農業由生產環節向產前、產后延伸，也就是“接二連三”，提高農產品加工轉化率和附加值。同時，健全現代農產品市場體系，創新農產品流通和銷售模式，加快推進市場流通體系與儲運加工布局的有機銜接。
一個時常被列舉的案例是，針對“看得見山、望得見水、記得住鄉愁”的精神消費需求日益增長的形勢，政府鼓勵農業與旅游、教育、文化與產業的深度融合，實現農業從單純的生產向生態、生活功能的拓展，大力發展休閑農業、鄉村旅游、創意農業、農耕體驗等等。
農業的新型業態也應該得到關注，譬如，“互聯網+現代農業”，大力發展農產品電子商務，完善配送及綜合服務網絡，推動科技、人文等元素融入農業。
這一戰略的背景來源于農業綜合競爭力的薄弱，缺乏增強農民增收的帶動能力。到2014年，第一產業就業占比尚不到30%，增加值占比不足10%。
在此背景下，加強產業間的融合，提高農業的附加值和競爭力就成為必然的趨勢。但實踐中要處理好一個問題，即誰融合誰？“是二三產業領域的工商企業向一產延伸還是一產農民向二三產業延伸。”葉興慶說。
他認為，改革的方向應該是農民向二三產業延伸，以掌握主動權。但是，無論是個體素質還是經營方式，農民向二三產業融合都存在一定不足。
從這一現實出發，受訪專家認為，以農民為主體的融合如何更有效率，應該加快土地流轉集中與適度規模經營，進行組織創新，這是一二三產融合的基礎。
中國人民大學農村發展學院教授孔祥智為本刊分析，“發展農戶聯合與合作，提高農業組織化程度，是為克服家庭承包經營規模小、組織化程度低與抗風險能力弱等缺點，實現小農戶與大生產的對接而形成的一種生產經營形式。”
還有受訪專家建議，下一步要發展合作社尤其是加工型合作社，提高農民產業發展的能力，增加其農業上的收益。
中國鄉村發現網轉自：瞭望新聞周刊2016-01-31
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