——以溫州“三分三改”為藍(lán)本
農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)改革是對(duì)我國(guó)在長(zhǎng)期不協(xié)調(diào)發(fā)展情況下形成的制度化的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的突破，這不僅符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，也能夠通過(guò)改革維護(hù)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民合法權(quán)益、保障農(nóng)村集體順利進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)現(xiàn)保值增值，而且還從根本上推動(dòng)了社會(huì)治理方式變革，并且為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、推動(dòng)社會(huì)公平正義奠定了制度基礎(chǔ)。溫州的“三分三改”立足于農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)改革，并且為農(nóng)村資本有效進(jìn)入市場(chǎng)、農(nóng)民平等轉(zhuǎn)化為市民起到了十分重要的促進(jìn)和保障作用，也為全國(guó)其他地區(qū)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。
有效的產(chǎn)權(quán)制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制良性運(yùn)行和健康發(fā)展的制度基礎(chǔ)。[1](P6)長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)的農(nóng)村集體資產(chǎn)的權(quán)屬關(guān)系模糊、數(shù)量份額不清，尚未建立起能夠適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的有效的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，從而形成農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)“虛置”，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)制度發(fā)展?fàn)顩r遠(yuǎn)落后于城市[2]，這樣不僅導(dǎo)致農(nóng)村集體資產(chǎn)“懸浮”、“虛化”難以進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)發(fā)展從而桎梏了農(nóng)村資本的發(fā)展壯大，更是由于在產(chǎn)權(quán)制度上農(nóng)村與城市存在著巨大的差異而造成農(nóng)村與城市的二元分離，難以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，加快農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)的確權(quán)，不僅是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展提高農(nóng)民生活水平的需要，也是推動(dòng)我國(guó)城市化、工業(yè)化、現(xiàn)代化進(jìn)程的需要，更是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的需要。[3]
為順應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求，溫州于2010年開(kāi)始實(shí)施全面的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革，在總結(jié)吸取之前的改革經(jīng)驗(yàn)并學(xué)習(xí)借鑒國(guó)內(nèi)其他地區(qū)的實(shí)踐后，開(kāi)始了以“三分三改”為核心的農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)改革，以改革農(nóng)村集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理制度而創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)動(dòng)力、激發(fā)社會(huì)活力，從而推動(dòng)農(nóng)村在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中得以持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展局面的實(shí)現(xiàn)。
一、“三分三改”的具體內(nèi)容與政策措施
溫州新一輪的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的主要內(nèi)容就是“三分三改”，其構(gòu)成了溫州市委、市政府破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、加快城市化建設(shè)的改革新思路。根據(jù)《溫州市農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)施方案》的解釋，所謂“三分”，是指“政經(jīng)分開(kāi)、資地分開(kāi)和戶產(chǎn)分開(kāi)”；所謂“三改”，是指“股改、地改和戶改”。
“政經(jīng)分開(kāi)”，是指將目前農(nóng)村的黨支部、村委會(huì)這“兩委”與村的集體經(jīng)濟(jì)組織分開(kāi)，村“兩委”作為黨領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治組織，其職能應(yīng)該是認(rèn)真履行好村民授予的管理村莊公共事務(wù)、發(fā)展村莊公益事業(yè)的責(zé)任，而不是作為市場(chǎng)主體參與經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；“資地分開(kāi)”，是指將農(nóng)村的集體土地和其他非土地的集體資產(chǎn)分開(kāi)，土地仍歸村集體所有的性質(zhì)不變，但是其他非土地的集體資產(chǎn)可以進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、交易甚至上市流動(dòng)，從而盤(pán)活農(nóng)業(yè)資產(chǎn)、增加農(nóng)民收益；“戶產(chǎn)分開(kāi)”，是指將戶口與產(chǎn)權(quán)分開(kāi)，農(nóng)民享有的如土地承包權(quán)、宅基地用益物權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)權(quán)益等農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員所享有的各項(xiàng)產(chǎn)權(quán)(權(quán)益)，與農(nóng)民的戶籍分開(kāi)，不隨農(nóng)民戶籍的變動(dòng)而受到影響。
“股改”，對(duì)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的非土地的集體資產(chǎn)進(jìn)行股份制改革，農(nóng)民平等獲得一定數(shù)額的鄉(xiāng)村非土地性集體資產(chǎn)的股份額度，并擁有對(duì)于自己所獲得的股份的自由處置權(quán)，這一權(quán)益不受農(nóng)民戶籍、工作、居所變動(dòng)的影響；“地改”，將鄉(xiāng)村集體所有的土地分為農(nóng)用地、宅基地、建設(shè)用地三類(lèi)，在土地權(quán)屬性質(zhì)不變、用途不變、量質(zhì)不變的前提下進(jìn)行土地用益物權(quán)改革，讓土地可以自由流轉(zhuǎn)；“戶改”，進(jìn)行戶籍改革，對(duì)戶口以實(shí)有人口、實(shí)有住所為依據(jù)，按居住地登記，剝離依附在戶口制度上的身份、職業(yè)、公共服務(wù)、社會(huì)保障等附屬功能，在農(nóng)民原有權(quán)益不受侵犯的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民與市民之間、城市與鄉(xiāng)村之間的待遇平等。
根據(jù)溫州市委、市政府圍繞“三分三改”所提出的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)改革的實(shí)施辦法，按照“政經(jīng)分開(kāi)”，以行政村為基礎(chǔ)建立村集體經(jīng)濟(jì)合作社，將作為村民自治組織的村民委員會(huì)與作為村集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織的村集體經(jīng)濟(jì)合作社分離開(kāi)來(lái)，村民委員會(huì)專注于管理村莊公共事務(wù)、發(fā)展村莊公益事業(yè)、為村民提供公共服務(wù)，而村民則根據(jù)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的規(guī)定，按照村黨支部對(duì)候選人的提名，民主選舉村集體經(jīng)濟(jì)合作社的負(fù)責(zé)人，以帶領(lǐng)村民經(jīng)營(yíng)發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)，并對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)合作社的運(yùn)營(yíng)狀況進(jìn)行民主監(jiān)督；按照“資地分開(kāi)”的原則，在村集體經(jīng)濟(jì)合作社下面分設(shè)土地合作社和村集體經(jīng)濟(jì)股份合作社，其中成立土地合作社并不對(duì)土地的承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行變更，而由村集體經(jīng)濟(jì)股份合作社而非原來(lái)的村民委員會(huì)管理和經(jīng)營(yíng)村集體資產(chǎn)，從而將土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)與村集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)，這就是“三分三改”中的地改和股改。
地改重新明晰了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)行后產(chǎn)生的土地所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分離”，建立土地合作社后，土地的所有權(quán)仍歸村集體，使用權(quán)由承包的村民繼承，而土地既可以由承包的村民自行經(jīng)營(yíng)，也可以通過(guò)土地流轉(zhuǎn)(轉(zhuǎn)包、租賃、轉(zhuǎn)讓)等方式交由他人經(jīng)營(yíng)，甚至可以量化成為股份而參股進(jìn)入農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織(農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社等)，由其他組織和個(gè)人代為經(jīng)營(yíng)。土地流轉(zhuǎn)以平等自愿、對(duì)等協(xié)商、有償轉(zhuǎn)讓為前提，以不得改變土地所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)屬關(guān)系、未經(jīng)審批許可不得改變農(nóng)地用途、不得減少土地?cái)?shù)量降低土地質(zhì)量為原則，讓市場(chǎng)在土地資源配置中充分發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，政府則通過(guò)政策激勵(lì)、規(guī)范管理、引導(dǎo)服務(wù)，培育和健全土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)并加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督，保障農(nóng)地為農(nóng)所用，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。同時(shí)，政府也通過(guò)政策支持和財(cái)政投入，鼓勵(lì)農(nóng)民通過(guò)土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的規(guī)模化、集約化，而將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)民在參與城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)可以獲得財(cái)政補(bǔ)貼、對(duì)處于就業(yè)年齡的農(nóng)民能進(jìn)行失業(yè)登記并領(lǐng)取最長(zhǎng)時(shí)間不超過(guò)24個(gè)月的失業(yè)補(bǔ)貼、免費(fèi)參加政府各部門(mén)舉辦的就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)等就業(yè)和生活保障；而安排長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)，并與其簽訂3年以上期限的勞動(dòng)合同，且繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的用人單位，經(jīng)勞動(dòng)保障部門(mén)審核后，可按實(shí)際招用人數(shù)獲得實(shí)際繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用50%的社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼，所需資金從同級(jí)促進(jìn)再就業(yè)資金中列支[4]。并且，溫州市還出臺(tái)相應(yīng)政策，規(guī)定在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)用于非公益性項(xiàng)的農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用權(quán)和已依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，在不改變?cè)w建設(shè)用地用途的前提下可以通過(guò)租賃、入股、轉(zhuǎn)讓等方式進(jìn)行有償交易。土地流轉(zhuǎn)和村集體建設(shè)用地使用權(quán)交易，必須經(jīng)由土地的承包人(農(nóng)民)和所有者(村集體經(jīng)濟(jì)合作社)同意，政府不再參與土地的征收，而是作為土地市場(chǎng)交易的監(jiān)督人和見(jiàn)證人而非當(dāng)事人進(jìn)行運(yùn)作。溫州市政府現(xiàn)已在全市建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站62家、土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中介組織1家、建成規(guī)范化縣級(jí)土地承包糾紛仲裁機(jī)構(gòu)1家，從而為土地流轉(zhuǎn)承包的合法、高效進(jìn)行打下了制度和機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)。
股改則是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)下，在村設(shè)立改制工作小組，根據(jù)農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部《鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村集體經(jīng)濟(jì)組織清產(chǎn)核資辦法》，首先對(duì)包括土地在內(nèi)的村集體資產(chǎn)進(jìn)行清查盤(pán)點(diǎn)核實(shí)，對(duì)固定資產(chǎn)和存貨等實(shí)物性資產(chǎn)須進(jìn)行實(shí)地踏查和清點(diǎn)，對(duì)往來(lái)款項(xiàng)須經(jīng)當(dāng)事人(單位)證實(shí)，對(duì)村集體簽訂的合同協(xié)議進(jìn)行清查核實(shí)，對(duì)村集體所有未發(fā)放承包證的土地資源等進(jìn)行丈量登記，對(duì)盤(pán)盈盤(pán)虧財(cái)產(chǎn)物資(限額以上)登記造冊(cè)，并將資產(chǎn)清查結(jié)果報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)審核，經(jīng)社員(代表)大會(huì)確認(rèn)后，送鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)備案，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)統(tǒng)一送縣級(jí)農(nóng)業(yè)部門(mén)簽證，在村務(wù)公開(kāi)欄中公布。然后村改制工作班子在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的指導(dǎo)下，研究草擬包括改制量化資產(chǎn)范圍、股權(quán)設(shè)置及其比例、股權(quán)量化對(duì)象界定辦法、個(gè)人股份配置辦法等內(nèi)容的改制實(shí)施方案草案：實(shí)施方案草案經(jīng)廣泛征求意見(jiàn)，修改完善后，提交社員(代表)大會(huì)表決經(jīng)三分之二多數(shù)通過(guò)，張榜公示后付諸實(shí)施，建立股東股權(quán)臺(tái)賬，并最終組建股份經(jīng)濟(jì)合作社。村集體資產(chǎn)股份化改革必須將集體資產(chǎn)股權(quán)量化到個(gè)人，即是以個(gè)人股作為村集體經(jīng)濟(jì)合作社成員享受集體資產(chǎn)收益分配的依據(jù)。個(gè)人股原則上由人口福利股和勞動(dòng)貢獻(xiàn)股構(gòu)成，一般人口福利股占量化資產(chǎn)的50%～60%，勞動(dòng)貢獻(xiàn)股占量化資產(chǎn)的40%～50%。人口福利股以明確具有社員資格和保留社員資格的人員為對(duì)象，勞動(dòng)貢獻(xiàn)股按勞動(dòng)貢獻(xiàn)大小量化配置。量化對(duì)象按人口福利股和勞動(dòng)貢獻(xiàn)股分別計(jì)算其在集體資產(chǎn)中的份額比例，加總換算成股份，記錄在其股權(quán)證上。資產(chǎn)量化、建立股東臺(tái)賬、明確個(gè)人享有集體資產(chǎn)收益分配份額后，要組織村民推選股東代表。股東代表可以由原村經(jīng)濟(jì)合作社社員代表直接過(guò)渡產(chǎn)生，也可以重新由股東戶代表投票選舉產(chǎn)生。股東(代表)大會(huì)行使表決職能時(shí)須按照“一人一票”投票進(jìn)行。股東(代表)大會(huì)順利完成預(yù)定事項(xiàng)，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)改制工作領(lǐng)導(dǎo)小組審核后，改制村經(jīng)濟(jì)合作社向縣級(jí)人民政府申請(qǐng)成立股份經(jīng)濟(jì)合作社，縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，股份經(jīng)濟(jì)合作社填制股東股權(quán)證，向全體股東發(fā)放股權(quán)證書(shū)。村集體經(jīng)濟(jì)股份合作社負(fù)責(zé)管理運(yùn)營(yíng)村集體資產(chǎn)，并在各級(jí)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理部門(mén)的指導(dǎo)監(jiān)督下規(guī)范運(yùn)作。
為有效推進(jìn)“三分三改”，溫州市還在市農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)局設(shè)立了“三分三改”工作指導(dǎo)、政策研究等小組，成立了由局領(lǐng)導(dǎo)和各科室工作人員組成的11支農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革督導(dǎo)組，不定期對(duì)11個(gè)縣(市、區(qū))的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革工作進(jìn)行指導(dǎo)與監(jiān)督。同時(shí)，溫州市還在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際工作開(kāi)展情況制訂、出臺(tái)了一系列配套文件，對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革工作進(jìn)行指導(dǎo)與規(guī)范。此外，溫州市財(cái)政在2011年還劃撥了500萬(wàn)的市級(jí)土地流轉(zhuǎn)扶持專項(xiàng)資金以支持農(nóng)村集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)：溫州市還組織舉辦了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革制度培訓(xùn)班30余場(chǎng)次，培訓(xùn)人員5000余人次，從而對(duì)“三分三改”工作的開(kāi)展形成了有力的推動(dòng)與促進(jìn)。
二、“三分三改”的實(shí)踐意義與價(jià)值
以“三分三改”為主體的溫州市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革實(shí)踐，是社會(huì)發(fā)展到新階段后我國(guó)農(nóng)村綜合配套改革的新的嘗試，溫州的實(shí)踐為推動(dòng)農(nóng)村持續(xù)健康發(fā)展、促進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)行了有益的探索。
(一)理順村社關(guān)系，推動(dòng)了我國(guó)鄉(xiāng)村治理模式的變革
以“三分三改”為主體的溫州農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革，推動(dòng)了新形勢(shì)下對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)村治理模式變革的探索。1978年開(kāi)始的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革，雖然打破了封閉的、低效的“大鍋飯”體制，讓農(nóng)民獲得了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和生產(chǎn)自主權(quán)，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)的持續(xù)快速發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高，為農(nóng)業(yè)資本的積累和增值創(chuàng)造了條件。但是，由于包括土地在內(nèi)的鄉(xiāng)村自然資源和村集體資產(chǎn)仍是由村莊所有，并且由村民委員會(huì)進(jìn)行管理，從而使得村民委員會(huì)既是作為農(nóng)民選舉產(chǎn)生的自治組織，又受農(nóng)民委托管理村莊公共事務(wù)、辦理村莊公益事業(yè)，也有權(quán)力對(duì)土地、山林、水面等由農(nóng)民承包的自然資源和村集體資產(chǎn)進(jìn)行管理，因此，村民委員會(huì)就同時(shí)具備了“基層自治組織”、“村莊公共組織”、“村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)組織”這三種屬性。如此，在村民委員會(huì)這一復(fù)合型組織身上同時(shí)聚集了“社會(huì)性”、“政治性”、“經(jīng)濟(jì)性”的三種職能，實(shí)際上與“政經(jīng)合一”、“政社合一”的人民公社體制并沒(méi)有本質(zhì)的區(qū)別[5]。這就導(dǎo)致了除了國(guó)家法律規(guī)定必須分給農(nóng)戶由農(nóng)民個(gè)體承包的耕地、山林外，其他村級(jí)集體所有的自然資源和資產(chǎn)往往就由村民委員會(huì)成員甚至村支書(shū)、村主任個(gè)人把持進(jìn)行壟斷型管理并為個(gè)人或小團(tuán)體牟取私利，而普通村民卻常難以了解村集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)情況。正是因?yàn)榇寮?jí)集體資產(chǎn)沒(méi)有能夠進(jìn)行有效的量化和分配，結(jié)果村民“集體所有”就變成了基于職位基礎(chǔ)上的“私自占有”，廣大村民的合法權(quán)益遭受侵害；而村支書(shū)、村主任等村莊公共職位也因此被附加上了可觀的經(jīng)濟(jì)利益，從而有不少地方在村委會(huì)選舉中都出現(xiàn)了賄選舞弊、黑社會(huì)參與、家族派系斗爭(zhēng)甚至形成大規(guī)模惡性沖突的惡性事件發(fā)生的情況，這不僅對(duì)村民自治的良性運(yùn)轉(zhuǎn)產(chǎn)生消極影響，也往往釀成群體性事件從而破壞了社會(huì)秩序，并最終削弱政府的合法性和農(nóng)民對(duì)制度的支持。而且，由于村民委員會(huì)既是村莊公共事務(wù)管理主體，又是村莊集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)主體，而經(jīng)營(yíng)村集體資產(chǎn)的收益又是顯而易見(jiàn)的，由此容易造成村民委員會(huì)產(chǎn)生重經(jīng)營(yíng)獲利輕管理服務(wù)的情況的出現(xiàn)，從而導(dǎo)致鄉(xiāng)村公共管理和公共服務(wù)的弱化以及村民委員會(huì)運(yùn)行的畸形化，產(chǎn)生村集體經(jīng)濟(jì)“綁架”村民委員會(huì)甚至村黨支部的現(xiàn)象的發(fā)生，扭曲了村民自治的根本目的[6]。
因此，溫州的“三分三改”，為鄉(xiāng)村治理方式的變革，提供了新的條件。通過(guò)實(shí)行“政經(jīng)分開(kāi)”，將村民委員會(huì)還原為村民的自治組織，在村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下切實(shí)履行管理村莊公共事務(wù)、發(fā)展村莊公益事業(yè)的職責(zé)，讓基層自治組織成為基層社會(huì)管理的主體，按照“四個(gè)民主”的原則要求為村民提供高效的公共管理和公共服務(wù)；而每個(gè)村都建立村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)合作社，下分設(shè)土地合作社和集體經(jīng)濟(jì)合作社(管理非土地集體資產(chǎn))，按照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的規(guī)定，進(jìn)行村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作經(jīng)營(yíng)。這種變革方式，實(shí)際上拓展了鄉(xiāng)村治理方式，推動(dòng)了村民自治的深化：“政經(jīng)分開(kāi)”之后，村民自治從“政治民主”與“經(jīng)濟(jì)民主”的重合(原先村委會(huì)主任往往也自動(dòng)兼任村集體經(jīng)濟(jì)合作社社長(zhǎng))向“政治民主”與“經(jīng)濟(jì)民主”的相互分離和獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)發(fā)展，村民可以選舉熱心公益、勤懇負(fù)責(zé)、群眾威信高的村民擔(dān)任村委會(huì)主任，讓他專注于管理村莊公共事務(wù)、發(fā)展村莊公益事業(yè)，從而有效維護(hù)村莊秩序，為村民的生產(chǎn)生活創(chuàng)造優(yōu)良環(huán)境；同時(shí)村民根據(jù)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的規(guī)定，一人一票選舉更能夠洞悉市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律、把握市場(chǎng)機(jī)遇創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)的經(jīng)濟(jì)能人管理村集體經(jīng)濟(jì)合作社，從而更好地盤(pán)活村集體資產(chǎn)，增加村集體經(jīng)濟(jì)收入，為村民謀取更多的福利。通過(guò)“三分三改”，將村莊治理與鄉(xiāng)村發(fā)展中的公共事務(wù)管理和集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)這兩項(xiàng)職能分開(kāi)，從而通過(guò)民主選舉分別產(chǎn)生合適的管理者，在村民的授權(quán)和監(jiān)督下分別運(yùn)作，實(shí)際上優(yōu)化了人力資源的配置，明晰了村莊社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展這兩項(xiàng)職能的邊界，理順了村社關(guān)系，也深化和拓展了基層民主實(shí)踐，是鄉(xiāng)村治理模式變革的有益創(chuàng)造。
(二)明晰產(chǎn)權(quán)，為農(nóng)村集體資產(chǎn)自由進(jìn)入市場(chǎng)提供條件
農(nóng)村集體資產(chǎn)是由全體村民集體勞動(dòng)積累起來(lái)的經(jīng)濟(jì)成果，是推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和村民生活水平提高的物質(zhì)基礎(chǔ)，它是由全體村民共同享有、直接管理、協(xié)商支配的農(nóng)村社會(huì)財(cái)富。根據(jù)國(guó)務(wù)院于1995年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作的通知》規(guī)定，農(nóng)村集體資產(chǎn)包括“集體所有的土地和法律規(guī)定屬于集體所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面等自然資源；集體所有的各種流動(dòng)資產(chǎn)、長(zhǎng)期投資、固定資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)和其他資產(chǎn)”等，涵蓋了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和農(nóng)民生活發(fā)展所需要的所有物質(zhì)條件，從而構(gòu)成了農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)進(jìn)步、農(nóng)民富裕的基本要素。農(nóng)村集體資產(chǎn)的有效管理與對(duì)農(nóng)民享有農(nóng)村集體資產(chǎn)的合法權(quán)益的正當(dāng)維護(hù)，不僅事關(guān)農(nóng)村的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和農(nóng)民的生活富裕，更對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展和人民生活水平的不斷提高意義重大，因?yàn)橹挥修r(nóng)村發(fā)展好了，農(nóng)民生活好了，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與文明進(jìn)步才能夠獲得持續(xù)動(dòng)力，我國(guó)才能真正構(gòu)建起公平正義、和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境[7]。
由于長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村集體資產(chǎn)都是由村集體組織進(jìn)行管理經(jīng)營(yíng)，不僅導(dǎo)致了權(quán)屬不清、公產(chǎn)私用等問(wèn)題的出現(xiàn)，損害了農(nóng)民的合法權(quán)益的同時(shí)也扭曲了村集體組織的職能：而且更重要的是，由于每名村民所享有的農(nóng)村集體資產(chǎn)的份額難以確定，更無(wú)法將自身所屬的份額從村集體中剝離出來(lái)，由此造成村民所享有的農(nóng)村集體資產(chǎn)的份額既數(shù)額不清受益權(quán)不明，也難以獨(dú)立經(jīng)營(yíng)管理為村民個(gè)體發(fā)展需要或個(gè)人選擇處置提供條件，從而使法律上明確規(guī)定的產(chǎn)權(quán)“虛化”而形成“大家共有、人人無(wú)份”的所有制形式[8]，導(dǎo)致村民缺乏自主選擇支配權(quán)，農(nóng)村集體資產(chǎn)也被牢牢地捆綁固化而不能有效進(jìn)入市場(chǎng)交易而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)、保值增值。這也就意味著，在我國(guó)農(nóng)村有著大量的社會(huì)財(cái)富，但是往往是閑置、空置而無(wú)法轉(zhuǎn)化成為資本進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)增值，既不利于農(nóng)業(yè)資本在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的快速發(fā)展，也為農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收形成了障礙。
“三分三改”不僅要求“政經(jīng)分開(kāi)”、“資地分開(kāi)”、“股權(quán)化”，更重要的是通過(guò)對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)進(jìn)行股份制改革將每名村民所享有的農(nóng)村集體資產(chǎn)份額明確下來(lái)并劃分給每名村民，從而將“虛化”、“懸置”的村民所享有的農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)明晰化、實(shí)在化了。這樣一來(lái)，農(nóng)民不僅可以清楚地知道自己所享有的農(nóng)村集體資產(chǎn)的份額，也保障了農(nóng)民可以通過(guò)合法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)獲取其所享有的農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)的收益的權(quán)利，更重要的是盤(pán)活了農(nóng)村集體資產(chǎn)。農(nóng)民既可以將自己所享有的農(nóng)村集體資產(chǎn)的股權(quán)保留在村集體經(jīng)濟(jì)合作社內(nèi)由村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理、農(nóng)民進(jìn)行監(jiān)督并獲得分紅，也可以將自己所享有的農(nóng)村集體資產(chǎn)的股權(quán)通過(guò)市場(chǎng)交易方式流動(dòng)轉(zhuǎn)讓，由此既不會(huì)改變農(nóng)村集體資產(chǎn)的集體屬性，也保障了農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵犯，更為農(nóng)村集體資產(chǎn)的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)、企業(yè)化管理奠定了制度條件。通過(guò)“三分三改”，農(nóng)民的合法權(quán)益得到了有效保護(hù)的同時(shí)，農(nóng)村集體資產(chǎn)還能夠順利進(jìn)入市場(chǎng)交易活動(dòng)實(shí)現(xiàn)保值增值，從而推動(dòng)農(nóng)業(yè)資本和農(nóng)村財(cái)富的合理流動(dòng)、市場(chǎng)化流動(dòng)，既尊重農(nóng)民的自主選擇權(quán)，又能夠激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的活力，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)更好地進(jìn)入市場(chǎng)、適應(yīng)市場(chǎng)、激活市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民、農(nóng)村與市場(chǎng)的共贏。
(三)打破城鄉(xiāng)二元界限，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)就存在著“城市”與“鄉(xiāng)村”的二元結(jié)構(gòu)差異。由于我國(guó)的城市絕大多數(shù)都是作為區(qū)域行政管理中心，因此在行政權(quán)力的強(qiáng)制下，城市往往成為了該地區(qū)的行政管理和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的中心，從而能夠通過(guò)吸收甚至榨取而獲得更多的資源，由此對(duì)于城市的市民而言，他們往往能享受更多的社會(huì)福利和公共服務(wù)，并且可以享有更多的工作、遷徙的自由；而由于城市是作為其周邊鄉(xiāng)村的行政管理中心而存在的，因此城市的發(fā)展往往是以吸取甚至通過(guò)行政強(qiáng)制榨取周邊鄉(xiāng)村的資源為基礎(chǔ)的，由此形成了城鄉(xiāng)間的公共服務(wù)供給、公共福利享有的差異，這種差異隨著近年來(lái)城鄉(xiāng)間發(fā)展速度的不同而越拉越大。改革開(kāi)放后，農(nóng)民能夠更為自由地向城市進(jìn)行流動(dòng)，獲取工作或遷徙安居，但一方面農(nóng)民并不能完全拋棄土地進(jìn)入城市，也不能通過(guò)將土地和所享有的村集體資產(chǎn)進(jìn)行流轉(zhuǎn)出售而變成進(jìn)城安居就業(yè)的資本，從而導(dǎo)致大多數(shù)農(nóng)民進(jìn)城后往往由于缺乏資金而只能簡(jiǎn)單出賣(mài)自己的勞動(dòng)力獲取較為低廉的工資報(bào)酬；另一方面則是因?yàn)閼艏约案郊釉趹艏系纳鐣?huì)福利、公共服務(wù)的功能的城鄉(xiāng)差異的存在，農(nóng)民雖進(jìn)城安居工作，卻無(wú)法和城市居民一樣享受同等的社會(huì)福利和公共服務(wù)。結(jié)果，前者限制了農(nóng)民自由遷徙就業(yè)的能力，后者剝奪了農(nóng)民享受平等公民權(quán)的資格，實(shí)際上是將經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡導(dǎo)致的城鄉(xiāng)差異制度化了，這種制度性的不公平對(duì)農(nóng)民的合法權(quán)利造成了損害，導(dǎo)致農(nóng)民在進(jìn)城后大都淪為社會(huì)底層而成為弱勢(shì)群體。同時(shí)，農(nóng)民進(jìn)城工作或安居后如要享受與城市居民同等的社會(huì)福利和公共服務(wù)，必須放棄農(nóng)村戶籍而轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍，但由于包括土地(山林)承包權(quán)、宅基地用益權(quán)等各項(xiàng)農(nóng)民享有的權(quán)益以及國(guó)家惠農(nóng)補(bǔ)貼都是與農(nóng)民戶籍直接掛鉤、作為農(nóng)民戶籍的附加權(quán)益的，這就導(dǎo)致農(nóng)民如放棄農(nóng)村戶籍則會(huì)造成巨大的損失，從而農(nóng)民往往不愿以此為代價(jià)而在城市生活中被邊緣化。因此，在城市化進(jìn)程不斷加快的同時(shí)，農(nóng)民在城市化進(jìn)程中得到的收益卻并不多，“農(nóng)民”與“市民”之間的界限并沒(méi)有能夠有效打破，不僅在城市與農(nóng)村之間存在著明顯的制度差別和地位差異，對(duì)于那些進(jìn)城就業(yè)居住的農(nóng)民而言，戶籍限制導(dǎo)致他們出現(xiàn)“生活上已經(jīng)是市民，身份上仍然是農(nóng)民”的情況，既不利于他們?nèi)谌氤鞘校矔?huì)由于無(wú)法同等享有公共服務(wù)而成為弱勢(shì)群體。
在努力消除城鄉(xiāng)間制度性的不公平方面，溫州的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革，則做出了有益的探索。“三分三改”的核心內(nèi)容，就是要在對(duì)農(nóng)民現(xiàn)有的各項(xiàng)權(quán)益的有效保護(hù)的基礎(chǔ)上，為農(nóng)民提供公平的機(jī)會(huì)和待遇，讓農(nóng)民能夠有權(quán)利與市民享受同等的社會(huì)福利和公共服務(wù)。通過(guò)戶產(chǎn)分開(kāi)和戶籍改革，剝離了依附在戶口制度上的身份、職業(yè)、公共服務(wù)、社會(huì)保障等附屬功能，農(nóng)民可以自由選擇保留農(nóng)村戶口還是轉(zhuǎn)為城市戶口，如轉(zhuǎn)為城市戶口并不影響農(nóng)民原先所享有的土地等村集體資產(chǎn)的受益權(quán)，也同樣可以享受?chē)?guó)家各項(xiàng)惠農(nóng)支農(nóng)政策補(bǔ)貼；而溫州的市民，無(wú)論原先是城市戶籍還是農(nóng)村戶籍，統(tǒng)一轉(zhuǎn)變?yōu)榫用瘢诰蜆I(yè)安居、社會(huì)保障、公共服務(wù)方面享受同等的待遇。這樣就打破了建立在戶籍制度上的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)差異，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，奠定了制度基礎(chǔ)。而且，通過(guò)對(duì)包括土地在內(nèi)的村集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行股份化改革，不僅明確了每名農(nóng)民所享有的集體資產(chǎn)的股權(quán)份額，而且讓集體資產(chǎn)的股權(quán)能夠自由流轉(zhuǎn)交易。由此，農(nóng)民通過(guò)股份轉(zhuǎn)讓、土地流轉(zhuǎn)、資產(chǎn)承包等各種方式，既可以將零散的資本聚集起來(lái)進(jìn)行規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，從而使農(nóng)業(yè)資本更有效地進(jìn)入市場(chǎng)而獲得收益，也可以通過(guò)將股權(quán)或資產(chǎn)出售而獲得進(jìn)城安居置業(yè)和就業(yè)創(chuàng)業(yè)的資本。如此，則既打破了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，為農(nóng)民自愿、自由進(jìn)城安居就業(yè)并與市民享受同等的社會(huì)福利、公共服務(wù)等奠定了制度基礎(chǔ)，加快了人力資源和社會(huì)資本的自由流動(dòng)，從而為城鄉(xiāng)一體化建設(shè)和城市化速度的加快提供了機(jī)制前提；又通過(guò)農(nóng)村集體資產(chǎn)的股份化改革讓農(nóng)民的農(nóng)業(yè)資本可以自由地進(jìn)入市場(chǎng)按照市場(chǎng)規(guī)律進(jìn)行運(yùn)作從而能夠增加農(nóng)民的財(cái)富，并可以通過(guò)股權(quán)的轉(zhuǎn)讓和增值為農(nóng)民進(jìn)城安居就業(yè)提供了物質(zhì)條件，這實(shí)際上讓農(nóng)民的人身和財(cái)產(chǎn)都更加自由，并通過(guò)這種自由為農(nóng)民的發(fā)展提供了更多的機(jī)會(huì)。溫州的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革，通過(guò)“戶產(chǎn)分開(kāi)”和實(shí)行“股改”、“戶改”，為打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)差異、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展、社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，并且對(duì)“我國(guó)的基本公共服務(wù)要跟戶口、戶籍地逐步分離”的基本公共服務(wù)均等化的發(fā)展方向進(jìn)行了有益的探索與嘗試。
而且，溫州的新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，主要就是“聯(lián)村建社區(qū)”，通過(guò)“轉(zhuǎn)、并、聯(lián)”將全市5406個(gè)自然村合并成為800余個(gè)農(nóng)村社區(qū)。由于社區(qū)是居民自治組織，是社區(qū)內(nèi)的居民自發(fā)地組織起來(lái)，對(duì)社區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)進(jìn)行民主管理、民主監(jiān)督的自我管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)，社區(qū)居民委員會(huì)的成員與村民委員會(huì)一樣，也都是由社區(qū)居民通過(guò)民主選舉產(chǎn)生的，在居民的授權(quán)和監(jiān)督下履行社區(qū)公共事務(wù)管理和公共服務(wù)供給的職責(zé)。通過(guò)“三分三改”對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理和經(jīng)營(yíng)方式進(jìn)行變革，實(shí)現(xiàn)“政經(jīng)分開(kāi)”、“戶產(chǎn)分開(kāi)”，不僅有助于消除原來(lái)建立在每個(gè)獨(dú)立的行政村基礎(chǔ)上的集體資產(chǎn)的收益關(guān)系，打破村與村的界限，建立起跨村的社區(qū)公共意識(shí)與公共認(rèn)同；而且由于剝離了依附在戶口制度上的身份、職業(yè)、公共服務(wù)、社會(huì)保障等附屬功能，在保護(hù)農(nóng)民原有的各項(xiàng)權(quán)益的同時(shí)實(shí)行農(nóng)民與市民的同等待遇，就為打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)差異、融合城市與農(nóng)村掃除了制度障礙，讓農(nóng)民可以更放心、更有利地進(jìn)入城市，并與市民一樣平等地享受政府提供的公共服務(wù)，甚至可以突破社區(qū)建設(shè)的城鄉(xiāng)界限，將城市社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)更為緊密地結(jié)合在一起。
從根本上說(shuō)，溫州的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革，是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新形勢(shì)下的一場(chǎng)“倒逼”的改革。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，城市與鄉(xiāng)村都被完全納入到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，由市場(chǎng)對(duì)其資源發(fā)揮基礎(chǔ)性配置作用了。因此，通過(guò)對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)進(jìn)行股份制改革，明確農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)所有與收益關(guān)系，讓農(nóng)村集體資產(chǎn)可以像城市工商業(yè)資本那樣進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)獲益實(shí)現(xiàn)增值，是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。隨著我國(guó)改革開(kāi)放進(jìn)程的不斷深化，社會(huì)更加開(kāi)放，公民獲得了更多的自由，能夠通過(guò)遷徙爭(zhēng)取更多的發(fā)展機(jī)會(huì)和更好的公共服務(wù)，這就要求打破城鄉(xiāng)二元界限，不僅要改變大多數(shù)進(jìn)城農(nóng)民“生活上已經(jīng)是市民，身份上仍然是農(nóng)民”的制度性不公平，而且要為所有居民自由流動(dòng)并得到公平的基本公共服務(wù)創(chuàng)造條件。由此可見(jiàn)，溫州的“三分三改”，是一項(xiàng)極富生命力的制度創(chuàng)新。它不僅提供了農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的新途徑，豐富了社會(huì)主義公有制的實(shí)現(xiàn)方式，也促進(jìn)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下農(nóng)業(yè)資本的市場(chǎng)化運(yùn)作和增值，還推動(dòng)了鄉(xiāng)村治理方式的變革和基層民主建設(shè)的深化，并為打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)差異、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)。
三、溫州實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與改進(jìn)建議
對(duì)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革，我國(guó)不少地區(qū)也有著獨(dú)特的探索，如廣東南海早在1992年就完成了農(nóng)村集體資產(chǎn)的股份制改革，并于2010年開(kāi)始推動(dòng)了以實(shí)現(xiàn)“政經(jīng)分離”為核心內(nèi)容的新一輪農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革；北京市于1993年開(kāi)始推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革，并探索出“全部可量化的集體資產(chǎn)在集體經(jīng)濟(jì)組織成員中量化”、“資產(chǎn)量化與投資人入股相結(jié)合的綜合型股份合作社”、“集體經(jīng)濟(jì)部分存量資產(chǎn)在集體經(jīng)濟(jì)組織成員中量化”、“現(xiàn)代企業(yè)制度經(jīng)營(yíng)管理集體資產(chǎn)”等模式；上海市于1996年和2005年分別頒布了《上海市撤制村、隊(duì)集體資產(chǎn)處置暫行辦法》和《關(guān)于本市實(shí)施農(nóng)村集體征地留用地制度的暫行意見(jiàn)》，用以指導(dǎo)上海市的農(nóng)村集體資產(chǎn)和集體土地的產(chǎn)權(quán)改革。通過(guò)對(duì)溫州“三分三改”的調(diào)查研究，并結(jié)合我國(guó)其他地區(qū)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革模式進(jìn)行比較分析，可以得出當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的一些共同特征都是：以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求為改革導(dǎo)向；通過(guò)產(chǎn)權(quán)股份化明晰村民享有村集體資產(chǎn)的份額；實(shí)行政經(jīng)分開(kāi)、村社組織與經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)；加強(qiáng)民主監(jiān)管，提倡企業(yè)化經(jīng)營(yíng)。
而溫州的“三分三改”，是結(jié)合溫州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的具體情況做出的，能適應(yīng)本地區(qū)可持續(xù)發(fā)展要求的農(nóng)村綜合配套改革的經(jīng)驗(yàn)探索。與其他地區(qū)的農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)改革模式相比，溫州的農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)改革有著以下幾點(diǎn)獨(dú)特之處：
一是以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展為根本目的。溫州對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)進(jìn)行的產(chǎn)權(quán)改革，就其根本目的而言，是要通過(guò)明晰村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)并量化到個(gè)人，將原本權(quán)屬關(guān)系清晰但份額及收益權(quán)模糊且分配方式混亂的農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理方式民主化、經(jīng)營(yíng)方式多樣化，從而使原本封閉低效的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)能夠如工業(yè)、商業(yè)資本那樣活躍起來(lái)，并進(jìn)入市場(chǎng)增值贏利，由此激發(fā)農(nóng)業(yè)資本的活力，促使農(nóng)村發(fā)展與城市發(fā)展相互協(xié)調(diào)、共同推進(jìn)。
二是以打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)為主要特征。溫州農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)改革，不是如其他地區(qū)那樣僅將改革成果主要局限在農(nóng)村集體資產(chǎn)管理和集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)的方式與權(quán)益分享創(chuàng)新上，而是將土地、戶籍等涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，事關(guān)農(nóng)民根本利益的農(nóng)村生產(chǎn)生活要素與農(nóng)村集體資產(chǎn)統(tǒng)一起來(lái)進(jìn)行綜合配套改革，由此就打破了長(zhǎng)期發(fā)展而形成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)差異，既通過(guò)戶籍制度改革實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民與市民間的制度公平，又通過(guò)農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)改革增強(qiáng)了農(nóng)民自由遷徙流動(dòng)的能力，從而為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化奠定了制度和物質(zhì)基礎(chǔ)。
三是以盤(pán)活農(nóng)村集體資產(chǎn)為改革指向。溫州的農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)改革，是要讓農(nóng)村集體資產(chǎn)活起來(lái)，通過(guò)股份制改革不僅保護(hù)了農(nóng)民對(duì)村集體資產(chǎn)的合法受益權(quán)，而且通過(guò)股份合作社的形式豐富了村集體資產(chǎn)管理和村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)方式，從而激發(fā)了農(nóng)村集體資產(chǎn)的活力，讓農(nóng)村集體資產(chǎn)可以自由進(jìn)入市場(chǎng)，通過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)現(xiàn)增值發(fā)展，并最終使農(nóng)村和農(nóng)民獲得更大收益。
四是以維護(hù)增進(jìn)農(nóng)民權(quán)益為基本原則。無(wú)論是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，還是推動(dòng)“三分三改”打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)壁壘，溫州的農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)改革，始終堅(jiān)持以維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、增進(jìn)農(nóng)民社會(huì)福利為基本原則。除了通過(guò)對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行股份制改革，以股權(quán)形式將農(nóng)村集體資產(chǎn)的份額和收益明確量化授予農(nóng)民，由此維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵犯外，更是將政府推出市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域并使其專注于管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)、維護(hù)公共秩序、實(shí)現(xiàn)公平正義的公共職能的有效履行，讓公共權(quán)力成為中立的社會(huì)活動(dòng)的監(jiān)督者和仲裁者，而不是與資本結(jié)合起來(lái)剝奪農(nóng)民、與民爭(zhēng)利。
五是以推動(dòng)農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)為階段目標(biāo)。推動(dòng)農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)，是溫州農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)改革的現(xiàn)階段目標(biāo)，通過(guò)對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)進(jìn)行股份化的產(chǎn)權(quán)改革，促進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理和集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)的專業(yè)化、市場(chǎng)化發(fā)展，并將農(nóng)村集體資產(chǎn)的享有權(quán)和收益權(quán)明確量化分配給個(gè)人，從而將農(nóng)民的居住工作關(guān)系與村集體經(jīng)濟(jì)合作社的股東身份剝離開(kāi)來(lái)，更有利于“轉(zhuǎn)并聯(lián)”工作的開(kāi)展，由此也對(duì)溫州的聯(lián)村建社區(qū)進(jìn)程和社區(qū)民主自治發(fā)展起到極大的推動(dòng)作用。
通過(guò)對(duì)溫州農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的具體實(shí)踐進(jìn)行考察分析，可以看出，隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革工作進(jìn)度的不斷深入，在“三分三改”的推進(jìn)過(guò)程中，溫州市需要對(duì)以下幾方面問(wèn)題給予更多的關(guān)注和推動(dòng)：
第一，要培育、支持、鼓勵(lì)專業(yè)化的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)進(jìn)行審核評(píng)價(jià)。由于農(nóng)村集體資產(chǎn)長(zhǎng)期以來(lái)形成的權(quán)屬關(guān)系不清晰、監(jiān)督機(jī)制不健全、管理經(jīng)營(yíng)不透明等種種問(wèn)題，造成很多農(nóng)村集體資產(chǎn)沒(méi)有辦法進(jìn)行精確的量化核算，尤其是部分未開(kāi)發(fā)利用而閑置的農(nóng)村集體資產(chǎn)，因尚未進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)而難以準(zhǔn)確對(duì)其估價(jià)。由此，只能量化每名村民所享有的村集體資產(chǎn)的股權(quán)份額，但無(wú)法對(duì)其進(jìn)行價(jià)格評(píng)估，從而導(dǎo)致一旦村民想要將自己所獲得的村集體資產(chǎn)的股權(quán)進(jìn)行交易時(shí)，因無(wú)法對(duì)其進(jìn)行精確估價(jià)而形成障礙，也阻礙了在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中盤(pán)活村集體資產(chǎn)設(shè)想的實(shí)現(xiàn)。因此，隨著“三分三改”工作的不斷推進(jìn)，應(yīng)該支持鼓勵(lì)獨(dú)立的、專業(yè)化的第三方資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)和會(huì)計(jì)公司對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)按照市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行核算估價(jià)，從而既有效維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，又能夠?yàn)檗r(nóng)村集體資產(chǎn)的股權(quán)進(jìn)行市場(chǎng)流動(dòng)交易提供有利的條件。
第二，農(nóng)村集體資產(chǎn)的股權(quán)設(shè)置類(lèi)型和資產(chǎn)管理方式需要多樣化。按照溫州市委、市政府的規(guī)定，農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)改革必須通過(guò)股份化將量化的股權(quán)明晰分配給每名村民，但是否將全部村集體資產(chǎn)都設(shè)置為個(gè)人股量化給每名村民，還是留有部分作為集體股，則并未做詳細(xì)規(guī)定。而且股權(quán)設(shè)置主要分為“集體股”和“個(gè)人股”兩類(lèi)，種類(lèi)單一恐難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)多元化發(fā)展的需要，并不利于村集體經(jīng)濟(jì)合作社以股權(quán)作為吸引外聘專業(yè)管理人才幫助管理集體經(jīng)濟(jì)，從而對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)“公司化經(jīng)營(yíng)”的改革方向造成阻礙。因此，可以考慮設(shè)置多樣的股權(quán)類(lèi)型，在保障農(nóng)民合法權(quán)益不受侵犯的基礎(chǔ)上將一定程度的股權(quán)設(shè)置和分配方式交由村集體討論決定。與此同時(shí)，溫州對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)的個(gè)人股權(quán)是采取“生不增死不減”的靜態(tài)管理方式，還是采用每5年重新核定調(diào)整的動(dòng)態(tài)管理方式，并沒(méi)有明確規(guī)定。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展角度看，雖然動(dòng)態(tài)管理方式可能產(chǎn)生更高的重新核定調(diào)整成本，但是更能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)作，并且能夠提供更加開(kāi)放、多元、靈活的村集體經(jīng)濟(jì)股權(quán)分配方式，因此應(yīng)該鼓勵(lì)村集體采用動(dòng)態(tài)管理的方式核定和管理村集體資產(chǎn)的股權(quán)。
第三，對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村集體資產(chǎn)和集體土地要確地確權(quán)。在改革開(kāi)放后三十多年的發(fā)展中，不少村莊都有過(guò)調(diào)整合并、征地拆遷、村民搬遷、土地置換等的經(jīng)歷，從而導(dǎo)致了不少村莊在當(dāng)前進(jìn)行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革時(shí)出現(xiàn)了一些村集體資產(chǎn)數(shù)不清分不明、土地和山林歸屬權(quán)限模糊等歷史遺留問(wèn)題[9]，從而給“三分三改”的順利推進(jìn)造成了障礙，并且有可能引發(fā)村民與村民間、村民與村委間甚至村委與村委間的矛盾沖突。因此，隨著“三分三改”的逐步推開(kāi)，溫州市委、市政府應(yīng)該出臺(tái)相應(yīng)指導(dǎo)文件，對(duì)現(xiàn)有的農(nóng)村集體資產(chǎn)進(jìn)行確權(quán)，對(duì)農(nóng)村集體土地明晰確地，并且可以考慮從各級(jí)財(cái)政中劃撥專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革工作進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，并為存在歷史遺留問(wèn)題的村進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償或貸款幫扶。
第四，可考慮將改革后的村集體經(jīng)濟(jì)合作社和土地合作社再合并。根據(jù)“三分三改”要求，村集體資產(chǎn)股份制改革后，在新成立的村集體經(jīng)濟(jì)合作社下分設(shè)土地合作社和村集體經(jīng)濟(jì)股份合作社。但從我國(guó)當(dāng)前法律規(guī)范而言，土地合作社的存在和有效運(yùn)行缺乏法律依據(jù)，從而使其難以享受農(nóng)民專業(yè)合作社所能享有的相關(guān)政策待遇。而且，將村集體經(jīng)濟(jì)與村集體土地完全剝離，是否有利于村集體經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展和村集體資產(chǎn)的保值增值，仍是有待觀察討論的。因此，從當(dāng)前的實(shí)踐來(lái)看，可以考慮將土地合作社和集體經(jīng)濟(jì)股份合作社合并起來(lái)，建立統(tǒng)一的村集體經(jīng)濟(jì)股份合作社，土地可以與村集體資產(chǎn)一樣折換成為股權(quán)分給所有村民。這樣不僅能夠有效解決土地合作社的“身份”困境，而且更有利于村集體整合與調(diào)配資源，幫助增強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)力與活力。
第五，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份制合作應(yīng)該突破村域概念。改革開(kāi)放后，雖然農(nóng)村得到了極大的發(fā)展，但是城鄉(xiāng)發(fā)展差距越來(lái)越大，農(nóng)民的收入增幅也遠(yuǎn)落后于市民的收入增幅，根本原因在于實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)又恢復(fù)了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式，雖然農(nóng)民獲得了更多的自由從而通過(guò)靈活就業(yè)解放了剩余勞動(dòng)力，但以家戶為單位的小生產(chǎn)由于其規(guī)模小、資金少、實(shí)力弱，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于弱勢(shì)地位，不得不以低價(jià)進(jìn)行不公平的市場(chǎng)交易，實(shí)際上是“工業(yè)剝削農(nóng)業(yè)”、“城市剝奪農(nóng)村”。因此，以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的組織化、規(guī)模化、集約化，是改變農(nóng)民在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的弱勢(shì)地位、讓農(nóng)業(yè)資本公平參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的根本所在。由于溫州的工業(yè)化發(fā)展程度較高，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)作更為成熟，對(duì)于那些村集體資產(chǎn)規(guī)模較小、總量較少的村而言，以一村的集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，與規(guī)模更大、發(fā)展更成熟的工業(yè)資本進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，難免仍處于弱勢(shì)地位而接受不公平交易。因此，可以考慮在每個(gè)村都進(jìn)行完清產(chǎn)核資和股權(quán)分配后，打破村域界限，聯(lián)村甚至以社區(qū)為單位建立規(guī)模更大、資源更豐富、聚合度更高的集體經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)社，從而進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份合作組織的實(shí)力，提高農(nóng)業(yè)集體資產(chǎn)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，對(duì)此，廣東博羅打破村域、行業(yè)界限而建立農(nóng)民專業(yè)合作聯(lián)社[10]的經(jīng)驗(yàn)值得參考。而且，打破村域界限、推動(dòng)社區(qū)整合，也符合溫州市的“聯(lián)村建社區(qū)”并推動(dòng)更大范圍的基層民主和社區(qū)自治的發(fā)展方向。
通過(guò)實(shí)行“三分三改”，溫州打破了城鄉(xiāng)二元界限，為推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展奠定了強(qiáng)有力的制度基礎(chǔ)，為我國(guó)加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)進(jìn)行了極其重要的探索。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《求是學(xué)刊》, 2012, 39（6）
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