我國現行以價格支持為主導的農業支持政策造成“高價格、高庫存、高進口”等問題。2014年以來先后實行的棉花和大豆目標價格補貼、玉米生產者補貼等改革措施仍存在多重政策目標未能分離、政策間系統協同性缺乏、精準施策的能力不足等問題。盡快從最低收購價和臨時收儲政策造成的困境中走出來，提高農業質量、效率和競爭力，是農業供給側結構性改革的重要內容。應在深入總結近兩年相關改革實踐和充分借鑒發達國家經驗的基礎上，盡快建立起以非價格支持為主導的新型農業支持政策體系。
我國以價格支持為主的農業支持政策實施10余年來，對促進農業增產、保障農民增收、穩定農產品市場發揮了重要作用。但隨著國內外市場形勢變化而不斷疊加的多重政策保障功能，致使“保底價”變成“托市價”、臨時收儲變為常年收儲，造成嚴重的市場扭曲，到了迫切需要改革的關口。作為一個人口眾多、農業人口比重較高但卻已高度融入全球農產品市場的發展中國家，我國農業支持政策改革面臨國內成本上漲與國際農產品價格下跌的雙重壓力、國內農業政策目標與WTO補貼限制的雙重約束，需要在借鑒發達國家經驗的基礎上，全盤謀劃、系統設計和慎重推進。
發達國家已對農業支持政策進行重大調整
發達國家一度以價格支持為主對農業進行支持和保護。但鑒于價格支持導致的農產品過剩、財政負擔加大、市場調節失靈、農業競爭力下降等問題以及多哈和烏拉圭回合農業談判中面臨的壓力，歐美國家自20世紀90年代就開始推進農業支持政策改革，逐步削減價格支持而轉向與價格和生產脫鉤的其他支持，新的支持政策更加強調農民收入、風險管理、環境外部性和創新問題（OECD,2015）。美國、歐盟、澳大利亞和新西蘭價格支持占農業總支持的比重已由上世紀80年代的60％以上下降到了目前的20％以下，而公共服務和非生產性支持的比例顯著提升。具體來說，政策調整的方向大致可以分為三大類。
第一，向綜合的風險管理轉型。美國在調低最低保護價（即無追索權貸款的貸款率）的同時，引入了營銷貸款、目標價格差額補貼、生產靈活性固定補貼、反周期補貼，以緩解政策調整對農戶收入的沖擊和強化政策的精準性，同時不斷加強農業信貸和保險服務，為農業生產建立了政策與市場機制相結合的多重風險防線。2014年美國新設立價格損失保險計劃和農業風險保障計劃，替代了直接支付、反周期補貼和平均作物收入選擇補貼，這意味著更加積極地利用市場化服務來提升政策支持的效率和降低對市場運行的干擾。
第二，向提升可持續發展能力轉型。歐盟進入21世紀后農業政策目標從生產支持轉向了對食品安全、農業競爭力和可持續發展以及農村社會發展的支持，將農民職責與功能從單一的食物生產擴展為通過鄉村旅游和其他新商業創業與文化活動促進農村發展（EuropeanCommission，2012）。2014年歐盟價格支持占農業總支持的比重從1986—1988年的74．23％削減為17．36％，大部分生產者補貼已與當期生產脫鉤，超過30％的政策支持以環境保護為目標（OECD,2015）。
第三，向強化一般性服務轉型。澳大利亞和新西蘭從20世紀80年代開始取消了農產品價格支持政策，并通過服務體系的建設促進農業生產者能力提升和經營成本降低。目前，澳大利亞已完全取消價格支持，新西蘭價格支持占農業總支持比重為19．38％，而他們對農業服務（包括研發、農業基礎設施、產業支持服務、市場體系建設等）的支持比例分別達到61．69％和76．18％（OECD,2016）。
發達國家農產品價格支持的削減是以強化投入、服務、保險等支持為基礎的，并且在相當長一段時期價格差額補貼和固定收入補貼還并行實施，在確保農民收入不出現大幅下降的情況下實現漸進平穩過渡。
我國農產品價格支持政策改革的試點探索與現實困境
針對我國農產品價格支持政策帶來的“高價格、高庫存、高進口”問題，2014年以來我國推進了相關改革。但由于多重政策目標未能分離、政策間系統協同性缺乏、精準施策的能力不足等原因，改革面臨諸多困境，新政策實施效果與改革預期目標有較大偏差。
（一）多重政策目標下的政策功能錯位
我國以糧食最低收購價和重要農產品臨時收儲為核心的農產品價格支持政策，承載了保護農民務農收益、穩定農業生產和保障農產品市場調控等多重目標。在市場變化條件下政策缺乏調整彈性，出現了支持價格只升不降、政策性收儲比例不斷提高等問題，不僅加重財政負擔，而且高原料成本導致下游加工企業開工不足，進而使農產品需求萎縮。以“價補分離、市場定價”為核心的改革，希望通過將保收入的功能分離出去，消除政策對市場價格形成的扭曲，形成市場對產需的有效調節。但在改革實施過程中，利益平衡的壓力和政策間的關聯影響使改革定位出現重心偏移。兩年來的實踐表明，棉花和大豆目標價格補貼難以兼顧市場形成價格和保障生產者收益的雙重目標。
玉米生產者補貼與種植結構調整補貼不協調，影響了調減玉米和支持優勢產區政策目標的實現。玉米生產者補貼是調減玉米庫存和調整玉米生產結構的輔助政策，其目的是緩解臨儲政策取消對農戶收入帶來的沖擊，以減輕生產結構調整中的“陣痛”。該補貼雖然與價格完全脫鉤，但因為沒有與生產脫鉤，實施該補貼與調減玉米的目標相沖突。黑龍江省和遼寧省雖然在中央定額補貼資金中提取10％左右的種植結構調整資金，用于對上年種植玉米、今年改種大豆的農戶進行補貼，但這個力度遠遠比不上對繼續種植玉米農戶的補貼。2016年黑龍江省調減玉米1530萬畝，相當部分沒有獲得種植結構調整支持。因而，實際上形成了繼續種玉米有補貼，調減玉米不僅沒有補貼還要承受調整成本的局面，這勢必影響調減玉米的積極性、背離政策設計的初衷。
（二）政策分立實施帶來政策轉移效應
缺乏對不同品種比價關系和供求結構的統籌考慮，針對單一品種的政策調整會加劇農業生產結構的失衡。當前采取“分品種施策”的辦法對稻谷和小麥、棉花和大豆、玉米實行三種不同的支持政策，考慮的是不同品種供應保障的戰略重要性，但卻忽視了差異化政策會影響市場對不同品種間生產資源的優化配置。在東北地區，大豆和玉米價格與市場接軌后，水稻在最低收購價支持下明顯收益更高和更穩定，具有生產條件和調整能力的農戶更傾向于改種稻谷。而且在玉米結構調整壓力下，一些地方整合基本農田改造、結構調整資金支持“旱改水”，有些地方甚至不惜打井推進“旱改水”。黑龍江省2016年玉米調減后有200萬畝改種了水稻，吉林省水稻播種面積較上年增加33萬畝。當前玉米過剩是短期內國內外市場價差導致的出庫難形成的。從長期來看，玉米、豆粕等飼料糧的需求將繼續增長，預計到2030年還將增加13129萬噸，而稻谷、小麥的口糧需求在持續下降，到2030年將會減少6902萬噸。種植結構向稻谷的調整會加劇未來飼料糧的供需矛盾，并可能導致口糧過剩。目前稻谷庫存也已處于歷史高位，其加工鏈條短，去庫存將面臨更大壓力。
（三）基礎數據的缺乏制約精準施策
相比托市收購，大豆和棉花目標價格補貼、玉米生產者補貼對基礎數據和政策執行力有更高要求。為實現分品種精準施策，需要核實各類產品實際生產情況作為補貼發放依據。種植面積的核實需要經過三輪調查工作，存在工作量大、核實困難的問題。隨市場行情變化，農戶的種植選擇每年都會發生變化，并且輪作、套種以及土地流轉越來越普遍，這些都增加了核定補貼對象、補貼額度的難度。如果每年都要對種植面積進行核查，在相關部門有限的人力財力下難以保障政策執行到位。
還需要注意的是，由于缺乏農業生產基礎數據和統一的調查方法，省統計局核查數據與國家統計局調查數據存在較大偏差，加重了政策執行中的矛盾。比如，2015年國家統計局核定的黑龍江省大豆種植面積為3865萬畝、單產為238．1斤／畝，而黑龍江省統計局核查的種植面積為4407萬畝、單產為265斤／畝；國家統計局核定的新疆棉花產量為350．3萬噸，新疆維吾爾自治區統計局核查的產量為429．8萬噸。中央財政按國家統計局的數據鎖定對各地的補貼總額，地方按各自的統計數據將補貼攤薄后發放到戶，容易引發基層不滿。
（四）價格倒掛下目標價格保險缺乏市場可持續性
目標價格（或收益）保險可以借助保險公司的服務網絡，降低目標價格補貼中核查的行政成本，提高政策支持的精準度。市場化運作的保險公司的參與，有利于科學制定目標價格標準，促進市場價格理性回歸。但由于市場價格風險屬于系統性風險，保險公司缺乏分散風險的機制。特別是在當前國內農產品成本價持續高于國際市場價格的條件下，目標價格（或收益）保險業務不具有市場可持續性。比如，在黑龍江大豆目標價格保險、重慶水稻目標價格保險試點中，保險公司都出現較大虧損。
進一步推進我國農業支持政策改革的建議
如何從最低收購價和臨時收儲政策造成的困境中走出來，發揮市場機制在農業資源配置中的決定性作用，提高農業質量、效率和競爭力，是農業供給側結構性改革的重要內容。應在深入總結近兩年相關改革實踐和充分借鑒發達國家經驗的基礎上，盡快建立起以非價格支持為主導的新型農業支持政策體系。
（一）對現有價格支持政策改革模式進行調整完善
不同的改革模式具有不同的政策目標和政策屬性。應根據不同產品對保收入、保產量、調結構等目標的具體要求以及WTO規則的約束，調整完善各自的改革模式。
一是強化玉米生產者補貼的收入保障功能，緩解政策調整帶來的沖擊。鑒于當前玉米去庫存壓力大，現階段應以2014年的種植面積為基期進行補貼，補貼應設定在一定期限內（比如，2—3年），這既可強化其促進種植結構調整的功能，又實現了與當期生產脫鉤。今后需要保產量時，可在特定產品“黃箱”補貼不超標前提下采取與當期生產掛鉤的辦法，恢復種植面積。
二是還原大豆和棉花目標價格補貼的市場風險緩沖功能，避免對市場信號造成干擾。推進目標價格由成本加基本收益向市場趨勢判斷定價法轉變，將補貼限定在由市場波動造成的損失上；在三年試點到期后，可與這三年的年均交售量（棉花）或面積（大豆）掛鉤，實現與當期生產脫鉤，從而實現政策屬性由“黃箱”轉型為“藍箱”。
三是稻谷和小麥最低收購價回歸底線保護功能，保障國家糧食安全和市場穩定。調整定價原則，增強政策彈性，改變只漲不降的剛性預期，避免造成新的過剩。以科學的需求預測和市場供求形勢判斷為基礎，確立合理的戰略儲備和市場調節儲備規模，以此為標準逐步收縮政策性糧食收儲規模。
四是積極擴大目標價格和收益保險范圍。完善期貨、巨災、再保險等風險分散機制。也可考慮待市場發展成熟后，將目標價格補貼轉變為政策性的目標收益保險，強化對生產者的價格、災害等綜合風險的保障作用。
（二）以農業支付政策轉型引領農業發展方式轉型
目前采取的將種糧農民直接補貼、良種補貼、農資綜合補貼合并為“農業支持保護補貼”的做法，不僅名稱看起來像“黃箱”政策、容易授人以柄，而且按目前絕大多數地方的實際做法，仍是對承包戶的一種收入補貼，無法達到“提高耕地地力和扶持糧食適度規模經營”的預定目標。可將其轉型為“農業綠色發展支付”，與農業生產者減肥、減藥、節水等綠色發展措施掛鉤。去掉“支持保護”和“補貼”，冠之以“綠色”和“支付”，有利于與國際接軌。
（三）以產業鏈的價值提升保障農民收入和農業產能
加大對下游加工和服務企業的支持，以產業鏈價值提升帶動農業產能增長和農民收入增加。在流通環節，全面推廣農產品質押貸款業務，對簽訂訂單且收購價格在以市場趨勢價確定的目標價格之上的企業發放政策性貸款；加強烘干、運輸、倉儲、質量檢測檢疫等基礎設施和服務能力建設，采取保本微利運營方式向企業提供服務。在生產環節，鼓勵在糧食主產區建設加工基地，通過電商、超市直供、集團直購等方式實現產地直采直銷；加大對企業和合作社技術升級、研發創新、新產品開發、品牌建設等方面的支持；充分利用國民飲食偏好，以市場差異化戰略強化我國特色化、品牌化以及專用品種的競爭優勢；以產業鏈帶動，引導農戶根據加工企業需求種植特色、專用加工品種以及高品質品種，以優質優價的市場機制倒逼農戶生產轉型。
（四）以“提能力、降成本”接續價格支持政策承載的保收入功能
價格支持政策承載的保收入功能淡出后，需要有接續力量。我國大宗農產品生產成本不斷上漲，國內成本價格倒掛、國內外價格倒掛，重要原因在于投入要素價格上漲過快、依靠過量使用化肥農藥的生產方式沒有轉變以及生產的規模不經濟。與歐盟、澳大利亞等國家相比，我國農業支持結構中投入和服務占比明顯偏低。應加大對土地集中連片整理、農田基礎設施、機耕道等建設扶持力度，創造規模經營和機械化作業條件；創新農業社會化服務機制，以政府購買服務、服務補貼以及項目資助等多種形式促進社會化服務組織的可持續發展，通過統一的機械化作業、水肥管理、植保等服務，實現農業的提質、節本和增效。
（五）充分利用市場化機構，降低政策執行成本
目前這種主要靠行政機關層層落實農業支持政策的做法，不僅效率低，而且行政成本高。應借助市場力量，提升政策支持效力和效率。為農戶提供替代直接補貼的信貸和保險支持可選方案，逐步將與生產掛鉤的補貼轉換為政策性的信貸和保險支持，使生產者從被動等待發放補貼向主動申請轉變，利用市場化機構的業務網絡和甄別機制降低政策執行成本、提高支持的精準度。
（六）加強基礎數據建設
整合農業、遙感、氣象、水利、統計、物價等相關部門數據，加強對農戶基本經營、主要農產品市場價格、災害等基礎數據的積累，增強對市場形勢的預判能力。建立覆蓋農戶和村組的農業補貼數據平臺，支持農戶和村組自主申報以及農業、遙感、統計、信貸和保險等相關部門的監督核實，對申報數據不實者應取消其獲得政策支持的資格并降低其信用評級。
（作者單位：國務院發展研究中心農村經濟研究部）
中國鄉村發現網轉自：中國經濟時報
(掃一掃，更多精彩內容！)
