高效、優質的鄉鎮公共服務是基層服務型政府的核心體現，也是2020年能夠實現農村全面小康社會的基礎條件，具有重要的理論和實踐意義。當前學術界對農村公共服務宏觀層面的研究十分豐富，但微觀視角的鄉鎮公共服務研究卻比較欠缺，尤其是對鄉鎮一級政府公共服務供給能力、供給機制、供給績效的分析上存在空白點，對深層的供給邏輯揭示不足。鑒于此，本文立足于鄉鎮公共服務供給實踐，探討其存在的突出問題，并力圖從供給側改革的視角提出相關建議。
鄉鎮公共服務供給的內容及特征
鄉鎮公共服務是一個綜合概念，可以從廣義和狹義兩方面理解。從廣義上看，鄉鎮公共服務包括向鄉村提供的行政管理類服務和社會公益類服務兩部分。行政管理類服務主要指鄉鎮便民服務大廳提供的計生、勞動、保障、財政、村建、安檢等審批或核準服務，社會公益類服務主要包括了為農民生產、生活提供的服務，供給的主體是作為鄉鎮事業單位的相關站所，內容主要包括了基礎設施建設、農技推廣服務（農技、農機、畜牧、水產）、鄉村水利、鄉村公共文化、司法服務、公共環境等。從狹義上看，鄉鎮公共服務只包括與鄉村民生相關的社會公益類服務部分。本文分析的是狹義的鄉鎮公共服務，突出的是公共服務的民生導向。鄉鎮公共服務與“三農”（農村、農民、農業）的生產、生活需求緊密相關，體現的是國家和基層政府的社會公益性，具有中介性、項目化、個性化、差異性等方面的特征。
中介性指的是鄉鎮處于國家政權與鄉土社會的“結點”位置，是“資源下鄉”的中轉站，國家相當一部分公共服務資源必須通過或借助鄉鎮的力量并轉化為鄉鎮公共服務來“落地”，例如國家有關農技推廣、鄉村水利、鄉村公共文化的項目資源、規劃設置、技術信息等必須轉化為鄉鎮站所的服務內容向農民傳遞。也正是這種中介性特征，鄉鎮公共服務部門充當了市縣“條條”公共服務機構的神經末梢，擔負起“最后一公里”的重任。
項目化指的是鄉鎮公共服務實施大多按照項目的方式進行，公共服務的日常內容主要圍繞項目尤其是上級項目的申報和落實開展，服務的內容與項目的執行緊密結合。一般來說鄉鎮公共服務部門由于力量弱、管轄區域有限，很難獨立擔當規模較大的公共服務項目，往往是市縣兩級承擔的公共服務項目分解落實到鄉鎮區域內，鄉鎮公共服務部門參與實施。
個性化指的是鄉鎮一級面對的是鄉土社會，鄉鎮公共服務的范圍限于鄉鎮和村莊，公共服務需要結合轄區內的地域特征和村民具體需求開展，需要基層服務人員在具體情境中與村兩委、村民交流互動過程中進行服務供給，難以實現完全標準化和統一化。例如鄉村公共文化建設過程中，農家書屋、文體器械項目從一定程度上可以進行標準化供給，但村莊文化娛樂活動的組織發動、鄉村非物質文化遺產的保護和傳承等卻無法進行標準化，必須結合村莊的實際特點進行服務供給。從這一點上來看，鄉鎮公共服務具有個性化特征。
差異性主要包括需求差異和區域差異兩方面。需求差異指的是鄉鎮公共服務供給面臨的復雜因素較多，供給的過程中必須跟鄉村的社會結構、地方性知識相契合，必須考慮到鄉土性知識、村莊權力關系、家族結構甚至是各種村莊“隱秘”，只有深諳本區域鄉村內部治理規則和治理關系，才能更好地實現公共服務的落實。區域差異指的是不同地區的經濟社會發展特點和程度不同，會面臨不同的公共服務需求，相應地也會有不同的供給特點。例如在林區的鄉鎮會專設林業方面的服務部門，而在發達地區的一些用于服務外來務工人員的公共服務就必須受到重視。
綜合觀之，鄉鎮公共服務供給具有多方面的行為特征，這與鄉鎮處于國家、鄉土社會之間的行政體制位置密切相關，也與鄉村社會的現實需求緊密相連，對鄉鎮公共服務的考察不能簡單地從公共服務理論出發進行演繹抽象，而必須考慮到鄉村政治、經濟、社會的系統整體性。
鄉鎮公共服務供給中存在的突出問題
鄉鎮公共服務供給對鄉村經濟、社會、文化的需求具有“兜底”保障作用，通過搭建“最后一公里”的體制通道，實現對鄉村社會的保障和改造。但筆者在實際調查中發現，全國諸多地區尤其是中西部農村地區的鄉鎮公共服務卻往往沒有達到預期的“兜底”績效，甚至一些公共服務項目“不在場”，農民只能求助于私人化、市場化服務，不僅增加了經濟成本和負擔，也降低了對基層政權的認同感。例如鄉村水利的缺位導致了大量私人小水利的泛濫，鄉村公共文化的缺失給“黃賭毒”文化的萌生騰出了空間。這些問題促使我們追問，鄉鎮公共服務的問題到底出在哪里？
一是當前鄉鎮公共服務供給體制羸弱。鄉鎮公共服務的供給主體是“七站八所”，當前諸多站所尤其是中西部農業型地區的站所大多處于維持狀態，表現在人、財、物嚴重匱乏：人員更替慢甚至停滯更新，技術人員老齡化嚴重，新知識和新技術的培訓教育跟不上，滿足不了當前農業發展多樣化的需求，現有的技術人員也主要服務鄉鎮中心工作；公共服務供給的基層財政難以保障，尤其是體制上以“塊塊”屬地管理的站所為主體，鄉鎮財政能力本來就比較弱，不可能撥付較多資金用于公共服務，只能處于“有錢養兵、無錢打仗”的狀態；公共服務可調配的物質資源也不豐富，一些地區的農技推廣沒有試驗設備、沒有完整站所，公共文化服務缺少裝備。
二是當前鄉鎮公共服務供給具有不平衡性。盡管鄉鎮公共服務供給能力不足、效率不高，但“七站八所”尤其是涉及公益性服務的站所依然按照職責維持供給。但在供給的過程中一個突出的特征是項目依附性，也即鄉鎮公共服務的開展主要依賴于“做項目”，包括本級爭取的項目和參與協助市縣的項目，原因在于只有依賴于項目資源才能調動技術人員的積極性，也只有項目才能充分彰顯“成績”。依賴項目的直接后果是技術人員下鄉主要集中在項目區，主要精力在于通過標準化的流程做項目。但農村公共服務具有鄉土性特點，農民對公共服務的需求很難標準化，很多事務需要走在田間村頭、與農民面對面打交道。這就造成了公共服務多項目中顯現、少農民面前出現的現象。
三是當前鄉鎮公共服務供給的農民組織參與不夠。由于我國公共服務供給一直存在“自上而下”的體制弊端，處于體制末端的鄉鎮公共服務也存在類似問題，在供給過程中主要以完成“對上”的任務為主，很難根據農民的具體需求進行及時回應，農民需求的公共服務往往具有強烈的鄉土性和地方性，按照“自上而下”的供給往往會造成“一刀切”，農民的個性化訴求表達難以有暢通的渠道，久而久之造成農民對公共服務供給效能感的缺失。如果要充分表達農民的公共服務需求就需要建設相應的組織形式，例如農民的文化協會、農業技術合作組織等。當下鄉鎮公共服務的供給只注重了物質、技術及資源的供給，沒有充分重視農民組織參與載體的培育，從而造成了農民組織參與的缺失。
四是當前鄉鎮公共服務供給的需求基礎發生轉型。隨著農村社會結構和農業發展的轉型，農村結構“空心化”，農業耕作“老人”化，鄉鎮公共服務面對的是一個“異質”的需求群體和多樣化的需求內容。由此往往出現集中供給與分散需求的矛盾：當前鄉鎮公共服務面對的是個體化的分散農民，羸弱的公共服務體系難以負擔對接的高成本。在此情況下，農民對鄉鎮公共服務滿意度不高，轉向私人化和市場化的服務。市場化和私人化服務又進一步弱化了鄉鎮公共服務的重要性。例如在農業技術推廣中，鄉鎮農技站認為小農種植作物面積太小、接受新技術惰性大，更喜歡與耕種土地面積大的農業經營主體打交道，農民則認為求助農技站不如求助于自身經驗或市場的技術；又例如在公共文化建設中，文化站供給的文化形式難以滿足新生代農民的需求，傳播媒介和科技網絡的發展更使農民的文化取向私人化發展。
鄉鎮公共服務供給側結構性改革應從多方面入手
鄉鎮公共服務供給中的問題并非體現在某一局部，其產生的根源是多重的。公共服務績效的全面提升需要進行系統的體制、機制改革。中央當前提出了供給側結構性改革的戰略部署，要求供給要應對需求的變化，體現出適應性和靈活性來滿足人民群眾的需求。供給側改革對鄉鎮公共服務供給的改革具有指導意義和適用性。但鄉鎮公共服務供給側的改革并非枝蔓皮毛的修補，更應遵從問題導向進行深層次的系統調整。
一是鄉鎮本身的體制改革。鄉鎮公共服務存在的問題很大程度根源于鄉鎮本身運轉的邏輯：“自上而下”的壓力型體制及以GDP為核心取向的考核機制使鄉鎮處于超負荷運轉狀態，只能調動所有的人財物資源予以應對，對于公共服務這種“常規性”業務工作必然投入較少，鄉鎮公共服務部門作為事業單位也難以違背鄉鎮政府的安排；當前鄉鎮資源嚴重匱乏，缺乏充足的財政支撐，必然傾向性地投入中心工作，也就難以給予公共服務供給較多的保障；人力資源也限于編制數控制、一線工作辛苦且待遇差、年輕技術人員流失等多方原因而難以一時解決，公共服務供給能力弱化和低效就在所難免。改革鄉鎮公共服務的供給側，就必須對鄉鎮本身的運作機制予以改革，需逐步調整壓力型體制和考核機制，通過法治明確鄉鎮政府及相關服務部門的權責；在此基礎上逐步完善鄉鎮公共財政體系，確保公共服務有相應的財政基礎支撐，同時還應在國家支持下專設服務崗位，提高鄉鎮公共服務能力。
二是充分吸收農民參與。當前鄉鎮公共服務的重要體制弊端是農民對公共服務訴求表達和考核參與機制的缺失，農民在鄉鎮公共服務中缺少了真正具有制約性的話語權，尤其是很多服務以“項目”的形式開展，鄉鎮公共服務部門忙于“做項目”，項目的標準化、程序化、技術化等特點會產生“意外的后果”，即將作為公共服務受眾的農民排除在過程之外，項目成為在體制之內的“自我循環”，一方面鄉鎮公共服務失去了提升供給績效的壓力和動力，另一方面也型塑了農民“冷漠”旁觀者的角色。鄉鎮公共服務改革并非否定“項目制”，而是作為“項目制”的末端環節，鄉鎮公共服務部門應創新項目實施方式，尤其要注意在項目過程中走“群眾路線”，在項目決策、規劃、實施、管理、考核中創新多種形式充分吸收農民參與，讓農民的訴求、意愿、評判通過村級組織或其他平臺真正發出聲音、發揮作用。
三是加強農民自身組織建設。當前農村和農業的轉型，村集體力量的弱化使農民原子化程度日益加深，村莊凝聚力和組織能力嚴重弱化。鄉鎮公共服務面對個體化的農民往往難以發揮最大效能，農民的個性化需求也往往難以得到滿足。據此筆者認為，鄉鎮公共服務供給側并不能只供給項目資源或服務事項，還應該由公共服務部門出面推動農民的組織化建設，只要組織化載體建設起來，鄉鎮公共服務便可通過整合項目支持組織化的載體積極發揮協助性作用，農民的組織化程度增強，組織載體可以充分發揮公共服務的橋梁作用，鄉鎮公共服務可以實現更大的效能。例如部分地區鄉鎮牽頭推動的農民文化協會通過農民自組織文化活動實現了“送文化”與“種文化”的統一，農村公共文化呈現新的發展景象。
四是面向小農生計和小農發展。鄉鎮公共服務尤其是服務于生產的公共服務所面對的是一個“異質”的鄉村社會，這就存在著一個服務導向的問題。盡管原因是多方面的，但當下鄉鎮公共服務例如農技推廣、水利建設等有“嫌貧愛富”的傾向是一個不爭的事實，表現在熱衷服務各類土地規模廣、資金規模大的農場或農業企業，而與人數多、規模小、效益低的農戶經濟面對面打交道較少。但鄉鎮公共服務是一個“兜底”的“一線”服務，在小農“弱勢”的處境下，更應側重提供面向小農生計和小農發展的公共服務，只有這樣才能一方面保障公共服務的均等化和公平性，更多地保護小農的利益；另一方面以充足、高效、現代的公共服務給傳統小農的改造提供動力，我國的小農實現穩健的發展和轉化，我國農村的現代化發展才能有穩固的基礎。
（作者系南京林業大學人文社會科學學院副教授）
中國鄉村發現網轉自：中國黨政干部論壇
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