內容提要：農村社會治理效能評價指標體系是對農村治理主體治理與服務效能進行綜合評價的一系列標準。按照黨的十八大精神，尤其是遵循黨的十八屆五中全會的“六個堅持”和“五大發展理念”，本文將農村社會治理評估指標分為鄉村經濟發展、基層民主政治建設、社會安全與秩序、公共服務四大類12個考察對象。以此為基礎，勾勒出指標體系的運行框架，包括分值量化、評價主體、評價方法、評價程序以及等級劃分等具體操作說明。本文力圖構建出一套較為科學、合理的農村社會治理效能評價指標體系，以更好地推進美麗鄉村建設。
標題注釋：本文是國家社會基金2013年度項目“城鄉結合部社會治理路徑創新研究(13BZZ036)”的階段性成果。
自20世紀80年代后期以來，學術界逐步掀起了以解決“三農”問題為基礎的中國農村治理研究的高潮。但是，與之相關的治理效能評價體系研究卻相對滯后，已有的評估指標，或是局限于傳統的農村基層政府績效評估，或是僅列出農村治理的評估思路，而少有具體的評估指標設計。按照黨的建設“美麗中國”的要求，本文在借鑒國內已有農村社會治理評價指標的基礎上，結合我國農村社會治理實踐，以新型城鎮化和“美麗鄉村”建設為背景，以社會治理理論和績效評估理論為支撐，遵循科學性與可行性原則，嘗試構建適合我國農村基層社會現狀和可持續發展的農村社會治理效能評價指標體系。
一、構建我國農村社會治理效能評價指標體系的基本依據
黨的十八大明確提出了努力“建設美麗中國”的戰略口號，黨的十八屆五中全會又進一步發出了“推進美麗中國建設”的時代號召。從我國現代化的歷史和現實來看，美麗鄉村建設不僅是美麗中國建設的重要內容，而且也是美麗中國建設的重點和難點。當前，構建科學的農村基層社會治理指標體系并對農村社會治理效能進行科學評估，是推進農村基層社會治理體系和治理能力現代化，建設美麗鄉村的關鍵點和突破口。
以完善農村基層社會治理效能評估指標體系為突破口，加快推進社會主義新農村和美麗鄉村建設，必須以黨的十八大，尤其是十八屆三中全會提出的“六大堅持”為指導，以治理理論為基礎，在指標設置與評估中，以創新為統領，全面落實“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，全面推進社會主義新農村建設。否則，鄉村治理效能評估將再次陷入傳統農村績效評價過于追求經濟績效而忽略社會效益的旋渦中，難以實現“效率”與“民主”的有機平衡，從而也無法幫助億萬農民實現美麗鄉村的幸福夢。
(一)健全農村社會治理評價指標體系要以實現農村善治為目標
農村社會善治就是使村民公共利益最大化的社會治理過程。善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作治理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態(俞可平，1999)。其要義在于政府、市場、社會在相互依賴中共享權力，發展合作伙伴關系，分擔公共治理責任，實現對公共事務的合作共治。合作治理的范式是政治國家與公民社會、政府與非政府、公共部門與私人機構的合作，其權力向度不是單一的，而是多元的、相互的，是上下互動型的治理。“鄉政村治”是我國農村治理的典型特征，其治理主體既包括了鄉鎮政權系統，又包括了村民自治系統，因此，在農村治理邏輯結構中，農村社會治理不能簡單地等同于農村社會自治，更不能將它直接與國家權力畫等號，它是國家公共權力與鄉村社會自治權力共同作用的產物(劉曄，2002)。為實現農村善治，在指標的設計與使用中應體現包括法治、責任、協作、公正、公開、民主、和諧等在內的群眾對現代社會生活美好向往的價值。其中，法治主要包括黨組織依法執政、行政組織依法行政、自治組織依法自治。責任主要包括政府組織履行好依法治理與公共服務職責，自治組織履行好依法自治職責。協作是指各種基層社會治理主體要在法治的基礎上，在基層黨組織領導下進行有效的合作共治。公正，即為公平、正義，包括了公共服務和公共產品分配的公平、正義以及公權力使用程序的公平、正義。公開，又稱之為“透明度”，作為“善治”的重要內容，主要是指信息的公開化，即政務、村務、財務公開。效率，是指鄉村公權力主體能及時回應村民大眾的需求，滿足村民合理的期待。民主，即發展基層民主政治，當前主要是落實好“四個民主”和“四個自我”為基本內容的基層群眾自治制度。
(二)農村治理評價指標要以美麗鄉村建設為依托，指標設計應更科學，評估指標應更具有可行性
黨的十七大提出，要按照“生產發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實推進社會主義新農村建設。黨的十八大報告明確指出，要把“國家基礎設施建設和社會事業發展重點放在農村，深入推進新農村建設和扶貧開發，全面改善農村生產生活條件”(胡錦濤，2012)。按照十八大提出的美麗鄉村建設要求，社會主義新農村建設的內涵不僅是指農村基礎設施建設，其目標也不僅是農業發展和農民增收，而是涉及農村經濟、政治、社會、生態、法治、文化的全面建設。美麗中國、美麗鄉村視域下的新農村建設所要實現的目標是一個包括物質文明、政治文明、精神文明、生態文明多元和諧的目標體系，這與農村社會治理的“善治”目標是高度一致的。因此，社會主義新農村建設應與美麗鄉村建設同步，在指標設置中應突出“民主政治”和“公共服務”的權重；在經濟發展指標設置上更加突出綠色發展與第三產業，以防止再次陷入傳統鄉村治理評估的怪圈。這樣，建構起來的農村社會治理效能評價指標體系不僅具有合法性，而且也具有現實可行性。再者，相對于目前依據各異的農村基層政府績效評估體系，建立、健全農村社會治理效能評估指標體系，不僅可以統一對農村社會評估，而且能使評估結果更具可比性，還可以準確了解和把握新農村建設進程和治理中偏離美麗鄉村建設原則的問題。此外，基于美麗鄉村建設視域下的農村社會治理效能評估指標體系，還可以引導和調整我國鄉村治理中的各項改革，尤其是推進以轉變政府職能為中心的鄉鎮機構改革，為村民自治提供更好的發展空間。
(三)農村社會治理評價指標體系實現了對傳統農村基層政府管理績效評估的超越
傳統的農村管理績效評估及其指標的設定主要被限定在兩個方面，一是基層政府組織的自身績效，即政府管理績效，是對基層政府機構和部門工作效率高低的評估；二是基層政府行政效果績效，包括經濟效果、公眾滿意度等方面。政府績效評估的根本意義就是要通過績效評價所形成的導向功能來推動和引導政府職能向既定的目標轉變。本文所指的農村社會治理效能評價是對傳統基層政府績效評估理念的揚棄和超越：農村社會治理效能評價不僅要求建立“辦事高效、運轉協調、行為規范”的基層行政管理體系，而且還要實現以“公共利益最大化”、“善治”，即民主與效率相統一的現代基層社會治理體系為目標。在“治理就是服務”的現代社會，平衡民主與效率，重在科學引導村民廣泛、有效、有序參與農村基層社會治理和公共服務的全過程。效能評價指標設計中應更加注重村民對基層社會治理主體提供基礎設施、秩序維護等公共產品和公共服務效能的評價。
二、我國農村社會治理效能評價指標的設計
中共十七屆三中全會做出的《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中指出“大力推進改革創新，加強農村制度建設”、“積極發展現代農業，提高農業綜合生產能力”、“加快發展農村公共事業，促進農村社會全面進步”，而把鄉鎮改革的目標定位為“著力增強鄉鎮政府社會管理和公共服務職能”。十七屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》中，明確提出，推進農業現代化是“十二五”時期的一項重大任務，必須堅持把解決好農業、農村、農民問題作為全黨工作重中之重，“推進農業現代化，加快社會主義新農村建設”，其內容包括：加快發展現代農業；加強農村基礎設施建設和公共服務；拓寬農民增收渠道；完善農村發展體制機制。黨的十八大再次明確“解決好農業、農村、農民問題是全黨工作重中之重”，并從城鄉一體化、新農村建設、扶貧開發、增進農民收入、加快土地流轉、構建新型農業經營體系、健全基層民主政治建設等方面提出了具體的措施和路徑(胡錦濤，2012)。黨的十八大提出了美麗中國戰略和“四化同步”發展路徑。為實現“十三五”發展目標，十八屆五中全會提出，必須牢固樹立并切實貫徹“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念。根據當前社會主義新農村建設的現狀，我們認為，“創新、協調、綠色、民生、民主、共享”應是以美麗鄉村建設推進社會主義新農村建設的重要理念和指導原則。據此，本文將農村社會治理效能評價指標分為經濟發展類、基層民主政治建設類、社會安全與秩序類、公共服務類，囊括了經濟、政治、文化、社會、生態建設各個方面，以達到科學、全面評價的目的。
(一)農村社會治理效能評價指標——經濟發展類
“經濟發展是硬道理。”農村經濟發展應是評價農村治理成效的關鍵因素。必須堅持“多予、少取、放活”的方針，努力改善鄉村生產、生活條件，提高農民生活質量，促使鄉村整體面貌出現較大改觀。確定農村經濟發展類指標后，緊緊圍繞農村經濟增長、農業現代化、惠民增收三個維度設計二級指標：農村經濟增長是對農村經濟發展總量的衡量，按照十八屆五中全會精神，我們拋棄了“農村GDP增長”、“民營企業發展”、“招商引資規模”等傳統評價指標，設置了“農村綠色經濟發展”、“農村民營企業發展”、“農村第三產業發展”的農村經濟發展指標。按照“四化同步”的原則，“農業現代化指標”主要設置了農業科技推廣、農業機械化水平等五類二級指標。以社會主義新農村建設為基礎的農村治理，要求鄉村基層黨組織和行政組織把“惠民增收”作為工作的出發點和落腳點，因此，在實現惠民增收的指標設計中，重點反映對各項扶農、補貼政策的落實及村民實際可支配性收入高低、差距上面，包括15項三級指標、三項二級指標的“農村經濟發展”一級指標占15分，在整個農村社會治理效能評價指標體系中的權重為15%，這樣考慮主要出于按照十八大以來的最新指導原則，對鄉村治理效能評價，盡量淡化經濟發展權重，更加突出社會治理和公共服務職能(見表1)。
(二)農村社會治理效能評價指標——基層民主政治建設類
中共十七屆三中全會做出的《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中，指出“完善與農民政治參與積極性不斷提高相適應的鄉鎮治理機制，實行政務公開，依法保障農民知情權、參與權、表達權、監督權”。鄉鎮政權的基本功能，在重心上已經向“為公民參與國家政權運行提供渠道，并充當參與活動的平臺”(徐勇，浦興祖等，2009)轉移。黨的十八大指出，“在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，是人民依法直接行使民主權利的重要方式”，要“健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制”(胡錦濤，2012)。我們據此在基層民主政治建設類一級指標的設計中，主要反映的是以村民自治和村級直選為代表的基層直接民主，以新社會組織為代表的組織性參與民主，并以農民的實際參與度、滿意度和新社會組織成長環境來檢驗農村基層民主政治建設的實際水平。考慮到基層民主政治建設應是農村社會治理最重要的內容之一，我們在指標設計中，把由15項三級指標、三項二級指標構成的“基層民主政治建設”一級指標確定為30分，在整個農村社會治理效能評價指標體系中的權重為30%(見表2)。
(三)農村社會治理效能評價指標——社會安全與秩序類
農村社會治理就是通過制定社會政策和法規，依法引導和規范各種社會組織、村民大眾積極參與農村社會公共事務，化解社會矛盾，維護社會公正與和諧穩定。鄉村安全、有序是美麗鄉村建設的前提和基礎。因此，我們把農村社會安全與秩序作為一級指標。農村社會安全、有序，是農村經濟、社會可持續發展的基本前提。維護好基層社會秩序，是鄉村基層黨組織、行政組織和自治組織的基本職責。農村基層社會治理主體只有維護好基層社會公共秩序，才能真正實現對農村社會的有效治理。社會安全指標包括農村安全生產監督管理、農村食品藥品安全防控等七項內容。農村社會秩序與社會和諧指標包括村民上訪率、干群關系緊張度、矛盾糾紛處理的及時性等八項內容。農村社會安全與秩序15個三級指標，每個1分，一級指標計15分(見表3)。
(四)農村社會治理效能評價指標——公共服務類
公共服務就是提供公共產品和服務，包括加強城鄉公共設施建設，發展社會就業、社會保障服務和教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業，發布公共信息等，為社會公眾生活和參與社會經濟、政治、文化活動提供保障和創造條件(李有軍，2004)。新型城鎮化是以人為本、城鄉一體互動的城鎮化，是通過推進城鄉基本公共服務均等化，建設美麗鄉村的城鎮化。因此，農村公共服務主要著眼于維護社會組織和村民權益，推進城鄉一體化，讓美麗鄉村成為廣大村民近在咫尺的中國夢。因此，本文將農村公共服務分為四大類：基礎設施、公共衛生、社會保障、教育文化(見表4)。基礎設施涵蓋了水、路、電、氣、通信網絡、體育健身設施的建設與維護；農村公共衛生，主要針對農村醫療衛生，包括新農合、醫療救助、婦幼保健等方面；社會保障主要測評基本養老保險、最低生活保障、生活救助以及創業、就業援助等項目；教育文化更加側重于考察義務教育落實以及農村職業教育與技術培訓活動的開展情況，主要測評村民在“鄉風文明”建設中的實際參與度以及文化站、文化室的利用率，而不只是表面形式上存在的實物指標。由20項三級指標、四項二級指標構成的農村公共服務體系一級指標共計40分，在整個農村社會治理效能評價指標體系中的權重為40%，突顯了農村基層社會治理中，“治理就是服務”。
三、我國農村社會治理效能指標體系的運行
構建一套指標體系的意義在于使它有效運轉起來，發揮預期作用，否則，指標設計也就無實際價值可言。要想讓農村社會治理效能評價指標體系有效運轉起來，還需要一套運行機制，它應當包括分值量化、評價主體、評價方法、評價程序以及等級劃分等具體操作說明，“一個完整系統的評估方案主要包括：評估對象和主體，評估目的和目標，評估標準和方法，評估程序和制度等”(高興武，2008)。本文將農村社會治理效能指標體系的運行分為準備、實施和總結三個主要階段。
(一)評價準備
評估準備階段的主要任務是設計評價方案，確定評價主體、建立評價組織以及分析評價對象，科學賦予分值。
1.構建評價組織和制度
為確保農村社會治理效能評價工作的順利進行，首先，必須由縣級及縣級以上政府成立“農村社會治理效能評價工作委員會”，作為農村社會治理效能評價工作的指揮中心和協調中心，組織相關部門和專家共同制定各項評價制度，具體包括評價的組織制度、程序制度、監控制度、激勵制度等。在此基礎上，由“農村社會治理效能評價工作組”承擔具體的執行工作，每一位評價工作組的工作成員，必須進行事前培訓，使之熟悉自己的角色和責任范圍，明確評價目的與操作規范。
2.確定評估主體
在現代治理社會，農村社會治理效能評價主體應是多元的。結合評價對象指標設計的內容和特點，整理了評價信息收集情況(見表5)。現階段農村社會治理效能評價主體及主要信息來源應包括縣鄉政府部門、同級人大、村自治組織、社會組織、經濟組織、中介評估機構、村民代表、相關專家等多元評價主體，以改變過去績效評估中以被評估者“自我評估”為主的狀況。在這一過程中，形成內部評估與外部評估的雙向推動，大力提升外部評價主體的地位，構建一個公眾廣泛、有效、有序參與的效能評價體系。
3.分值量化
本指標體系采用簡單分類評分法，對農村社會治理效能評價體系的各個指標進行量化處理。總分值為100分，經濟發展類占15分，基層民主政治類占30分，社會安全與秩序類占15分，公共服務類占40分。這樣設置主要是基于以下幾點考慮：一是我們構建的是農村社會治理效能評價指標體系，故要突出社會治理效能，努力降低經濟發展在社會治理中的權重；二是突出了基層民主政治建設是農村社會治理最重要的內容之一，也是農村基層社會治理創新的重點和難點，故基層民主政治建設類一級指標分值為30分，在整個評價指標體系中的權重為30%；三是突出了治理就是服務的理念，強調以服務創新帶動社會治理創新，故公共服務類一級指標的分值為40分；四是為了突出“社會治理創新不以穩定為前提”，以區別社會治理與傳統社會管理，故把該類三級指標數值降低為1分，這樣“社會安全與秩序”類的總分就只有15分。
(二)評價實施
評價信息的收集是整個評價工作的基礎，農村治理效能評價的實質就是對相關數據進行收集和分析。
1.數據收集
數據收集主要包括“農村治理效能評價問卷”的設計與回收、收集相關資料、與相關利益主體進行深度訪談。該過程是評價工作的關鍵，建議委托給專業的第三方實施，如高校相關院系、農村治理研究機構等類似部門。在問卷、訪談過程中所收集的數據主要分為兩類：一是主觀信息，如民眾的滿意度、民眾對某一評價對象的知曉度或認可度，主觀信息可通過問卷、訪談獲得；二是客觀信息，如基礎設施建設、社會保障覆蓋率等客觀信息，可采用查閱資料法、觀察法、實地調查法獲得(見表5)。
2.數據分析
數據分析主要是運用統計分析。統計分析就是運用現代應用統計分析方法分析問卷收集的數據，既包括客觀數據，如“村民實際參與率”、“投票率”，也包括一些主觀數據，如“村民安全感”就可以獲取村民對鄉村“公共安全”的滿意度。通過數據分析的結果，按五級評分法對各項具體指標進行分級評分：1分指標的具體打分區間為：0～0.4為差、0.5～0.6為較差、0.7～0.8為中等、0.8～0.9為較好、0.9～1.0為優秀；2分指標具體打分區間為：0～0.5分為差、0.6～0.9為較差、1.0～1.3為中等、1.4～1.7為良好、1.8～2.0為優。評分原則應始終遵循“項目建設與實施的優劣與分值高低成正比”。
(三)評價總結
農村治理效能評價按照五級分類法，分為“優”、“良好”、“中等”、“較差”、“差”。其中，在總分為30分的“基層民主政治建設”一級指標中，27～30分為優、23～26分為良好、20～22分為中等、17～19為較差、低于17分的為差。在總分為15分的“農村經濟發展”和“社會安全與秩序”兩個一級指標中，14～15為優、12～13為良好、10～11為中等、8～9為較差、0～7為差。在總分為40分的“公共服務”一級指標中，37～40為優、34～36為良好、30～33為中等、27～29為較差、0～26為差。優、良好說明農村治理在此類別上取得了較高成效；評為中等則說明此類別的治理仍需改進；評為較差和差則需要農村治理主體高度注意，要加快農村基層社會治理創新，甚至要做好相關方面的應急準備。
農村社會治理效能評價指標總分為100分。90～100為優、85～89為良好、80～84為中等、75～79為較差、74分及以下為差。總分為優，則說明農村社會治理產生了較高的整體效能，并可將其作為農村治理模范或是典型予以宣傳；總分為良好，表明農村治理效能較好，但需在個別項目對象上稍作改進，以達到整體效能發揮最優；總分中等則是農村治理效果較為一般，需引起相關農村治理主體注意，采取相應對策予以改進；總分較差則對農村治理主體形成警示，需及時進行治理創新，否則農村治理將深陷困境；若總分等級為差，說明農村治理水平嚴重滯后，相關治理主體合法性受到挑戰，需引起上級有關部門高度重視，應啟動問責程序，調整鄉村治理的相關負責人(見表6)。
在撰寫評價報告時，不僅要對評價結果進行客觀描述，而且要將統計分析獲得的量化數據以及訪談、觀察獲得的定性材料進行歸納、抽象：首先，總結經驗以提煉“治理模式”，以資借鑒；其次，對于存在的普遍性問題，進行深入研究，提出政策建議；最后，對評價指標的優缺點進行總結，做出必要的調整與修改，以期更加科學地衡量農村社會治理效能，充分發揮評價結果對社會主義新農村建設和美麗鄉村建設的規導作用。
建立、健全一套農村社會治理評估指標體系，是科學認識我國農村社會治理狀況，更好地推進新農村建設與美麗鄉村建設的重要前提。只有借助科學的評估，我們才能對農村社會治理效能進行正確的認識和把握，才能及時發現農村社會治理中存在的問題與不足，進而才能通過基層社會治理路徑創新滿足村民大眾對基層社會治理的新期待。按照黨的十八大和十八屆五中全會最新精神為指導，我們構建的農村社會治理效能評價指標體系在指標設置上淡化了GDP評估指標，在農村經濟發展上突出了綠色經濟與合作經濟；突出強調對基層民主政治建設，尤其是對村級公共服務的評估，強化了“治理就是服務”的理念，凸顯了通過服務創新推動基層社會治理創新的導向。未來，我們將以黨的十八屆五中全會精神為指導，以十三五規劃為指標體系的完善指南，遵循“創新、協作、綠色、開放、共享”五大發展理念，進一步加快以評估創新推動農村基層社會治理創新的步伐，不斷提升美麗鄉村建設的能力與水平，加快推進農村基層社會治理體系和治理能力現代化。
參考文獻：
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[2]胡錦濤.(2012).堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗.北京：人民出版社，23.
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[4]劉曄.(2002).治理結構現代化：中國鄉村發展的政治要求，復旦學報，6.
[5]徐勇，浦興祖等.(2009).鄉鎮治理體制改革與農村基層民主建設.探索與爭鳴，4.
作者簡介：史云貴，四川大學公共管理學院教授，博士生導師；孫宇辰，四川大學公共管理學院碩士研究生。
中國鄉村發現網轉自：《公共管理與政策評論》 2016年01期
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