隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，我國許多城市特別是沿海特大城市，建設(shè)用地供不應(yīng)求的矛盾在城鎮(zhèn)住宅用地方面顯得尤為突出。因此，合理預(yù)測城市的住宅用地規(guī)模，做好住宅用地供應(yīng)，不僅是解決住房市場供需矛盾的有效措施，而且也是促進(jìn)城市良性發(fā)展的重要保證。其中，建構(gòu)一套合理的城市住宅用地規(guī)模預(yù)測方法尤為重要。為此，筆者結(jié)合實際案例分析，試圖提出一套比較科學(xué)的城鎮(zhèn)住宅用地預(yù)測方法。
既有城市住宅用地規(guī)模預(yù)測方法的回顧與評價
目前，國內(nèi)外主要的城市住宅用地規(guī)模預(yù)測方法基本上都是以住宅用地的需求規(guī)模為基礎(chǔ)來設(shè)計的，且發(fā)展較為成熟。主要方法有多元線性回歸法、趨勢預(yù)測法、灰色關(guān)聯(lián)預(yù)測法、BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)模型和人均面積情景分析法等。盡管上述方法在技術(shù)上存在差異，但其核心理念均在于“人”，即以人對地的需求關(guān)系為考量依據(jù)。
應(yīng)該說，既有的城市住宅用地規(guī)模預(yù)測方法，堅持以人為本，從需求的角度進(jìn)行預(yù)測，在實踐中發(fā)揮了重要作用。但是在土地資源日益緊缺的背景下，過分單一視角的預(yù)測方法，不可避免地存在一些疏漏。
沒有充分考慮城市住宅用地的稀缺性，缺少以供給導(dǎo)向為出發(fā)點的預(yù)測方法。既有的城市住宅用地規(guī)模預(yù)測方法，往往忽視城市規(guī)模發(fā)展的合理水平和城市住宅用地可能供應(yīng)的上限，特別是對于一些土地資源已經(jīng)明顯供不應(yīng)求的城市，單一的以需求導(dǎo)向為主的預(yù)測方法顯然是不合適的。而基于供給導(dǎo)向的住房用地規(guī)模預(yù)測方法由于以城市住宅用地的可供給量為前提進(jìn)行預(yù)測，很大程度上能彌補(bǔ)需求導(dǎo)向預(yù)測方法的不足，但在實際應(yīng)用中并不多見。
沒有充分考慮城市住宅用地發(fā)展的一般規(guī)律，缺乏與國際城市對標(biāo)分析的科學(xué)方法。西方發(fā)達(dá)國家在城市住宅用地管理上積累了豐富的經(jīng)驗，不少規(guī)律性的東西可資借鑒。但是在目前國內(nèi)城市住宅用地規(guī)模預(yù)測的實踐中，基本上都是基于對所選城市的歷史數(shù)據(jù)的縱向分析，缺乏與同規(guī)模同等級的國際城市的橫向比較。其實，我國一些特大城市，其在城市發(fā)展水平、城市規(guī)模等方面與國外一些大都市具有較強(qiáng)的可比性，如果在預(yù)測時能有效借鑒國外大都市住宅用地管理經(jīng)驗，將大大增加預(yù)測的科學(xué)性。
沒有充分考慮城市住宅用地的特殊性，預(yù)測方法中缺乏多因素、多情景的深入分析。相對于其他建設(shè)用地，影響住宅用地供給和需求規(guī)模的因素較為復(fù)雜，特別是住宅用地的需求規(guī)模，受人口結(jié)構(gòu)、家庭結(jié)構(gòu)、居住行為以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等多種因素的影響。因此，對城市住宅用地需求規(guī)模的預(yù)測，必須充分考慮上述因素，建立多情景、多因素的預(yù)測模型分析。而從目前既有的預(yù)測方法看，對于城市住宅用地需求規(guī)模的多因素、多情景分析尚顯不足。
預(yù)測思路：以需求導(dǎo)向、供給導(dǎo)向和國際對標(biāo)3個角度進(jìn)行綜合預(yù)測。
《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》中明確提出，“要按照嚴(yán)控增量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)的思路，合理安排建設(shè)用地”。這一政策要求對于我國一些特大型城市顯得尤為重要。為此，一些沿海特大城市已經(jīng)提出了建設(shè)用地減量化的政策目標(biāo)。同時，隨著市民高居住品質(zhì)要求不斷提升，住宅建設(shè)用地需求會更旺。如何既有效控制城鎮(zhèn)住宅用地規(guī)模總量，又滿足人們的高品質(zhì)居住需求，是一個亟待研究解決的重大課題。這就有必要提出新的預(yù)測思路。
需求導(dǎo)向——尊重城市發(fā)展的現(xiàn)狀和客觀規(guī)律，符合城市用地規(guī)模控制的目標(biāo)導(dǎo)向。在大城市和特大城市中，普遍存在人口規(guī)模較大、建設(shè)用地規(guī)模接近極限等現(xiàn)實問題，因此，住宅用地規(guī)模的確定不僅要尊重住宅市場發(fā)展的客觀規(guī)律，同時也要符合城市規(guī)模，特別是人口規(guī)模控制的目標(biāo)導(dǎo)向。
供給導(dǎo)向——正視土地資源緊約束的現(xiàn)狀，遵循節(jié)約集約用地的現(xiàn)實要求。在確定住宅用地的合理規(guī)模時，必須正視特大型城市建設(shè)用地規(guī)模接近發(fā)展底線、土地后備資源稀缺的嚴(yán)峻現(xiàn)實，按照“嚴(yán)控增量，挖掘存量”的總體思路把住宅用地規(guī)模放在建設(shè)用地總量的大盤子里統(tǒng)籌考慮，最大限度地實現(xiàn)住宅用地的節(jié)約集約利用。
國際對比——與國際大都市進(jìn)行科學(xué)比較，合理借鑒國際對標(biāo)城市的經(jīng)驗做法。盡可能選取與預(yù)測城市具有可比性的國際對標(biāo)城市，進(jìn)行比較分析，充分利用和借鑒其在住宅用地規(guī)模供應(yīng)和控制等方面的經(jīng)驗教訓(xùn)。
新形勢下城鎮(zhèn)住宅用地規(guī)模預(yù)測方法探索
根據(jù)上述理念和思路，本研究以我國沿海某特大城市為例，研究提出具體的預(yù)測方法和技術(shù)路線。假設(shè)某特大城市的基本情況如下：
（1）預(yù)測期初常住人口規(guī)模為1500萬，預(yù)測期末常住人口規(guī)模為2000萬；
（2）預(yù)測期始城鎮(zhèn)住宅用地規(guī)模為450 平方公里；
（3）預(yù)測期末城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模控制在2000平方公里以內(nèi)；
（4）預(yù)測期始城鎮(zhèn)住房總規(guī)模4億平方米；
（5）預(yù)測期為20年。
需求導(dǎo)向測算法。需求導(dǎo)向測算法主要是通過對城鎮(zhèn)人口規(guī)模變化的測算來預(yù)測城鎮(zhèn)住宅用地規(guī)模。具體有4種預(yù)測方法：
一是基于城鎮(zhèn)人口總量的房屋需求倒推法（方案一）。本方法的主要思路是根據(jù)預(yù)測期末的城鎮(zhèn)人口規(guī)模和人均居住面積來測算城鎮(zhèn)住宅總建筑面積，進(jìn)而倒推出城鎮(zhèn)住宅用地的總規(guī)模。
由于該城市在預(yù)測期末全市常住人口規(guī)模計劃控制在2000萬的水平，以預(yù)測期末該特大型城市的城市化率90%計算，即城鎮(zhèn)人口占全市常住人口的比重90%，則該特大型城市城鎮(zhèn)人口規(guī)模為1800萬，按人均住房建筑面積為30平方米，則預(yù)測期末全市城鎮(zhèn)住宅建筑面積為5.4億平方米；在現(xiàn)有住房總規(guī)模4億平方米的基礎(chǔ)上，需新增城鎮(zhèn)住宅建筑面積1.4億平方米；按平均容積率2進(jìn)行測算，需新增城鎮(zhèn)住宅用地規(guī)模70平方公里，則預(yù)測期末該特大型城市城鎮(zhèn)住宅用地總規(guī)模為：
450+70=520平方公里
二是基于城鎮(zhèn)人口構(gòu)成細(xì)分的房屋需求倒推法（方案二）。該方法的主要思路也是從全市城鎮(zhèn)人口總規(guī)模入手，與方案一不同的是，該方法是將城鎮(zhèn)人口按不同的構(gòu)成類別進(jìn)行分類加總測算的。
可將城鎮(zhèn)常住人口構(gòu)成進(jìn)行如下定義，即:城鎮(zhèn)常住人口=城鎮(zhèn)戶籍人口+外來常住人口-外來農(nóng)村人口；
外來農(nóng)村人口=外來務(wù)農(nóng)人口+居住在農(nóng)村的外來務(wù)工人口。
假設(shè)按照該特大型城市的人口統(tǒng)計的相關(guān)資料推算，預(yù)測期末上述各類人口規(guī)模分別為：
城鎮(zhèn)戶籍人口=1500萬；
外來常住人口=500萬；外來務(wù)農(nóng)人口=50萬；
居住在農(nóng)村的外來務(wù)工人口= 250萬；
城鎮(zhèn)常住人口=1500+500-250-50=1700萬。仍按人均住房建筑面積為30平方米/人計算，則預(yù)測期末全市住宅建筑面積為5.1億平方米；在現(xiàn)有住房總規(guī)模4億平方米的基礎(chǔ)上，需新增住宅建筑面積1.1億平方米；按平均容積率2進(jìn)行測算，需新增住宅用地規(guī)模55平方公里，則預(yù)測期末該特大型城市城鎮(zhèn)住宅用地規(guī)模為：
450+55=505平方公里
三是住宅用地增速趨勢外推法（方案三）。該方法的主要思路是根據(jù)城市住宅用地的歷年增長速度以及未來人口規(guī)模的增長速度推算城鎮(zhèn)住宅用地的增長速度，進(jìn)而測算預(yù)測期末的城鎮(zhèn)住宅用地規(guī)模。
由于該城市在預(yù)測期始的常住人口規(guī)模為1500萬，預(yù)測期末的規(guī)劃人口為2000萬，以預(yù)測期為20年測算，年均人口規(guī)模增速為1.4%，參照城市用地增長彈性系數(shù)的合理值1.12來確定本市預(yù)測期內(nèi)城鎮(zhèn)住宅用地規(guī)模的增長速度為1.6%。因此，以預(yù)測期始的城鎮(zhèn)住宅用地規(guī)模450平方公里為基數(shù)，以年均增長1.6%的速度來估算預(yù)測期末該城市的城鎮(zhèn)住宅用地規(guī)模為：
450×（1+0.016）20=618平方公里
四是根據(jù)套均面積和戶數(shù)進(jìn)行測算（方案四）。本方法的主要思路是根據(jù)預(yù)測期末的套均面積和總套數(shù)來推算城鎮(zhèn)住宅總規(guī)模，進(jìn)而倒推城鎮(zhèn)住宅用地面積。
按預(yù)測期末該城市的城鎮(zhèn)住宅平均套型面積為80平方米來進(jìn)行測算，以預(yù)測期末該城市的戶均人口2.5人進(jìn)行測算，根據(jù)國際對標(biāo)城市套戶比1~1.1（日本、韓國經(jīng)驗值），按照該城市城鎮(zhèn)人口1800萬測算套數(shù)為：
（18000000/2.5）×1.1=792萬套
該特大型城市預(yù)測期末的城鎮(zhèn)住宅總規(guī)模計算如下：
7920000×80=6.3億平方米；
在現(xiàn)有住房總規(guī)模4億平方米的基礎(chǔ)上，需新增住宅建筑面積2.3億平方米，按平均容積率2進(jìn)行測算，需新增住宅用地規(guī)模115平方公里，屆時該特大型城市的城鎮(zhèn)住宅用地規(guī)模為：
450+115=565平方公里
供給導(dǎo)向測算法。本方法主要是基于城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模來測算城鎮(zhèn)住宅用地可能的最大規(guī)模，包括以下兩種方法：
一是建設(shè)用地總規(guī)模倒推法（方案五）。該方法主要是根據(jù)城市城鎮(zhèn)用地規(guī)模的控制目標(biāo)來倒推城鎮(zhèn)住宅用地規(guī)模。
國際對比方面，新加坡、東京、紐約等對標(biāo)城市住宅用地占城市建設(shè)用地的平均比重32.30%；國內(nèi)方面，住建部頒布的我國《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)(GB50137-2011)》中對居住用地在城市用地結(jié)構(gòu)中的占比規(guī)定為25%~40%，換算成城鎮(zhèn)住宅用地在城市用地結(jié)構(gòu)中的占比規(guī)定為20%~32%。
參照國際對標(biāo)城市和住建部的標(biāo)準(zhǔn)，選取該城市城鎮(zhèn)住宅用地占建設(shè)用地的最大比重為32%。按預(yù)測期末的城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模的控制目標(biāo)為2000平方公里來測算該城市城鎮(zhèn)住宅用地總規(guī)模為：
2000×32%=640平方公里
二是人均建設(shè)用地規(guī)模控制法（方案六）。本方法與是通過人均建設(shè)用地規(guī)模和城鎮(zhèn)人口規(guī)模來測算城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模，進(jìn)而倒推城鎮(zhèn)住宅用地規(guī)模。
按照預(yù)測期末該城市城鎮(zhèn)人口規(guī)模1800萬計算，根據(jù)國土資源部關(guān)于“人均建設(shè)用地目標(biāo)嚴(yán)格控制在100平方米以內(nèi)”的規(guī)定，同樣以城鎮(zhèn)住宅用地占建設(shè)用地的比重32%來測算，則預(yù)測期末該城市城鎮(zhèn)住宅用地規(guī)模為：
18000000×0.0001×32%=576平方公里
國際對標(biāo)測算法：參照對標(biāo)城市住宅用地規(guī)模增長速度測算（方案七）。該方法主要是借鑒具有可比性的國際對標(biāo)城市的城鎮(zhèn)住宅用地規(guī)模的增長速度來測算預(yù)測期末的該城市的城鎮(zhèn)住宅用地規(guī)模。
例如：本文選取新加坡、東京、紐約等城市作為該特大型城市的對標(biāo)城市，從對標(biāo)城市近年來城鎮(zhèn)住宅用地的增長速度看，基本都呈上升趨勢，但增長幅度不是很大，如新加坡（年均增幅0.34%）、東京（年均增幅0.37%）、紐約（年均增幅0.30%），這與這些城市大規(guī)模住宅建設(shè)期已經(jīng)結(jié)束不無關(guān)系。
考慮到城市住宅用地規(guī)模與城市發(fā)展階段緊密相關(guān)，由于與國際對標(biāo)城市相比，我國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城市化程度仍有一定差距，借鑒新加坡、紐約、東京等相對的低增長速度，可作以下設(shè)定：在預(yù)測期的20年當(dāng)中，前10年可按1%相對較高增速度進(jìn)行測算，后10年按照0.35%進(jìn)行測算，則預(yù)測期末該城市的城鎮(zhèn)住宅用地規(guī)模為：
450×（1+0.01）10×（1+0.0035）10=515平方公里
主要結(jié)論
上述7種方法分別從需求導(dǎo)向、供給導(dǎo)向和國際對標(biāo)3個層面，對城鎮(zhèn)住宅用地規(guī)模進(jìn)行了測算，結(jié)論如下：
從各類預(yù)測模型的預(yù)測結(jié)果看，需求導(dǎo)向的預(yù)測結(jié)果分別為520平方公里、505平方公里、618平方公里、565平方公里，平均值為552 平方公里；供給導(dǎo)向的預(yù)測結(jié)果分別為640平方公里和576平方公里，平均值為608平方公里；國際對標(biāo)的預(yù)測結(jié)果為515平方公里。
最終預(yù)測規(guī)模的確定。總的思路是，由于土地供給是剛性的，按照供給引導(dǎo)需求的思路，并結(jié)合國際對標(biāo)的預(yù)測結(jié)果進(jìn)行綜合確定。 首先，由于供給導(dǎo)向的預(yù)測方法是按照預(yù)測期末該城市城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模的上限水平和城鎮(zhèn)住宅用地占建設(shè)用地比重的上限來確定的，因此，將供給導(dǎo)向兩種方案的預(yù)測結(jié)果平均值（608平方公里）作為預(yù)測期末該城市城鎮(zhèn)住宅用地規(guī)模的上限；其次，以需求導(dǎo)向4種預(yù)測方法的預(yù)測結(jié)果平均值作為預(yù)測期末該城市城鎮(zhèn)住宅用地規(guī)模的下限水平（552 平方公里）；最后，再參照國際對標(biāo)方法的預(yù)測結(jié)果（515 平方公里），經(jīng)加權(quán)平均和綜合平衡后，得出最終的預(yù)測結(jié)果，即545平方公里~608平方公里。
（作者供職于上海市土地交易事務(wù)中心）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國土地 2016-08-05
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
