推進欠發達地區小城鎮建設，是欠發達地區經濟社會發展的“引擎”，是統籌城鄉發展、縮小城鄉差距的根本舉措，是全面建成小康社會的重要途徑。欠發達地區的小城鎮建設肩負著重要使命。然而，欠發達地區經濟社會發展水平、體制機制的問題，制約了小城鎮健康發展，影響了當地經濟社會的良性發展和人民群眾生活水平的提高。本文通過對欠發達地區小城鎮建設的制約因素的分析，提出加快小城鎮建設的思路與對策，以促進小城鎮的健康有序發展。
小城鎮有狹義和廣義之分，狹義的小城鎮是指除設市以外的建制鎮，包括縣城。我國廣義上的小城鎮，除了狹義概念中所指的縣城和建制鎮外，還包括了集鎮。《村莊和集鎮規劃建設管理條例》對集鎮的概念作了明確概括，集鎮是指鄉、民族鄉人民政府所在地和經縣級人民政府確認由集市發展而成的作為農村一定區域經濟、文化和生活服務中心的非建制鎮。這一概念強調了小城鎮發展的動態性和鄉村性，本文采用廣義上的小城鎮概念。
一、欠發達地區小城鎮建設的現實意義
(一)提高我國城鎮化質量的現實需要
城市的本質內涵是使人們的生活更加美好，因此，城鎮化不是目的，只是讓人們生活更加美好的手段。然而，由于一些地方政府對城鎮化的認識存在誤區，認為城鎮化就是“拉開城市框架、擴大城市人口規模”。地方政府普遍存在著重視大中城市建設，輕視小城鎮建設的傾向，使得我國的城鎮化出現了一些問題。一是城市空間擴展與人的城鎮化的矛盾。在重視城市空間擴展的同時，忽視人口城鎮化水平的提高。部分城鎮人口僅僅實現了空間集聚和生產方式的轉變，生活方式并沒有轉變。由于社會保障制度的不完善，城市中的很多低收入群體沒有享受到應有的社會保障，沒有成為真正的城市人，新的城鄉二元矛盾在城鎮內出現。二是“城市病”問題突出。“城市病”是城鎮化的負效應，主要表現為人口膨脹、交通擁堵、房價不斷飆升、公共服務能力不足、生態惡化和環境污染加劇等問題。這是由于片面強調發展大城市造成的，大城市越發展，人口的過度膨脹導致公共資源匱乏，進而引發了一系列社會問題。三是城市的發展定位不準確。各地在城鎮化過程中普遍出現了貪大、求洋、迷失自我的現象。很多城市放棄了自己的特色歷史文化，盲目照搬西方城市建筑規劃，盲目追隨西方大城市發展模式，這種物質層面的膚淺的現代化，導致我國城市“千城一面”，城市已經完全迷失自我。很顯然，這樣的城鎮化并不能提高人民群眾的幸福指數。因此，要提升城鎮化的質量和內涵，當前就要消除以發展大城市為城鎮化重點的傾向，將城鎮化的重點轉向中小城市，尤其是注重發展小城鎮，將發展小城鎮作為新型城鎮化的重要抓手，盡快打開新型城鎮化的困局。
(二)統籌城鄉發展的重要途徑
城鄉經濟社會發展差距不斷擴大，城市的發展像“攤大餅”一樣不斷擴張，沒有考慮長遠的服務業、工業、居住區的合理布局，更沒有考慮周邊集鎮的發展概況，缺乏城鄉統籌規劃、統籌發展的長遠戰略，造成城區與集鎮發展規劃不協調。由于城鄉二元體制沒有破除，特別是農村產權制度、戶籍制度，使得農村的生產要素、資源要素不斷流向城市，造成城市與鄉村的差距逐漸擴大，城鄉經濟社會發展嚴重失衡。只有統籌城鄉發展，尊重城市與鄉村各自的發展規律，不按照城市的標準改造農村，保護農村生態環境和生態特色，才能實現城鄉一體化發展。小城鎮作為連接城市與鄉村的紐帶，其經濟實力的提升，能夠有效帶動周邊農村發展，實現城市與鄉村的差異化發展，加速農村經濟社會的發展。一些欠發達地區的小城鎮通過利用當地生態優勢、資源稟賦，發展特色產業，形成各具特色的產業集群，打造“一鎮一品”、“一鎮一業”的格局，增強了城鎮經濟的活力，實現了城鄉協調發展。
(三)擴大內需的最大潛力
隨著中國經濟進入新常態，創新宏觀調控的思路和方式，培育經濟增長的持久動力成為必然選擇，經濟增長的持久動力在于推進小城鎮建設。小城鎮關聯度高、影響面大，是連接城鄉和工農的紐帶，是農村社會公共產品的供應基地和服務載體。[1]加快小城鎮建設步伐，增加對小城鎮社會事業、公共服務等的投資力度，建立城鄉一體的社會保障、公共服務、基礎設施等管理體制和運行機制，為農村經濟發展提供根本保障。不斷完善農村基礎設施和公共服務，增強小城鎮承載功能，加大對小城鎮的投資力度可以直接拉動內需。同時，小城鎮的不斷發展又能為農村富余勞動力提供大量的就業機會，為農村人口提供更完善的公共服務，穩定農民的收入預期，增加他們的消費欲望，又可進一步拉動內需，最終形成一個小城鎮健康發展與內需持續擴大的良性循環。
(四)推進農業現代化的有力保障
農業現代化是我國農業發展的方向，實現農業現代化要求用現代農業技術改造農業，用現代管理方法管理農業，用現代服務業服務農業，用現代科學文化知識提高農民的素質，小城鎮建設恰恰能為農業提供技術指導和金融保險服務。經濟發展的客觀規律表明，內生發展雖然帶有基礎性和根本性，但外向帶動是農村經濟快速發展的重要途徑，農村經濟的發展需要與農村緊密相連的小城鎮的帶動和支撐，才能發展得好，發展得快。在欠發達地區，這種需要顯得更為迫切。欠發達地區的經濟社會發展水平相對落后，城鎮化水平不高，農村經濟缺少城市經濟的拉動，基礎設施建設落后。大力推進小城鎮建設，能將各種生產要素集聚起來，推動傳統農業向現代農業轉變，推進產業優化升級。大力發展小城鎮，有利于節約集約利用土地，使農民人均資源占有量增加，為農業生產規模化和機械化提供條件。小城鎮是我國農村經濟發展的龍頭，有很強的市場拓展能力，能帶動一大批農產品深加工業和專業化農副產品市場的發展壯大，加快傳統的小農生產方式向集約化、產業化經營方式轉化，加快我國農業的現代化步伐。
李克強在國家糧食局科學研究院考察調研時指出，“推進城鎮化，核心是人的城鎮化，關鍵是提高城鎮化質量，目的是造福百姓和富裕農民。要走集約、節能、生態的新路子，著力提高內在承載力，不能人為‘造城’，要實現產業發展和城鎮建設融合，讓農民工逐步融入城鎮。要為農業現代化創造條件，提供市場，實現新型城鎮化和農業現代化相輔相成。”[2]新型城鎮化要求大中城市、小城鎮協調發展，共同促進，以城鄉統籌、城鄉一體、節約集約、生態宜居為基本特征，實現城鄉基礎設施一體化和公共服務均等化。大力發展小城鎮，發揮小城鎮建設在提高城鎮化質量、縮小城鄉發展差距、擴大內需、推進農業現代化等方面的積極作用。
二、欠發達地區小城鎮建設的制約因素
由于經濟發展水平的制約，欠發達地區的小城鎮建設存在著很多不利因素，制約了小城鎮的健康發展。
一是建設資金缺乏。建設資金缺乏是小城鎮建設的一個難題。由于欠發達地區市場經濟發展緩慢，大多數小城鎮的經濟以農業和農村經濟為主體，鎮級政府的財政狀況緊張，基本上為“吃飯財政”，無法為小城鎮建設拿出更多的資金。另外，財政支出的項目較多，財政支出用在小城鎮建設的比例也不高。當前，全國范圍內僅有浙江、福建、河北部分省份對小城鎮建設有金融支持，其他省份缺乏對小城鎮建設的金融支持。銀行信貸款項額度較低，國家轉移支付很少能爭取到較大項目，還出現了小城鎮建設專項資金被任意挪用的現象。
二是小城鎮規劃不科學，缺乏執行力。一些小城鎮的規劃定位不準，規劃不細。特別是一些集鎮建設，根本就沒有規劃。有的小城鎮雖然能夠做到先規劃，后建設，但是規劃設計單位沒有深入實際調研，沒有考慮到小城鎮的資源稟賦、人文歷史、發展概況等詳細情況，造成規劃千篇一律。城鎮規劃缺乏執行力，盡管我國已經制定了《城鄉規劃法》，但是在一些欠發達地區，小城鎮規劃的隨意性大，執行力弱，使小城鎮規劃流于形式，對當地城鎮建設的指導意義不大。
三是缺乏產業支撐。只有特色產業的不斷發展，才能吸引農村人口進入城鎮就業、居住和生活，從而集聚人口，帶動小城鎮的不斷發展。欠發達地區的多數小城鎮缺乏支柱產業和優勢產業，工業發展緩慢，二三產業比例低，農民就業難，缺乏強有力的產業支撐，發展后勁和動力不足，影響了城鎮化動力機制的完善。
四是思想觀念落后。在欠發達地區，不僅經濟社會發展水平相對落后，人們的思想觀念也相對保守，普遍存在著認識不足、觀念不新、重視不夠的問題，缺乏經營小城鎮的理念認識、創新認識和工作主動性，存在著等、靠、要的思想，過度依賴于上級政府的政策和資金支持，極大地制約了小城鎮的建設與發展。
五是體制改革滯后。戶籍管理制度限制了農村人口的合理流動，現行的土地流轉制度不利于耕地的流轉和農民權益的保護，農村經濟發展中人多地少的矛盾無法得到解決，社會保障制度的不完善導致進城農民仍然難以割舍對土地的依賴，這些都嚴重影響了小城鎮的發展。
三、推進欠發達地區小城鎮建設的對策
(一)把握小城鎮建設的基本原則和理念
一是遵循實事求是的原則。城鎮化是一個自然歷史過程，推進小城鎮建設，要從實際出發，遵循經濟發展的客觀規律，不能不顧實際亂鋪攤子，大拆大建，盲目攀比。小城鎮建設一定要和當地的經濟發展水平相適應，不能拔苗助長，要堅持循序漸進。一些地區的小城鎮建設脫離了經濟發展的客觀實際，經濟發展條件不成熟，建設陷入盲目性，結果出現了新房漂漂亮亮，街道干干凈凈，人員冷冷清清的尷尬局面，一些新建的街道還出現了“空殼”。因此小城鎮建設一定要依據經濟發展的客觀實際，遵循規律，因勢利導，循序漸進，逐步完善。
二是樹立以人為本的理念。發展小城鎮就是要實現人的現代化，要讓人民群眾生活得更美好。小城鎮建設是一個促進經濟社會更加協調發展的過程，需要對城鄉各方的利益關系進行調整，扭轉財富分配不公的局面。因此，在推進小城鎮建設的過程中，無論是城鎮規劃、產業發展，還是社會事業建設，都應體現以人為本。要以提高人民的生活水平為基本宗旨，以群眾利益最大化、政府利益最小化、資本利益合理化為追求目標，逐步實現城鄉和諧發展、共同發展。
三是貫徹生態文明的理念。黨的十八大報告指出，建設生態文明，是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計。必須樹立尊重自然、保護自然的生態文明理念，把生態文明建設放在突出地位，貫徹于小城鎮建設的全過程。為廣泛吸引投資，一些小城鎮只顧眼前利益，引進一些高能耗的企業，造成資源浪費。更有甚者，一些地方政府忽視環境保護，引進一些污染企業，給當地人民帶來難以彌補的危害。因此要用生態文明的理念建設和發展小城鎮，以緊湊、多樣和低碳為基本的追求目標，著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展，盡可能減少對自然的干擾和損壞，節約集約利用土地、水、能源等資源。[3]
四是貫徹不斷創新的理念。在國際競爭日趨激烈和我國發展動力轉換的形勢下，必須把發展基點放在創新上，形成促進創新的體制架構，塑造更多依靠創新驅動、更多發揮先發優勢的引領型發展。[4]資金、技術、人才是區域經濟不斷發展的三要素。欠發達地區要想實現趕超式發展，必須鼓勵支持創新，激發創新創業活力，以創新作為小城鎮建設的根本動力。在產權制度、投融資體制、分配制度、人才培養引進使用機制等方面進行創新。
(二)推進欠發達地區小城鎮建設的路徑
小城鎮建設可以有效拉動內需，為經濟發展提供持續動力。推進欠發達地區的小城鎮建設，要依據欠發達地區的經濟社會發展狀況，整合各種資源，統籌規劃，共同推進。
一是進行科學合理的規劃。小城鎮的建設和發展，首先應從規劃入手，規劃在發展中居于龍頭地位，小城鎮的發展離不開規劃水平的提高。1945年梁思成在重慶《大公報》“市鎮的體系秩序”一文中說：“在今后數十年間，許多的市鎮農村恐怕要經歷前所未有的突然發育，這種發育，若能預先計劃，善于輔導，使市鎮發展為有秩序的組織體，則市鎮健全，居民安樂，否則一旦錯誤，百年難改，居民將受其害無窮”。[5]科學合理的城市規劃能指導小城鎮和諧發展，讓城市居民安居樂業。由于小城鎮的發展具有模糊性、開放性和非理性化，小城鎮規劃時，要注意其動態性。小城鎮規劃的動態性主要體現為，在規劃實施中，在小城鎮各組成要素的協調作用下，它能適應小城鎮發展的不斷變化著的要求，并在不定性產生的情況下仍能使規劃的目標得以實現。[6]
欠發達地區的小城鎮普遍存在著環境差、建筑亂、公共設施滯后、產業布局混亂等現象，究其原因是沒有進行科學合理的統籌規劃。首先要根據對小城鎮的定位來保證規劃的科學性。小城鎮是連接農村和城市的橋梁和紐帶，小城鎮建設應著力于服務“三農”問題。鎮的建設和發展，應當結合農村經濟社會發展和產業結構調整，優先安排供水、排水、供電、供氣、道路、通信、廣播電視等基礎設施和學校、衛生院、文化站、幼兒園、福利院等公共服務設施的建設，為周邊農村提供服務。[7]所以要按照城鄉一體化的發展目標，在規劃上確定小城鎮的產業格局、發展布局、基礎設施規模等。要依托現有山水脈絡等獨特風光推進小城鎮建設，讓小城鎮融入到大自然中，“讓居民望得見山，看得見水，記得住鄉愁。”在規劃的過程中，做到科學布局、節約資源、集約發展，做到動態性、超前性、科學性、合理性。其次，加強對小城鎮規劃的監督。完善小城鎮規劃建設管理機制，保障規劃的科學實施。最后，嚴格執行規劃。要確保規劃的嚴肅性和強制性，相關部門要嚴格按照規劃進行小城鎮建設。科學合理的規劃應該得到遵守，不能隨地方領導人的改變而改變，隨地方領導人意志的改變而改變。對違反規劃的建設行為，要依照法律嚴格查處，確保規劃的有效實施。
二是改革小城鎮建設的投融資體制。無論是基礎設施建設，還是社會事業發展，都需要大量的資金，而大多數小城鎮無法提供大量的資金，特別是在欠發達地區。因此，解決欠發達地區小城鎮資金短缺的問題，必須建立多元化、高效化、市場化的投融資渠道，吸引民間資本參與小城鎮建設及投資經營。運用市場經濟的運行方式，發揮財政資金和財政政策的導向作用，通過制定投資誘導政策，采取擔保、貼息、補貼等辦法，鼓勵企業、個人以多種方式參與基礎設施的建設、經營和管理。逐步建立健全以政府投資拉動社會投資的新型多元化投資機制，形成包括政府、企業、個人在內的多元投資格局，推動社會資金不斷流入小城鎮。
在加強財政對基礎設施建設投入的同時，對于供水、供電、通訊、燃氣等具備自負盈虧條件的基礎設施建設項目以及部分文化教育事業，可以根據“誰投入、誰受益”的原則，鼓勵建立有償使用和合理的收費制度，解決投資者投資回報問題。鼓勵村集體和企業投資各類市場、商業街等經營性項目。制定有利于小城鎮發展的稅收體系，合理劃分鄉鎮的固定財政收入，全額返還土地出讓金，增強小城鎮的財政實力。創新公共服務提供方式，政府按照相關制度法規向社會力量購買服務，廣泛吸引社會資本的參與。
三是發展特色產業。推進小城鎮建設，不僅僅是擴大城市化規模，更重要的是要引導農民進入城鎮工作生活，從而提高他們的生活水平，實現城市與鄉村的和諧發展。從這個意義上說，加快小城鎮建設，必須發展特色產業。在現代市場經濟蓬勃發展的條件下，具有堅實的產業支撐是小城鎮持續發展的經濟基礎。吸納大中城市梯次轉移的產業和依靠自身資源優勢集群發展的產業，是小城鎮產業發展的兩條并重的路徑。[8]尤其值得注意的是，當前我國欠發達地區小城鎮建設普遍存在產業結構雷同、特色產業不明顯、主導產業不突出等問題，這樣的小城鎮難以帶動周邊農村地區的經濟發展。因此，小城鎮健康發展的前提是立足比較優勢，大力發展特色產業。充分利用各自的資源優勢、區位優勢積極發展規模化、專業化的特色優勢產業，建設一些市場化程度高、競爭力強的特色專業鎮，并逐漸形成協作緊密的產業鏈和產業集群，迅速搶占市場。
對于欠發達地區，要大力發展勞動密集型產業，像農產品加工業、服務于農業的專業市場、中介組織等多種類型的產業化龍頭。在一些地區，已經采取了“公司＋基地＋農戶”、“訂單農業”的形式進行訂單生產。這種企業與農戶建立訂單生產的方式，有利于對農戶進行農資技術服務，金融保險服務，有利于完善農業產前、產中、產后的配套服務體系，把小城鎮建設成為農副產品加工和銷售中心、農業產業化的信息和技術服務中心、農業生產的金融保險服務中心，這樣才能建立真正意義上的現代農業。
四是推動制度創新。當前小城鎮建設的過程中，一些傳統的制度因素仍然阻礙著小城鎮的健康發展，如二元制戶籍管理制度、農村集體土地的使用和轉讓制度、以戶籍為基礎的社會保障制度。因此要以市場經濟為基礎，加快體制改革的步伐，構建小城鎮健康發展的制度體系。首先，進一步深化小城鎮戶籍制度改革。凡是在小城鎮有合法固定場所、穩定職業或生活來源的農民，均可辦理城鎮戶口，并在就業、子女入學等方面享有與城鎮居民同等權利和義務。其次，推進社會保障制度創新。很多來到城鎮務工經商的農民，存在著后顧之憂，他們不敢出讓農村的承包地，而是將其作為在城鎮待不下去的退路，這也是許多學者反對土地私有化的重要原因。社會主義市場經濟的發展，使許多人的生產生活充滿了變數，對于進城務工經商的農民而言，現行的社會保障制度無法提供最基本的保障。因此，要讓小城鎮健康發展，必須推進社會保障制度的創新，逐步推進醫療、失業、醫療保障體制的改革與創新，讓進城農民真正成為城里人，享受公民待遇。建立面向所有非農產業就業人員的失業保險和醫療保險制度，吸收已經進入城鎮落戶的農民參加養老保險，為進入城鎮落戶并出讓承包地的農民提供生活保障。最后，改革現行的農村集體土地的使用和轉讓制度。現行的農村集體土地的非流動性，不利于農業勞動生產率的提高，也無法保證城鎮建設的必要用地，集體土地的征用辦法既損害了農民的利益，也增加了企業落戶城鎮的成本。因此，維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益。[9]要改革現行的農村集體土地制度，建立集體土地使用權通過有償轉讓、出租、作價入股等方式，直接進入小城鎮土地市場的農村土地流轉制度。
中國鄉村發現網轉自：《城市學刊》2015年第4期
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