（試析供給側結構性改革之三）
城鎮化建設需要施展的空間，但是我國存量土地利用效率不高，增量土地供應不足的問題十分突出。這在很大程度上源于土地產權關系不清，土地市場發育不足。在供給側結構性改革中，應當重新審視土地規劃的定位，改變過去抑制經濟過熱時形成的土地政策和計劃管理模式，形成城鄉統一的土地市場，提高城鎮化過程中的土地供應總量。
一、土地供應對城鎮化進程的影響
城鎮化是我國最大的內需所在，其建設過程中需要大量新增建設用地。預計2020年，我國總人口將達到14.5億人，城鎮化率約為60%，即城鎮人口達到8.5億人。2011-2020年，我國城鎮人口預計增加約1.8億，按照城鎮人口中每萬人平均占有0.7平方公里城市建設用地估計，至少需要新增126萬公頃城鎮建設用地。
土地市場供求矛盾十分尖銳。2010-2012年全國住房建設用地的實際供應量占計劃供應量的比例在62.3-72.1%之間，河北、吉林等8個省低于計劃供應量的60%。表面上看，土地供大于求，但是房地產建設用地價格連年大幅上漲，反映出建設用地供不應求。一方面是地方政府呼吁建設用地指標不夠，另一方面土地閑置現象大量存在，且未得到有效處置。土地的利用效率不高與土地供不應求同時存在。
二、土地供求矛盾原因分析
對土地供應實行高度的計劃管理導致土地市場發育不足，是造成土地供求矛盾的重要原因。2004年，為了應對經濟過熱，國家嚴把信貸和土地兩個“閘門”。國務院出臺了《深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）加大了土地計劃管理的力度。這一舉措原本是抑制經濟過熱的臨時性調控政策，但時至今日，已從短期政策變成長期政策，難以適應當前城鎮化進程加快、經濟下行壓力加大的新形勢。
第一，土地計劃管理方式不適應城鎮化發展規律。從國外城鎮發展的規律看，城鎮通常是自然形成，或者首先整體制定城鎮發展規劃和供地計劃，在此后的若干年內逐步建成。譬如荷蘭，在圍海后新造的土地上建立城鎮，對整塊地一次性作規劃，再逐步批租給開發商開發。因此，城鎮化的土地需求量每年不同。一般來說，在城鎮化初期或制定規劃時，占地規模較大，人口密度較小。但在城鎮化過程中，隨著基礎設施和公共服務的完善，城鎮人口密度逐步提高，城鎮每年新占耕地會比較少。我國目前實行的土地計劃管理方式，每年根據上年土地利用情況和人口增加的規模，幾乎是均等供應土地，實際上不利于城鎮發展的整體規劃，也不符合城鎮化用地的一般規律。
第二，土地作為最基本的生產要素，市場發育嚴重不足。在人類大部分歷史上，土地是可以自由交易的商品，但是我國在很長一個歷史時期內不承認土地是商品。1989年人代會上通過的憲法修正案，將土地的所有權與經營權分開，使土地使用權具有商品屬性。2007年通過的《物權法》，又明確了土地用益物權。但是中國土地并沒有實現完全的市場化。政府完全壟斷土地一級市場，并對房地產開發用地、商業用地、工業用地執行不同的價格。招商引資中低價出讓土地，房地產開發時又競相抬高地價。按照現行法律規定，集體土地的權能受到一定的限制，農民對宅基地、承包地和林地沒有出讓權和抵押權，農村集體土地無法自由直接進入市場交易，也不能抵押。近年來我國部分城市在試點土地承包經營權、林權和宅基地使用權“三權”抵押貸款，實際進展還有待觀察。在法律層面也有一些障礙。《物權法》、《擔保法》明確規定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押。因此，土地使用權作為商品，其價格還難以反映實際的供求關系和資源稀缺程度，交易數量和用途也受到較多限制。
第三，土地供給主體單一，地方政府對土地財政過度依賴。我國現行土地制度規定，政府是唯一的土地出讓主體。近年來，我國政府土地出讓金收入和以土地抵押為主的融資規模快速增長。2012年，土地出讓收入占地方政府全口徑財政收入的20%，土地稅收規模達到1.01萬億元，是2003年的12倍；截止2013年1季度末，土地抵押融資（地方政府和企業）余額達到6.5萬億元。從世界多數國家的實踐看，從土地中獲得收益和一般稅收是其政府財政收入的重要組成部分，但大都是以向土地征稅為主，而不是一次性從土地出讓中獲得收益。
對土地實行高度計劃管理帶來很多負面影響。主要是，農民從征地補償中獲得的收益分配比例偏低，農村土地糾紛增多；掌握土地審批權的部門和個人尋租機會多，而且涉案金額大，腐敗暴利高；土地供給的饑餓狀態推動了大城市的地價和房價上漲。
三、改革土地制度提高供地能力
改革土地制度、健全土地市場，是打破供給抑制、進行結構性改革不可回避的問題。在這方面，關鍵是要解放思想，在一些關鍵點上推出改革舉措。
一是減少土地規劃對經濟活動的抑制。土地規劃形成于1997年，是我國決定結束計劃經濟體制實行市場化改革之后出現的。在市場經濟條件下，規劃對經濟活動的作用體現為指導性和預期性，土地規劃亦不應例外，應當重新審視和定位其在經濟活動中的功能。
二是退出經濟過熱時土地計劃供應管理模式。政府逐步放開土地一級開發，允許除政府以外的其他機構參與土地一級開發。改變土地所有者通過“賣地”獲得一次性收入的收益模式。
三是大幅度減少國家對土地市場的直接管理。取消對土地使用的多級審查、重復審批，以及規模管理、用途許可管理等直接管理方式；將現有的大部分審批事項合并或改為備案制；土地審批不再作為新上建設項目的前置審批事項，從而縮短新上項目前期工作周期。
四是統一城鄉土地市場。以更加理性和開放的態度看待農村集體土地權能。賦予農民自主的土地出讓權和抵押權，增加土地供應主體。真正落實農民對宅基地使用權、土地承包經營權、林權“三權”開展抵押、擔保等活動，建立農地產權流轉交易市場，盤活土地資源。在現在制度安排下，抓緊建立城鄉統一的建設用地市場，允許農村集體建設用地與國有土地同等入市，增加建設用地的供給，真正實現農村土地和城鎮土地的“同地、同價、同權”。
（作者系經濟學與公共政策學者）
中國鄉村發現網轉自：作者新浪博客
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