中國“三農”問題的關鍵是農民問題，農民問題的核心是農民利益問題，農民利益問題的突破口是農民土地問題。本文從中國農民土地權益保護問題癥結出發，通過對美國農民土地權益“三層次”保護機制等方面的系統梳理和分析，為我國創新農民土地權益保護提供啟發意義。
中國農民土地權益保護雙重囿限
中國農民土地權益保護實踐囿限。城鎮化進程中，農地流轉、農地征收過程中存在諸多侵害農民土地權益的現象，如非自愿農地流轉、農地過度集中風險、違規征地、征地程序不規范、征地補償不合理等問題。目前，農地征收問題成為中國農民土地權益保護問題最棘手的難題，農地征收引發農民自焚、群體沖突等暴力拒遷的社會事件，嚴重損害了公共利益和農民土地利益。
中國農民土地權益保護制度囿限。我國農民土地權益保護制度完整性不足：農地產權不清，導致農民土地利益沖突與流失；缺少專門的《農村集體土地征收補償條例》，導致農地征收補償不合理；土地權益表達和訴求渠道狹窄，導致農民土地發展權利受到限制。農民土地權益保護運行多元性不足：農民土地權益組織化保護主體欠缺，以單個農戶分散化自我保護為主；社區作用缺乏明確法律規定，社區保護主體作用虛化；集體經濟組織功能弱化，土地利益發展共享機制缺失。
美國農民土地權益保護機制
（一）美國農民土地權益保護機制價值層
美國農民土地權益保護機制價值層是指，在美國農民土地權益保護的理論與實踐中形成，并指導農民土地權益保護實踐活動的系列價值觀念。法治化與市場化是美國農民土地權益保護的手段，美國土地權益保護方面的法律沿用了英國的土地法體系，體系繁瑣的土地法律構成了美國農民土地權益的重要內容。組織化與社區化是美國農民土地權益保護的基礎，使得美國農場主聯合起來，集中力量捍衛自身利益。安全化與效率化是美國農民土地權益保護的目標，美國土地征收和流轉過程中兼顧效率和安全，追求效率與安全的統一。生存權與發展權平等是美國農民土地權益保護的核心，保護農民土地權益不僅是保護農場主最基本的土地生存權，更要保障農場主土地發展權。
（二）美國農民土地權益保護機制制度層
第一，清晰的產權制度，征收目的的公共性。清晰的土地產權對于土地交易起著非常重要的作用，可以有效降低交易成本。農民獲得允許自由買賣的土地產權，加之美國對產權的保護制度，增加了土地的流動性。清晰的產權制度不僅使得農民在土地流轉中掌握維護自身權益的依據，而且減少了土地流轉過程中的矛盾糾紛，是西方私有財產保護的重要內容，土地私有為美國建立清晰的土地產權制度提供了必要條件。
美國明確土地征收的“公共利益”范圍，防止土地征收中利益主體的零和博弈。美國法律規定，土地征收需首先基于公共用途和追求公共利益前提，嚴禁非公共性目的的土地征收。征收目的的公共性前提對防止土地非法征收起到了阻礙作用，同時減少因追求私人利益而發生的土地征收，保障了農民土地權益。
第二，嚴格的土地分區，程序的法制性。為實現土地流轉的可持續性，保護農民土地權益，美國實行土地發展權制度，對土地進行嚴格的分區。美國土地發展權包括土地發展權轉移和土地發展權征購兩種方式。美國土地分區制度在保障發展用地的同時，保護了土地資源，規范了土地無序流轉，同時維護了允許開發和限制開發地區農民的土地權益。
《美國聯邦憲法》規定，只有通過公正的法律程序，土地才能被征收。首先政府需要出征收多塊土地的公告，但是如果有一塊或少數土地所有者因補償金低等理由不同意土地被征收，就會影響到整個項目建設的順利進行。在征得全部土地所有者同意后，美國政府就征地有關程序及方案召開聽證會，聽取利益相關者的意見，進而完善征地方案。然后，由政府指定的第三方機構人員在征得所有土地所有者同意后，對將要被征收的土地展開調查和補償價格評估，并提交征地直接實施機構。
第三，發達的中介服務，補償標準的市場性。美國設置了很多專門的特殊法人農地管理事業團體，為農地交易、流轉提供服務平臺。發達的中介服務滿足了美國農民土地交易需求，保障了美國農民土地權益，促進了美國土地供需平衡。
根據《美國財產法》規定，美國土地征收補償標準由市場機制決定。美國土地征收補償價格需充分考慮土地所有者的經濟利益，否則難以進行征收。征地補償價格由土地買賣雙方進行協商，自行商定征地價格。美國土地征收補償不僅考慮了被征地現有價值，還考慮被征地未來的價值，即土地增值收益是征地補償考慮的重要內容。土地征收過程中，合理的補償標準是確保農民的合法權益關鍵。
（三）美國農民土地權益保護機制實體層
第一，農民土地權益保護的社區維度。維護社區土地權益方面，美國農村社區一方面邀請土地部門、農業部門、土地所有者及社區成員等多方主體，廣泛討論關系社區土地權益的土地利用、綜合規劃等問題。通過廣泛的社區民主參與，照顧到了眾多相關主體的利益訴求。另一方面，社區成員相互監督，有利于規范土地利用和流轉程序，防止土地所有者任意使用土地破壞社區生活環境。社區作為農民土地權益保護的重要載體，社區在美國農民土地權益保護方面起著重要的積極作用，社區力量維護社區土地權益，防止社區土地權益受損。
第二，農民土地權益保護的農場局維度。農場局是農場主或農民自己的非政府組織，成立該組織的目的就是通過全國性農場主的聯合，集中表達利益訴求，為所有農場主自身代言。其作用可歸結為：一是農戶和農場主表達政治利益訴求的重要橋梁，向外界傳遞農場主的心聲；二是它直接代表農戶和農場主的利益，有力維護農戶和農場主的切身利益。美國農場局代表著農戶和農場主群體利益，在美國農地立法、相關政策制定乃至整個經濟活動中發揮著極其重要的角色。
第三，農民土地權益保護的政府維度。美國農地私有制并非意味著農場主擁有絕對完整的土地所有權，因為聯邦和州政府對土地保有土地征收權、土地管理規劃權、土地稅收權等權力。政府將私有者的土地發展權征購以后，該塊土地只能在原有的用途范圍內使用，不得改變原有的用途。政府力量在美國農民土地權益保護中起著重要的作用，政府對企業和私人土地流轉行為進行限制和審查，防止不合規定和損害社會福利的土地流轉行為。
美國農民土地權益保護評價及啟示
（一）對美國農民土地權益保護的評價
美國農民土地權益保護機制價值層包括系列價值觀，法治化與市場化、組織化與社區化、安全化與效率化、生存權與發展權平等的價值觀念對保障美國農場主的土地權益指明了手段、基礎、目標等。美國農民土地權益保護機制價值層中，對市場化、自由化的過度泛化并不合適發展中國家農村土地流轉實際，容易造成農民土地權益受損、土地非農化、土地非糧化、土地過度集中等問題。美國農民土地權益保護機制制度層在防范農場主土地權益受損，保護農場主土地權益方面起到了重要作用。美國雖有相對完善的農民土地權益保護機制制度層，但美國土地征收和土地流轉過程中同樣存在侵害農民土地權益的情況。
美國農民土地權益保護的重要做法是將社區成員聯合起來，將廣范圍的農場主聯合起來，通過聯合形成的合力保護農民土地合法權益，構成美國農民土地權益多元化保護體系。但是，社區或農場主的聯合可能會導致損害集體和國家利益而維護社區農場主等少數人的利益情況。
（二）美國農民土地權益保護對我國的啟示
中美兩國基本制度和文化存在較大差異，相對于美國土地私人所有、聯邦政府所有、州及地方政府所有外的混合所有制，我國土地實現嚴格公有制。因此，在借鑒美國農民土地權益保護機制的同時，需考慮結合我國實際，甄別取舍。
美國農民土地權益保護機制價值層內容對我國農民土地權益保護的啟示：不斷創新和發展我國農民土地權益保護理念，致力于培育法治化、市場化、開放化、共享化、安全化的農民土地權益保護機制價值層。
借鑒美國農民土地權益保護機制制度層經驗，對完善我國農民土地利益權利化、土地權利制度化的啟示有：
第一，立法方面進一步明確和擴展農民土地利益的財產權屬性，形成農民土地權益的制度化保護；第二，加快制定與實施《農村集體土地征收補償條例》，形成合理的補償機制，防止違法征地和暴力拒遷；第三，逐漸剝離土地對農民的社會保障功能，強化土地的生產作用，完善人地關系。
美國農民土地權益保護機制實體層給我國的啟示是：
第一，加大公共財政扶持農民合作組織發展力度，培育和壯大農民合作組織力量，完善農民土地權益的利益代表機制和利益表達機制；第二，加強社區保護農民土地權益的力度，推進農民土地權益與金融要素、技術要素、農業產業要素對接整合，創新農民土地權益的利益產生和利益協調機制；第三，強化集體經濟組織與農戶間的利益互動關系，創新集體經濟組織保護農民土地權益的激勵機制，構建農民土地權益的利益分配與協調機制。
中國鄉村發現網轉自：《中國土地科學》2016年第1期
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