“使命重在擔當，實干鑄就輝煌。”3月15日，全國兩會閉幕。以此為標志，中央關于今年的重大工作部署均已確定，全國上下進入傳達和貫徹兩會精神時間，各地都在“擼起袖子加油干”。正在中共福建省委黨校、福建行政學院培訓學習的干部學員對照兩會精神，結合工作實際，積極籌謀促進福建發展的良策與思路。在此，本網選出部分干部學員的調研文章，推出《貫徹兩會精神 福建怎么干》系列報道。
今年全國“兩會”政府工作報告提出：要完善農村土地“三權分置”辦法。農村土地是“三農”問題的核心，如何處置土地權限關系到農民的切身利益，而“三權分置”正是近年來中國農村改革中最為重要的制度創新舉措。
“三權”是指農村集體土地所有權、農戶承包權、土地經營權。“三權分置”便是將土地承包經營權分離為農戶承包權與土地經營權這兩種獨立權利形態，促使原來的農村土地集體所有權、土地承包經營權的“二元產權結構”變遷為集體所有權、農戶承包權和土地經營權的“三元產權結構”，以更有效地實現集體土地政治治理功能、社會保障功能和經濟效用功能的現代農村土地產權制度。
當前，我們在推進農村土地“三權分置”的改革中，仍然存在著諸多理論、政策、法律以及實踐操作的難題，亟需我們進行新的制度創新去有效破解。
一、農村土地“三權分置”制度實施的難點
（一）經濟性因素:權利主體的市場化博弈，導致利益關系失衡與農地用途變更
“三權分置”制度設計的實施，必將與權利的市場化交易緊密結合。處于市場經濟環境下，“三權”中的權利主體必然從各自利益出發，為追逐自身利益最大化而不斷博弈。而權利主體為獲得更多的經濟效益，更加重視經營權的權利實現，從而忽視所有權與承包權，容易造成經營權吃掉所有權和承包權，影響“三權分置”制度的實現效果。由于種植經濟作物的收益往往大于種植糧食作物的收益，作為理性經濟人的農業經營主體極有可能選擇大規模生產經營經濟作物，從而降低糧食作物的種植面積，造成農地的“非糧化”；同時也不排除有部分經營主體在利益驅使下改變農地用途，造成農地的“非農化”威肋不可小窺。
（二）制度性因素:“三權分置”存在立法短板，缺乏政策協調
我國目前現有的《農村土地承包法》《物權法》《土地管理法》等涉及到農村土地產權的法律中，均未對農村土地所有權、農村土地承包權、農村土地經營權的權利內容進行界定，也未對其權能邊界進行明確劃分。“三權分置”設想中農村土地經營權，作為從農村土地承包經營權中分離出來的一項權利，在現有法律體系上只停留在地方性法規、規章以及政策文件層面上。正是由于缺乏法律上的依據和保障，無法建立與經營權的流轉和抵押相關的各項體系，導致其權利的實現困難重重必須引起足夠重視。如我們當前執行的糧食直補、農資綜合補貼等補貼政策，初始目的在于激發農民的種糧積極性，但是如果在“三權分置”的制度設計下，農地經營權流轉行為將越來越多，接受補貼的主體并未明確規定是農村土地承包權的主體還是實際經營的農村土地經營權主體，可能會出現補貼沒有真正發放到種糧農戶手中的現象，其激勵作用必將難以實現，該補貼政策也就失去了意義，所有這些目前的缺憾，均須認真研討解決方案。
（三）機制性因素：配套機制不健全，造成經營權的權能和相關目標實現受限
“三權分置”后經營權的權利實現目前主要存在經營權流轉機制不健全、經營權的確權行動滯后、經營權抵押缺乏相應的支撐體系等問題。國家在提出“三權分置”的制度設計時，明確表示農村土地經營權可以抵押，然而在實踐過程中由于缺乏專業的機構和手段，致使運作過程存在諸多困難，經營權流轉抵押過程中亟需的信息咨詢、糾紛處理、交易指導等服務十分匱乏，社會各項相關服務體系不健全，尚未形成相互協調的保障經營權順利實現的配套機制，嚴重影響“三權分置”制度設計的有效運作。
其它方面難點還有：理論困惑——分離后承包權、經營權的屬性和權能確定問題凸顯；政策兩難——承包農戶與經營者的利益關系兩難關系需要理順；路徑制約——土地流轉的具體方式對經營權抵押的影響需要多方位考量；操作難題——土地經營權抵押權屬復雜、價值評估難、處置變現難需要充分估計；經濟風險——鼓勵土地經營權流轉抵押與可能出現的新問題全面評估。
二、積極推進農村土地“三權分置”的實施路徑
（一）建議借鑒國際通行辦法，賦予“三權分置”下的土地經營權物權化的性質
“三權分置”下土地承包權的權能包括承包地位維持權、經營權分離時的對價請求權、土地征收補償獲取權、監督流轉土地使用權、到期收回承包地、再次轉包權、繼承權、有償退出權等，是一種物權。為了農地經營者對土地進行長期投資和適度規模經營，賦予“三權分置”下的土地經營權物權化的性質，在土地流轉并且承包權與經營權分離時，在物權化的條件下，農地經營權人對農戶承包土地不僅享有繼受間接占有、自主有償使用、全額農作物處置收益、享受相關農業政策補貼、土地征收地上物補償等權利，而且對農地具有在承包方同意下的再流轉與抵押擔保權。
（二）適時修改相關法律，建議制定和出臺《土地經營權法》，明確承包權和經營權的屬性和法律地位
需要適時修改《物權法》《擔保法》《土地管理法》《農村土地承包法》等相關法律法規，明確規定所有權、承包權和經營權 “三權”在占有、使用、收益和處置方面的權利邊界、權利內容和應承擔的責任。研究和制定專門的《土地經營權法》，探討規定土地經營權的性質、權能，土地經營權確權方式和登記，土地經營者的范圍和條件、權利和義務，土地經營權的流轉方式，土地經營權的價值評估、抵押與處置，土地經營權的監管和管理、工商資本獲得土地經營權的相關權利義務、農業補貼和土地征收、土地經營權抵押評估和處置等相關政策法規，確保農村土地“三權分置”改革順利實施與推廣。
（三）積極探索農村土地“三權分置”下農地流轉主導模式
農地流轉主要有轉包、轉讓、互換、出租、入股等5種方式。目前全國農地流轉方式來看，流轉入專業合作社及企業比重上升，流轉入農戶比重下降。以轉包、出租方式為主，轉包、出租流轉的比重分別為46.60%、33.1%。轉包、轉讓、互換等自發進行的分散的經營權流轉模式流轉效率不高，造成了土地資源的利用率不高，集約化程度不高。出租、入股等有組織的集中的經營權流轉模式能為農戶帶來更好的經濟效益，轉出經營權的農民能夠獲得務工機會，但亟需在“三權分置”的政策引導下規范農地流轉市場，提升農地流轉效益，確保農地承包和經營權益。
建議發展多元土地經營模式，實現多方共贏。通過采取“企業+”的模式實現多方共贏，公司為農戶提供社會化服務，在技術指導、市場渠道、人才培養上提升農戶經營與抗風險能力，公司與農戶實現優勢互補與經營聯動。
建議大力發展農村土地流轉合作社，通過發展農村土地流轉合作社，促進土地與資本的深度融合，實現土地效益最大化；培育和建構土地使用權流轉的平臺，優化土地使用權流轉市場；加強“互聯網+”網絡土地流轉平臺建設，出臺鼓勵政策，促進土地流轉市場的發展。
（四）構建土地經營權流轉抵押的風險防范機制
一是要健全程序規范、便民高效的農地使用監管體系。包括加強土地承包經營權的確權頒證登記，規范土地經營權流轉程序，嚴格土地經營權的流轉價格、期限、規模、用途監管和程序監管，加強甄別和警惕，堵住風險隱患等方面規制與監管。
二是要建立工商資本租賃農地上限控制、分級備案、審查審核、風險保障金、事中事后監管等制度，對工商資本流轉土地后閑置浪費、“炒地”和惡意囤積農地的行為要給予明確的懲戒。
三是要選擇好土地經營權抵押的試點地區，減少土地抵押的區域性風險。
四是要對借款人的融資資格進行嚴格把關，防止利用土地經營權進行投機套利等現象發生。
五是要構筑土地經營權抵押擔保的風險緩釋及補償機制。通過建立土地經營權抵押擔保風險基金、發展政府支持的擔保公司、利用農村土地產權交易平臺提供擔保、推進抵押擔保模式多元化等途徑，分散貸款風險。進一步完善農業保險制度，擴大農業政策性保險范圍，支持商業性保險機構開展農業保險，充分發揮保險的風險保障作用。
（作者：羅炎成 福建省委黨校、行政學院第52期中青班學員，閩南師范大學宣傳部長）
中國鄉村發現網轉自：人民網
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