編者按：在《我國農村基層治理模式的變遷與分析 》一文中，作者根據根據農村基層治理主體、治理主要任務、治理資源流向等治理特征變化分為五個階段，并對可供借鑒的9種治理模式進行了詳細分析。本文在前文的基礎上進一步分析我國農村基層治理模式存在的問題及原因分析，并針對性的推出了政策建議。
一、我國農村基層治理模式存在的主要問題
以村兩委為主要主體的農村基層治理模式確立以來，我國農村基層治理不斷創新發展，在保障廣大群眾當家作主地位，激發廣大群眾參與基層治理，推動農村基層治理現代化進程等方面取得了積極成效。但當前農村基層自治的發展進程不均衡，自治機制自身一些深層次問題并未徹底根除。同時伴隨著經濟社會快速發展，農村基層治理中出現了一些新問題新動向，原有的農村基層治理模式出現許多不適應之處。新老問題交織、新舊特征并存，我國農村基層治理面臨更加復雜嚴峻挑戰。
一是軟弱渙散現象依然存在。在國家的大力投入下，基層組織建設逐步恢復加強，凝聚力、戰斗力大幅提升。但基層組織人員不足、年齡老化、知識水平低、缺乏主動性、示范帶動能力不強等問題仍然突出存在，農村兩委成員中，50多歲的居大多數，40多歲的屬年輕成員，30歲左右的只占極小比例，30多歲的村兩委負責人更是鳳毛麟角。加強村級基層組織隊伍建設，是提升農村基層治理水平必須面對的長期性問題。
二是經濟腐化問題逐步凸顯。傳統農村治理中，村內糾紛大多以村內事務為主，主要是承包地分包、鄰里糾紛等，涉及人員、范圍、金額均有限。隨著市場經濟發展，資本向農村滲透，農村逐步被動卷入社會發展大潮中，大量征地拆遷、土地流轉、項目分包、勞務用工、資源出租出賣等糾紛，逐漸在農村治理中占據越來越大比重，涉及的人員不再局限于村莊內部，涉及的金額更不是傳統村落中的糾紛能夠相比，大量村兩委干部卷入經濟糾紛、墮落腐化，成為當前村級治理的頑疾之一。
三是民主不足未能根本改善。村務公開不徹底，村民大會、村民代表大會、村監會、村支部會大都形同虛設，很少召開或基本不召開，村民無法有效參與村莊治理，重大事項村民無法參與決策，村委會經常代替村民主體地位，村兩委干部管治意識大于服務意識，農村基層群眾自治機制運行狀況欠佳。村兩委內部一言堂現象不同程度存在，村兩委干部經常兼任村監會、財務監督負責人，村內治理組織疊床架屋，一套班子多個名稱，自身難以監督自身，徒有其名不發揮實際作用，農村內部難以形成對村干部的有效監督制約。
四是行政化趨勢愈加突出。隨著國家支農惠農政策力度的加大，各種資金、項目等大量投入農村，村級組織承擔起越來越多的政策落實任務。村兩委的主要職責從主要向村民大會負責，完成村民大會議決的主要事項，轉為向上級縣鄉政府負責，主要完成縣鄉下達交付的命令任務。村級組織從村民群眾的自治代理人，逐漸轉變成為縣鄉政府的繼續向下延伸，成為一級準政府組織。村級組織的主要職能是執行行政命令，履行行政職能，完成行政任務的行政化趨勢越來越明顯。
五是宗族化特征出現新變化。傳統村落中宗族化特征，主要指村民以宗族血緣關系凝聚，村內事務由村內主要宗族主導，由宗族禮法規范協調，宗族是農村治理的主要載體。當下農村大群體血緣宗族主導農村事務的宗族化特征已經淡化，但一種依附于村兩委組織的新型宗族化特征逐步凸顯。這種新的宗族化，以村兩委組織為載體，以宗族親戚為主要成員，發展成為農村新的派系，在分配集體資產、落實優惠政策等方面占據絕對優勢，對家庭成員較少農村進行壓迫侵犯，容易演變成為多數人的暴政，激化農村內部矛盾。部分村支部負責人，利用自己擔任村支部書記職權便利，大肆發展本族親屬入黨，以保證本族人員在村支部中占大多數，確保自己或自己家族能夠長期當選村支部書記和村主任，長期把持村內事務控制權。部分地區甚至出現某村書記任職期間，新發展黨員100%均為本人宗族親戚的案例。這種新型的宗族化跡象，極大地干擾了村級民主自治的健康發展和黨在農村的執政根基。
六是黑社會化苗頭亟需遏制。部分農村治理過程中，非法暴力行為時常摻雜其中。由于利益糾紛的原因，經常出現一些村兩委組織采取威脅、恐嚇等非正常手段處理村內事務，或直接勾結無良商人、社會人員直接暴力干預村內事務，部分地區甚至出現刑改人員強行參選當選村委會主任事件。在農村出現一部分經常與政府官員、投資商利益勾結，政商通吃的農村不法勢力分子。部分地區縣鄉領導也認為勢力大、能擺平事的人壓得住，能夠維護得了村莊穩定，對該類事件采取漠視縱容態度，一定程度上放縱了該類現象滋生。此類分子不惜手段代價參選當選村兩委負責人只為謀利，甚至有人說出“不為撈錢干嘛要當村主任的”的猖狂言語。此類現象已極大的惡化了農村治理環境，亟需整治規范。
七是宗教化影響漸趨嚴重。農村一直存在種類繁多的自然信仰。我國采取宗教信仰自由原則，對農村自然零散宗教信仰并未多加干預。在人民公社生產隊時期和村級組織較強勢時期，農村宗教信仰一直處于亞發展狀態，對農村治理未產生較大影響。隨著村級組織的弱化以及思想教育功能的逐步荒廢，農村思想文化生活中出現真空，一些宗教活動趁機大肆發展，侵占土地、興建廟宇、非法組織募捐和戶外廟會法事、招搖撞騙、算命看病等現象大量出現，不但違反法律法規，浪費大量資財，推動迷信現象回流，甚至有部分人員利用所謂民間宗教名義逼迫村鄰，極大地影響了農村健康文化形成，擾亂了農村正常發展秩序。
八是鄉村治理關系有待理順。當下鄉鎮對農村管理控制力度逐漸減弱，農村在行政化趨勢強化的同時，也出現了新形式的皇權不下鄉跡象。后農業稅時期，一方面鄉鎮干部不再經常下鄉，另一方面作為較早接受民主意識和法治意識教育的群體村兩委干部，知曉村委會由村民選舉產生，鄉鎮無法直接罷免，而且鄉鎮領導當選有賴于鄉人大代表即村兩委群體手中的選票。因此，在多種因素的影響下，鄉村干部關系發生微妙變化。除鄉鎮黨政主要領導外，一般鄉鎮領導干部對村支部書記、村委會主任缺乏威懾力和管理手段。鄉鎮與村兩委逐漸由“領導+指導”關系，轉變為“指導+合作”關系。村干部在鄉村關系紐帶中處于主要地位，鄉鎮通過村兩委干部管理農村，不直接參與農村治理。甚至出現部分村兩委干部影響大于鄉鎮干部，村級話語權大于鄉鎮的非正常局面。鄉鎮與普通農村群眾的關系日益隔膜，政府對基層的管控能力和動員能力受到挑戰，基層群眾對鄉鎮基層政府的認可度受到影響。
二、我國農村基層治理模式存在主要問題的原因分析
我國農村基層治理存在的問題，與我國農村面臨的發展形勢息息相關。城鎮化快速發展，農業重要性降低，二元體制松動，以及隨之而變化的經濟社會發展形勢，都對農村基層治理造成了深層次影響。變革發展大潮中，農村即將被全面激活，亟待符合現代治理理念的治理機制和治理模式。但農村現代化因素，內生動力不足，外部引導缺位，機制建設缺乏頂層設計，導致農村基層治理問題層出不窮。部分地方和領域雖有探索創新，但尚難以根本上改善農村治理形勢。
一是農村人口外流嚴重。長期以來，農村以剪刀差形式，向城市和工業等經濟部門做出了巨大貢獻。近年來，在國家以工哺農、以城帶鄉政策號召下，國家惠農支農力度不斷加大，各類資源逐步向農村回流匯集。但農村資源外流的現象并未根本改變，其中最重要的資源，人口外流現象一直未有停止反轉跡象。這雖然是城鎮化發展的必然趨勢，卻也是造成農村治理發展不足的根本原因之一。人口外流導致農村各項事業無人可用，部分地區農村治理即使偶有好轉，但也面臨后繼乏人困境，最終瀕于衰落。
二是農村民主法治基礎薄弱。現代化的重要特征之一，即是民主法治。雖然隨著國家發展水平的提升，普通民眾的民主法治意識均有普遍提升，但囿于經濟發展、人才培養、管理水平等方面的原因，農村居民的民主法治意識水平相對較低，對民主法治基本理念和基本知識的了解有限，對民主法治運作方式的掌握運用也欠缺訓練。所以經常可以看到，一方面基層群眾維權意識高漲，另一方面卻又疏于維權或維權演變為群體暴力事件的矛盾現象。農村內部缺乏孕育更高程度民主法治治理的基本因素，民主法治基礎薄弱成為影響農村理性規范良好治理的重要障礙。
三是農村資源有望盤活。隨著市場經濟不斷發展，二元體制必將松動破除，海量農村資產資源也必將隨之入市。農村海量資源蘊藏的巨大利益受到農村內外資本以及各界人士高度關注，農村將受到外界市場越來越大的沖擊，農村將越來越深入地全面卷入到整個經濟社會運行當中，即使最偏遠的農村也不例外。在該背景下，將有大量的資產處置、復雜的經濟運營管理活動發生。原本側重于農村內部管理的村級治理模式，已經不適應農村未來形勢發展需要，必須加以創新完善。
四是農村治理主體缺乏監督。村兩委組織，作為農村治理中的特殊主體，具有一端獨大的特殊地位。村兩委負責人不是官員勝似官員。村兩委直接負責數千人的利益分配，可調動資源有時以上百億計，權力之大不是一般鄉鎮干部能與之相比，甚至鄉鎮長、縣區長也須對其禮敬三分。但因為其身份特殊，一方面是農村自我管理、自我服務的代言者，一方面是鄉鎮對農村實施管理的代理者，既有自治性質，又有行政性質，其具體行為究竟屬于自治性質還是行政性質經常難以區別，處于兩端都不受監督的超然地位。村兩委成員特別是村委會成員，內部缺乏有效制衡，外部因為不是公務人員，不受鄉鎮政府和法律直接約束，只有在扶貧救災等特殊情形方可參照公務人員處理，但因此被查處者也寥寥無幾，形不成鮮明而強有力的監督震懾效果。在該過程中，異化出現的有職權無監督、權大責小監督弱的非正常效應，導致了村級治理難以向更加健康方向發展。
五是惠農政策重物質輕機制。現有國家支農惠農政策中，囿于引導激勵機制的原因的制約，相對比較注重短平快的物質方面幫扶投入，在改善農村基層自治現狀，完善農村自治機制等農村治理軟實力提升方面，卻因見效慢、容易得罪人等種種顧慮，而不愿為、不會為、不善為，成效寥寥。外部引導乏力，惠農政策畸重畸輕，成為制約農村基層治理發展的重要因素。
三、我國農村基層治理模式改革建議
我國農村基層治理模式改革方向，必須緊緊立足我國農村基層治理發展現狀，圍繞我國農村經濟社會發展形勢需要，以構建符合現代治理理念，兼顧國家治理和農村自治雙重需求的科學治理機制為目標，加強頂層設計，慎重穩妥積極推進。
一是充分認識當前農村經濟社會發展的形勢特征。當前我國農村正處于資源輸入并全面卷入經濟社會發展大潮的起步階段，資源輸入程度、全面卷入經濟社會發展深度將會愈來愈深刻。農村一切治理機制創新完善，必須緊緊立足并符合該基本特征需求。從行政渠道看，國家通過糧食直補、扶貧開發、新農合、新農保、農家書屋、基礎設施建設等項目，對農村的投入會持續加大。從市場渠道看，征地補償、土地流轉、工商資本投向農業、農業綜合開發、農村集體建設用地入市等項目也將越來越多，大批資本項目將向涌向農村。村兩委組織處于外部資源輸入農村的關鍵節點，村級組織負責人處于歷史上權力最大、監管最少的階段，農村內部人控制、權力尋租、農民利益被侵犯的風險持續增大。既有的二元主體治理機制，既不能有效防范村級腐敗風險，又難以進一步激發村民自治活力，已經不適應形勢發展需要。農村基層治理改善，必須從仍然認為村級主體軟弱無力的階段跳出，圍繞規范村級負責人用權、維護好村民利益進行根本制度設計。
二是明確農村基層治理模式完善原則。鑒于以上對我國農村基層治理現狀的綜合分析，我國農村基層治理模式改革的方向，必須符合以下原則：一是順應行政化趨勢。行政化趨勢既已成形，未來又不可避免，便應當進一步順應該趨勢、強化該趨勢，強化國家在廣大農村基層的影響力和控制力，為農村基層輸送更多資源，提供更加全面和強有力的公共治理服務。二是不走皇權不下鄉模式的老路。皇權不下鄉的農村治理模式，是寄希望鄉村士紳特殊階層，目前這一社會基礎已經不存在，也不可能再去培養該特殊階層，因此皇權不下鄉的治理模式不能采用。三是以民主法治理念重塑基層治理模式。我國當前的農村治理模式，是農村長期實踐發展選擇的，具有一定的合理性。只是無法適應經濟社會發展的新形勢新要求，因此可以運用現代化治理中最核心的民主法治理念對現有治理模式進行重塑。四是以防范村級治理主體權力獨大為重點，完善村級監督機制。在充分發揮村級黨組織領導核心作用基礎上，理順各方主體職責，激活責任意識和監督意識，落實村民平等自治權利，保障村民平等參與村級事務治理、平等分享村級發展成果。五是在不增加現有村級治理資源和治理成本、不增加財政和村民負擔的前提下，對原有治理資源進行整合，重構更加科學合理的農村治理架構。
三是科學設計新型農村基層治理機制。賢能治村固然可以帶領村莊發展，但具有臨時性、暫時性等缺陷，不符合農村長遠發展需求。必須以機制建設為著手，重構農村基層治理機制，推動農村基層治理向制度化、規范化、穩定化方向發展。當前農村基層治理框架中的主要癥結是既有村級組織主體自治角色與行政角色混亂，在良好履行行政職責時，便難以忠實履行村民自治代理人角色，在忠實履行村民自治代理人角色時，有時難以兼顧行政職責。未來農村治理機制，可將既有村級組織的行政化職能予以剝離，在現有村兩委組織外，單獨設計一方主體承擔村級行政職能，使現有村級組織擺脫角色混亂困境，從而構建職責劃分清晰、權責明確的新型三元主體治理模式。
作者簡介：靳書東（中共河北省張家口市農工委） 劉晨曦（國家行政學院）
中國鄉村發現網轉自：新三農 微信公眾號
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