一場與土地有關(guān)的改革將影響所有人。“我國將探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，適度放活宅基地使用權(quán)。”日前，國土資源部部長姜大明在2018年全國國土資源工作會(huì)議上的表態(tài)引來許多關(guān)注。姜大明還表示，我國將研究制定權(quán)屬不變、符合規(guī)劃條件下，非房地產(chǎn)企業(yè)依法取得使用權(quán)的土地作為住宅用地的辦法，深化利用農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)，“政府將不再是居住用地唯一提供者”。無論是對(duì)農(nóng)村還是房地產(chǎn)市場而言，“三權(quán)分置”改革所撬動(dòng)的紅利和機(jī)會(huì)遠(yuǎn)超土地本身。
農(nóng)村進(jìn)城落戶人員老家的宅基地怎么處置？按照最新的政策規(guī)定，其可以在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地。此前，國土資源部、國家發(fā)展改革委、公安部、人力資源社會(huì)保障部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制的實(shí)施意見》，明確要求提高農(nóng)村土地利用效率。結(jié)合農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)的要求，允許進(jìn)城落戶人員在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。
目前，全國農(nóng)民工總量已逾2.7億人，其中外出農(nóng)民工1.66億人，外出務(wù)工農(nóng)民仍以每年600萬左右遞增。很多進(jìn)城農(nóng)民常年在城市生活甚至定居，而宅基地不能流轉(zhuǎn)造成的困擾，成為他們心中揮之不去的“另類鄉(xiāng)愁”。一方面，目前中國市場化、城市化進(jìn)程加快，大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工并落戶城鎮(zhèn)，在農(nóng)村的住房只能閑置，從而形成了大量的“空心村”“空心房”，造成嚴(yán)重的農(nóng)村宅基地閑置和浪費(fèi)；另一方面，目前的法律法規(guī)對(duì)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)有諸多限制，比如《土地管理法》就禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買住房。許多業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，這些限制導(dǎo)致農(nóng)民無法獲得合法的土地收益，拉大了城鄉(xiāng)收入差距，同時(shí)不利于土地資源的優(yōu)化配置。
中國現(xiàn)行土地制度是一個(gè)整體，從憲法有關(guān)城鄉(xiāng)土地所有制的規(guī)定，到土地管理法禁止使用國有土地以外的土地從事房地產(chǎn)開發(fā)，再到國務(wù)院嚴(yán)禁小產(chǎn)權(quán)房合法交易，從上到下形成了一個(gè)邏輯一致的法律法規(guī)體系，土地制度改革可以說牽一發(fā)而動(dòng)全身。一方面，隨著新型城鎮(zhèn)化的大力推進(jìn)，越來越多的農(nóng)村人口進(jìn)入城市務(wù)工、定居，農(nóng)村出現(xiàn)了大量的閑置宅基地，不少村中老宅荒廢，土地浪費(fèi)嚴(yán)重；另一方面，加快推動(dòng)宅基地有效流轉(zhuǎn)，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制，既讓閑置宅基地發(fā)揮其應(yīng)有作用，又可增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。宅基地的改革問題可以說是農(nóng)村改革的核心問題，土地和住宅是當(dāng)前農(nóng)民生活中最為重要的資產(chǎn)組成部分，解決好宅基地相關(guān)的產(chǎn)權(quán)問題，不僅是對(duì)農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)，也有利于城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和土地的規(guī)模化管理。
農(nóng)村宅基地涉及農(nóng)民切身利益，也關(guān)系農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局，歷來是黨和國家關(guān)注的重點(diǎn)。“十三五”規(guī)劃指出，要“維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，并支持引導(dǎo)依法自愿有償轉(zhuǎn)讓”、“激活農(nóng)村要素資源，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入”。農(nóng)村宅基地有償轉(zhuǎn)讓頗有些“終點(diǎn)又回到起點(diǎn)”的意味。自1962年初至1999年間，農(nóng)村宅基地歸集體所有和農(nóng)民房屋可自由買賣政策逐步建立完善并趨于定型，而后沿襲至今。數(shù)十年來，農(nóng)村宅基地歸集體所有，農(nóng)民個(gè)人僅享有宅基地的使用權(quán)，宅基地不準(zhǔn)出賣和出租；宅基地上的房屋可以自由買賣，農(nóng)民住房由房地合一的所有者主體轉(zhuǎn)變?yōu)樗姓咧黧w相分離。一邊是農(nóng)民房屋永遠(yuǎn)歸農(nóng)民所有，并且有買賣或者租賃房屋的權(quán)利；另一邊卻強(qiáng)調(diào)宅基地一律不準(zhǔn)出租和買賣，出現(xiàn)“房地分離”格局。在國家鼓勵(lì)和推進(jìn)農(nóng)村土地自由流轉(zhuǎn)的今天，宅基地與房產(chǎn)所有權(quán)“兩張皮”無疑成為亟需跨越的障礙。
在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的背景下，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化被視為中國經(jīng)濟(jì)的幾大抓手之一，而宅基地的改革又是新型城鎮(zhèn)化的一個(gè)核心命題。目前，我國對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)采取的是有限制流轉(zhuǎn)的做法，即在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部流轉(zhuǎn)，并嚴(yán)格禁止農(nóng)村居民的住宅和宅基地在城鄉(xiāng)居民之間流轉(zhuǎn)。根據(jù)我國《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》的規(guī)定，宅基地使用權(quán)不得用于抵押。根據(jù)“房地合一”“地隨房走”原則，宅基地上建造的房屋也不能用于抵押。一方面，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，宅基地閑置確實(shí)存在；宅基地隱形交易較多，賣給城市居民的交易時(shí)有發(fā)生；為了解決農(nóng)民融資困難，有些地方在進(jìn)行農(nóng)宅抵押試點(diǎn)。目前，盡管各地宅基地流轉(zhuǎn)的做法不一，但都面臨一個(gè)共性的問題，即缺乏上位法的支持。因此，應(yīng)盡快修改、出臺(tái)相關(guān)的宅基地法規(guī)政策，把宅基地流轉(zhuǎn)問題納入法制化、規(guī)范化的軌道；另一方面，宅基地可以有償退出或者轉(zhuǎn)讓，能夠讓進(jìn)城農(nóng)民免去后顧之憂，也讓大量閑置宅基地獲得“解放”，還給農(nóng)村新一輪發(fā)展拓展了土地資源調(diào)整空間，可謂一石三鳥之舉。要把好事辦好，務(wù)必兼顧各方利益，尤其是要因地制宜制定合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，保證轉(zhuǎn)讓宅基地農(nóng)民利益不受損，實(shí)現(xiàn)買、賣與村集體多方共贏。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中華工商時(shí)報(bào) 2018-01-31（第03版）
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