——基于浙江的實證研究
摘要：政府給村干部發“工資”和支付養老保險的村干部“公職化”政策引發了廣泛的爭議，學界普遍擔心這會對村民自治制度造成實質上的損害。通過對浙江省部分鄉村的實證研究可以認為:“公職化”對村干部的角色行為產生了明顯的影響，村干部的利益代表性更加政府化; 對鄉－ 村關系也產生了影響，村干部更加聽命于政府。但從總體上看，“公職化”政策沒有對現有的鄉－村關系造成實質性改變，它只是強化了既有的鄉鎮主導的鄉－村關系。另外，“政府全額支付”模式下村干部的利益代表行為政府化更加顯著，“部分支付”模式下的村干部對“公職化”政策更取贊成態度。對此的政策建議主要是: 應強化對村干部的以村民利益為導向的廣大村民參與的考核這一關鍵環節，村干部“工資”以“政府部分支付”模式更適宜。
關鍵詞：村干部；“公職化”；村民自治
一、問題的提出及研究方法
村干部“公職化”不是指把村干部變為公務員，而是對國家把公務員管理的某些做法變通移植到村干部管理上的一種通俗性概括。統籌城鄉發展戰略實施以來村干部“公職化”舉措日益彰顯，突出表現在：中央明確提出通過政府財政轉移支付建立村干部報酬和養老保險資金保障機制（十七屆三中全會，2008；十七屆四中全會，2009），即坊間俗稱的“政府給村干部發‘工資’和養老保險”，從而把原來的地方性做法上升為國家行為。
村干部“公職化”引發了爭議。學界總體上對此持否定態度，認為它損害并扭曲了村民自治制度。因為其一，村委會是一個基層群眾性自治組織，自治組織負責人的報酬就理應由自治組織自身來解決，這是“村民自治”的題中應有之義。其二，村干部工資“由上級發放”的做法損害了本來就很不穩固的基層民主，如果村干部端起了政府的“飯碗”，村干部就變成了“政府雇員”，那么政府“指揮”、“領導”村干部，不是就“名正言順”而且輕而易舉了嗎？這就從根本上顛覆了村民委員會組織法規定的鄉鎮政府對村委會的“指導”關系。因此，村干部工資政府發放，不符合村民自治的真義，必須堅決反對[1]。政界實務界對此則持肯定態度。他們基于的是村莊治理的實際狀況和需要--中國絕大多數行政村已淪為“空殼村”，自治組織難以支付村干部報酬。無錢何以治理？無報酬誰來治理？由此，產生了許許多多的“癱瘓村”。因此，村干部報酬由國家財政支付，既能吸引更多更好的各類人才來擔當村干部，又能減輕村級集體的負擔，從而能實施有效的村莊治理。至于理論（能否自洽）問題，他們就沒考慮得那么多了。
那么，村干部“公職化”的實際效應如何？特別是它有否造成學界所普遍擔心的對村民自治制度實質上的侵害？如有，則又在哪些方面構成了實質上的損害？帶著這些問題，我們課題組一行2010年暑期深入鄉村實地進行了調研。
選擇何樣的觀察視點來測度村干部“公職化”政策的實際效應才具科學性？仝志輝、賀雪峰運用“體制精英-非體制精英-普通村民”三層分析框架對四種理想類型的村莊權力結構進行了分析[2]。金太軍則把以鄉政組織為載體的“鄉政”權力引入村莊治理結構，建構了“國家-村莊精英-普通村民”的三重權力分析框架，從而將村莊權力的“外部研究”與村莊權力的“內部研究”勾連了起來[3]。我們認為村干部“公職化”直接點擊的是國家（直接表現為鄉鎮或街道）與村級自治組織負責人之間這個活穴，但卻是牽動上下的中樞之穴，“因為在村莊權力的內部和外部結構中，村莊精英屬于承上啟下的中介地位，構成村莊權力互動的交叉點和集合部”[3]。因此，本研究將從三個層面上來考察村干部“公職化”政策對村民自治制度的實際影響：其一是在村干部們與鄉鎮（街道）的關系的層面上，看其對鄉鎮（街道）是否增強了依附性。其二是在對村級事務的治理的層面上，觀察村干部的思維方式特別是行為方式是否發生了變化。其三是在村干部與村民的關系的層面上，看其有何種方向的流變趨向。這三個層面在實踐中，往往是相互交叉的。三層交集中的一個關鍵觀察點是：當上級意圖與村民的利益發生矛盾時，村干部的利益代表性或利益代表行為是否發生了變化或偏差，或者說，村干部們的“角色”代理是否發生了轉換或偏差。這個問題乃至本課題的實質，是國家與自治域或曰基層自治組織間的關系，簡稱“國家-村莊”關系。觀察在基層自治組織負責人即村干部“公職化”政策下，“國家-村莊”關系是否會發生變化，發生了何種趨向的變化，這種變化有沒有對作為中國四大政治制度之一的基層群眾自治制度的內在價值設計或內在制度特性造成損害特別是實質性的損害。據此，我們的訪談和問卷圍繞上述三個層面的問題來設計并展開。
為了便于對同一區域內的不同“公職化”模式下的鄉村、同一“公職化”模式下的不同類型的鄉村進行比較，我們的調研集中在浙江省L市展開。L市處于浙江省的中上發展水平，該市從2008年正式開始施行村干部的“公職化”政策，至今已兩年有半。其“公職化”有兩種模式。一種是Ⅰ鄉鎮模式，即村主要干部（村主任、書記）“工資”和養老保險“政府全額支付”模式。每人每年近4萬元全部由政府給予，且明文規定不允許再到村里拿酬金。Ⅰ鄉鎮屬比較富裕的鄉鎮。一種是其余鄉鎮模式，即“1+1”模式，或曰“政府部分支付”模式。村主任、村書記“工資”和養老保險=政府給予部分+村里給予部分，其中政府支付部分L市統一為1125元/月，全年1.35萬元/人，再加上養老保險每人1000元/年。我們首先選取了Ⅰ鄉鎮，作為第一種模式的代表，在第二種模式中我們選取了經濟水平相對較好的Ⅱ鄉鎮和地處偏僻山區相對欠發達的Ⅲ鄉鎮。考慮到同一鄉鎮內，各村也存在著經濟發展水平、集體經濟收入水平、尤其是主要村干部是否“老板”等因素的差異，而這些差異都可能對村干部“公職化”效應發生影響，因而，我們在Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ三個鄉鎮各選擇了3個行政村作為調研點，力求綜合體現上述各方面的差異因素。這樣我們一共調查了L市3個鄉鎮（Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ）和9個行政村（Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ各3個行政村）。
我們的調研以三個層面、兩種方式進行。我們先在鄉鎮層面與鄉鎮書記或主管副書記和有關鄉鎮干部進行結構式訪談；然后下到村級層面與村書記、村主任和其他村干部進行結構式訪談；最后，深入農戶，進行了訪談式問卷調查，形成有效樣本數184個，其中Ⅰ鄉鎮60個，Ⅱ鄉鎮64個，Ⅲ鄉鎮60個。問卷共14個問題，圍繞三個方面，其中，“公職化”對村干部角色行為的影響，設4個問題，“公職化”對村-鄉關系的影響，設3個問題，“公職化”對村干部-村民關系的影響，設3個問題。加上對村干部“公職化”總體認知，設2個問題，對村干部競爭與改善，設2個問題。
二、問卷統計與綜合分析
（一）問卷統計
1.“公職化”對村干部的角色行為產生了明顯的影響，村干部的利益代表性更加政府化。對村民樣本的統計顯示，與“公職化”前相比，當上級政府與村民利益發生矛盾時，村干部站在村民一邊由46%下降到32%，站在政府一邊由42%上升到48%。特別是當政府不正當地強力侵害村民利益時，只有27%認為村干部“幫村民”，挺身維護村民利益，近三成是“幫政府”（28%），占多數的是“雙方都不得罪（40%），置身風浪之外做騎墻派，關鍵時節角色行為失范。從而，決定了對村干部角色代理的總體評判。只有30%認為“公職化”后村干部仍是“村民當家人”，24%認為是“政府代理人”，更多的選擇兩重角色兼雜（46%）。
“政府全額支付”模式下村干部的利益代表行為政府化更加顯著。實行“政府全額支付”模式的Ⅰ鄉鎮，“站在政府一邊”比“政府部分支付”的Ⅱ、Ⅲ鄉鎮高出三成，“站在村民一邊”比以前下降兩成；從而，認為村干部是“政府代理人”的比例比Ⅱ、Ⅲ鄉鎮增加18-19%，認為是“村民當家人”的減少20-24%。而經濟發展水平的差異對村干部利益代表行為的影響沒有明顯差別。
2.“公職化”對鄉-村關系也產生了影響，村干部更加聽命于政府，與鄉鎮的關系更加緊密。統計顯示，有高達76%村民認為，“公職化”后村干部或多或少比以前更加聽政府的話了；有57%村民認為政府下達的政務比以前完成得更好了。
“政府全額支付”模式下村干部更加聽命于政府的趨向更加明顯。實行“政府全額支付”模式的Ⅰ鄉鎮，“更加聽政府的話了”比Ⅱ、Ⅲ鄉鎮高出8-12%左右。而經濟發展水平差異的因素沒有太大影響。
3.“公職化”對村干部與村民的關系的改善起到了一些作用，兩者的關系總體趨緩。統計顯示，有28%的村民認為，村干部拿政府的“工資”和養老保險后“比以前更熱心（負責）幫村民做事”了，22%認為村干部與村民的關系比以前更好了。可見，“公職化”對村干部的村務、服務工作有一定的激勵作用，但不是很大，60-70%的村民認為跟“公職化”以前沒有什么變化，另有8%認為還不如以前。
“政府全額支持”模式下村干部與村民關系的改善甚微。“全額支付”的Ⅰ鄉鎮，與“部分支付”的Ⅱ、Ⅲ鄉鎮相比，“比以前更熱心幫村民做事”減少了22-25%，“跟以前一個樣”增加了15-17%，“不如以前熱心”增加了7-10%。不同經濟發展水平的鄉鎮則幾乎沒有差別。
4.“公職化”政策對吸引村中能人效應明顯，村干部的競爭更激烈了，村干部隊伍的整體素質也更好了。統計顯示，有79%的村民認為“公職化”后村干部位置的競爭更激勵了，33%認為實施“公職化”政策后村干部隊伍整體上比以前更好了。“公職化”對吸引村中的能人來村上承擔公共管理事務、從而改善村干部隊伍效果明顯。
5.基于以上認識，村民群體對“公職化”政策基本取贊成態度。對于“政府為什么要實行支付村干部‘工資’等‘公職化’政策（多選）”的問題，“讓村干部更賣力工作”成為村民的首選（52%），其次是“吸引有能力的人來當村干部”（46%），再次是“減輕村里（集體）的負擔”（44%），說明村民群體較多地把“公職化”政策理解為使村干部更聽話、更賣力地工作。但村民也認為，“公職化”也有減輕村里的負擔，吸引有能力的人來當村干部的實際功效。況且“更賣力地工作”不僅包括上級下達的政務，也包括村莊自身的治理事務。基于此，村民群體對“公職化”政策更多抱贊成態度（68%）。
兩種“公職化”模式和不同經濟發展水平鄉鎮的村民群體在此問題上的評判沒有多大差別。村干部群體略有差別，“部分支付”模式下的村干部更傾向于贊成“公職化”政策，比Ⅰ鄉鎮贊成度高10%。
（二）綜合分析
結合我們與鄉鎮領導和村干部兩個層面的訪談材料，作如下進一步分析。
村干部“公職化”政策對村民自治制度的效應正負兼收。從正面效應來看，它減輕了村集體的經濟負擔，從而使中國絕大多數的“空殼村”有了正常治理的物質基礎；它使村干部安心于村公共事務的治理工作，更積極地為村民服務做事，從而使村干部與村民群體關系也得到一些改進，鞏固了村莊治理的群眾基礎；它使政府下達的政務也完成得更好，鄉鎮與村的關系也得到一些改進；它吸引了更多的村莊能人來競選村干部，使村級治理者隊伍整體得到改進，改善了村莊治理的人才基礎。總之，“公職化”政策有力地支撐和在一些方面一定程度上推進了村民自治制度，也在一定程度上改善了鄉-村關系。
“公職化”也給村民自治制度帶來了一些負面效應。最突出的是村干部的利益代表行為更加政府化，更加聽命于鄉鎮（街道），當鄉鎮與村民發生利益矛盾時，特別是鄉鎮不正當地損害村民利益時，村干部更多地站在政府一邊；村干部辦理鄉鎮布置的政務的積極性明顯高于料理村務和百姓事務的熱情，對村莊內部干群關系的改進作用明顯不如外部與鄉鎮關系的改進，等等。
但是，從總體上看，“公職化”政策沒有對現有的鄉-村關系和村民自治格局造成實質性改變，它只是強化了現有的鄉鎮主導的鄉-村關系和政府主導的村民自治格局。它有兩層涵義：第一，我國自上世紀80年代開始實施“鄉政村治”，村級名義上實行自治，是自治組織，與鄉鎮不構成領導與被領導的上下級隸屬關系，而是“指導”與“協助”的關系。但現實運行中，村級組織實際上淪為鄉鎮的下級，構成實際上的“命令-服從”關系，也即村干部們原本就是聽命于鄉鎮政府的。“公職化”政策并沒有改變現有的鄉鎮主導的鄉-村關系，但對現有的鄉鎮主導的鄉-村關系格局起了強化作用。第二，在現有鄉村關系格局下村干部聽命于鄉鎮是有一定的限度的，它往往以不激起村莊較多村民的群怒為基準，“公職化”政策并沒有使村干部們改變這一基準。這也正是仍有32%的村民認為當上級與村民利益矛盾時村干部是會站在村民一邊的，特別是在鄉鎮損害村民利益時仍有27%村民認為村干部會幫村民（只比“幫政府”低一個百分點），更多的是“雙方都不得罪”（40%），以至仍有30%村民認為村干部是“村民當家人”（高于“政府代理人”的24%）的原因所在。這揭示了村干部的真實狀況，
在與鄉、村兩級干部的訪談中，鄉、村干部強調了以下幾點。第一，大多數情況下，特別是關鍵時刻，村干部與鄉鎮是保持一致的。但這在“公職化”前，甚至是村干部沒有報酬（錢）的時期也是如此。第二，上級與村民利益發生矛盾但矛盾較小且涉及農戶不多時，村干部一般站在有理的一邊，如村民的利益合理則向政府反映村民的訴求，如村民無理政府有理，則幫政府做村民的工作。如政府執意要做，則盡力幫政府做工作。第三，如政府與村民的矛盾釀成較大民怨時，村民有理自然堅決站村民一邊，即使村民無理，村干部也會站在村民一邊。“當老百姓達成共識，站起來時，即使老百姓只有10%-20%，哪怕是老百姓無理，無論拿不拿‘工資’，村干部也肯定站在老百姓一邊”（鄉鎮書記語）。
與村民問卷相互印證，我們認為基本反映了村干部們的真實情況。可能犯疑的是，為什么政府給村干部發“工資”后，村干部的利益代表行為與前相比沒有實質性的變化呢，即發生我們所擔心的完全“傍政府”呢？這得益于村民自治制度內部兩種機制的制約。一是受村民選舉制度的制約。三年一度的村委會、包括村黨組織的換屆選舉對村干部的行為是一種很大的牽制，受訪的村干部都表示，發生矛盾時不幫村民講話，下屆選村主任、村書記時還想不想當。“即使是村書記，現在也要‘兩推一選’，不是鄉鎮能定的”（村書記語），以至一位村書記如此說：“只要選舉制度不改變，不管發不發‘工資’，村干部想的第一個問題還是村民的問題。”二是受制于村民考評村干部制度。政府的“工資”如何發？發與不發，發多發少最后都要經過村民考評這一關。雖然是政府發的“工資”，但只要政府有村民利益的理念和導向，在年終考評時，召集村民考評一下村干部為村老百姓辦事和治理村務的情況，而不是只考評完成政務的情況，甚至只是鄉鎮機關關起門來考評，就能對糾正村干部拿了政府“工資”后可能出現的行為偏向發揮很大的預防和制止作用。此外，還有村莊“熟人社會”、“面子”觀念或曰道德輿論壓力機制的制約。村干部普遍說：“村干部，村干部，就是生活在‘村’里的干部，總有一天不當村干部了，還是村里的人，抬頭不見低頭見”，“長期在村里生活，肯定要為村民說話的，否則要被村民罵的。”
三、對“公職化”政策的改進建議
如何破除“鄉政村治”下村民自治之自治性不足的問題，是一個鄉村治理的整體制度框架如何重構的長期性問題，中外學者已有許多論述。本文只是想基于“現有的”村民自治的實際制度狀況，對“公職化”政策提出一些建議。
1.應強化對村干部的以村民利益為導向的廣大村民參與的工作情況的考核。村干部“公職化”政策實施后最擔心的是村干部更加成為政府的代理人，利益代表行為更加政府化，也就是屁股完全坐到政府一邊，對村莊本身的和百姓的事務消極怠工等等，為防止克服這種政府化傾向，除了三年一次的村干部競選外，就靠一年至少一次的對村干部的考核，并把考核情況與“工資”發放掛鉤。這是防止“公職化”負效應的關鍵一步，必須重視和強化。實地調研中，雖然村干部群體100%都認為有年度考核，但受訪村民中只有26%認為鄉鎮每年有對村干部的考核，認為“沒有”的占29%，“不清楚”占45%，兩者相加達到74%。調研中，我們還發現有的鄉鎮對村干部的年度考核只在鄉鎮政府大院內進行（機關部門和鄉鎮領導班子打分），與老百姓無關，本村村民根本沒有參與權和話語權。據此，我們提出：第一，鄉鎮組織的考核必須有廣大村民群體參加。讓村干部的服務對象也是村民自治的主體（村民）來判別村干部工作的好壞，由此決定“工資”的有無與多少，讓村干部不但畏忌鄉鎮政府，也畏忌廣大村民。這種考核可采用村民（代表）大會群眾測評的形式，不能僅由鄉鎮部門和班子來考核。第二，鄉鎮對村干部的考核內容應以村民利益為導向。不能僅考核鄉鎮布置的任務完成得怎樣，更應考核村莊本身（自治）的事務做得怎樣，社區服務工作做得怎樣，以提高村干部服務村莊服務百姓的意識和能力，變“眼睛向上”為“眼睛向下”。那種鄉鎮大院關起門來僅僅鄉鎮人員參與的，以完成鄉鎮任務狀況為內容的考核作為對村干部全部考核的做法必須廢止。只有這樣才能防止“公職化”極易帶來的村干部行為政府化。
2.村干部“工資”以“政府部分支付”模式更適宜。這主要基于三點理由。一是實踐績效的證明。實施統一標準的“全額支付”模式的Ⅰ鄉鎮，其正面效應不如“部分支付”的Ⅱ、Ⅲ鄉鎮，其負面效應大于Ⅱ、Ⅲ鄉鎮，一個重要原因是，“全額支付”模式下（不許到村里再拿酬金）造成一些村的村干部的報酬還不如以前高，有的甚至還下降很多，村干部不但不買政府的好，反而對政府有怨言，挫傷了工作的積極性。二是理論上的自洽。理論上說，村干部辦理村莊事務，應由村集體支付報酬，辦理政府下達的政務，應由政府支付“政務代辦費”。因此，村干部一年的工資，就是政府一塊（代辦費）加上村里一塊（誤工費），也就是“政府部分支付模式”。這樣橋歸橋路歸路，道理上清清爽爽。“全額支付”模式雖然是政府出于好心，減輕了村里的負擔，但卻有越俎代庖之嫌，破了理。第三，“部分支付”模式具有靈活性或曰彈性。反之，“全額支付”模式剛性有余靈活性缺失。“部分支付”模式下，政府的“工資”是固定的，不論窮村富村都一個標準，但村里支付部分則可視村務的工作量、村集體經濟的狀況等，給多給少由各村自定。這樣，國家固定的“工資”一塊，加上村里靈活的一塊，形成不同村莊村干部的不同報酬收入。而“全額支付”模式因為要考慮到同一鄉鎮內村干部“工資”的統一，因而往往難以顧及不同村莊工作量的大小，村集體經濟的好差，無論何種類型的村莊一刀切，整齊劃一，缺失政策的靈活性，反而挫傷了富裕村村干部的工作熱情。“今年想適當提高村干部‘工資’標準，但又擔憂超過鄉鎮機關水平，引起機關職員的不滿”（Ⅰ鄉鎮書記語）。
3.政府支付村干部“工資”政策應讓廣大村民至少是村民代表人人知曉，以杜絕村干部的機會主義行為。訪談中了解到，許多村民對政府支付村干部“工資”的新政并不知情，村干部故意隱瞞，造成“部分支付”模式下許多村的村干部原村里支付的報酬仍一分不減全額領取，政府支付的部分又大幅度增加，類似暗中領取“雙份工資”，只有少數村相應減少了村干部的村內報酬。因而，應在村民中廣泛宣傳、讓村民廣為知曉政府支付村干部“工資”的新舉措。一方面，使廣大農民群眾感知國家的支農惠農之恩，另一方面，也加強對村干部報酬的監督，讓村干部“工資”在陽光下運行，防止村干部的暗中撈取好處的機會主義行為。
4.調查中，有部分村干部提出了“全額支付”和“部分支付”外的第三種模式選擇：由政府每年給村里下撥一筆數目相當或更多的“村級工作經費”。不名曰村干部“工資”，而叫做“村級工作經費”，村里用這筆下撥經費，既可用作辦公經費，也可用作村干部“工資”，也可用于其他工作經費，其中的村干部“工資”發多發少，由各村的村民代表會議自己決定。“如政府發，不如一年給村里一筆錢，比發個人好，一般村干部不是沖著工資來的”（老板村干部語）。解讀他們的意思主要有：一是政府戴帽給村干部發“工資”，村干部拿了政府的“工資”就要聽命于政府，似乎建立了一種明確的雇傭關系，不利于作為自治組織負責人所必需的獨立性；而政府下達一筆“工作經費”給村里，就可免除這種直接雇傭關系的不良印象。二是，村干部明確拿政府的“工資”，就可能懈怠村里老百姓的事務，“眼睛朝上不朝下”，反正主要是政府考核，不把村民的意見放在心里；而政府下達“工作經費”，主要由村定村發并考核，就可有效免除這類偏差。三是“村級工作經費”的方式更符合“政務代辦費”理論。如上述，政府所以給自治組織的負責人發工資，是基于“政務代辦費”之說：自治組織原本用于辦理區域內的自治事務，但對政府下達基層的政務有“協助”義務，因為是本職外的“協助”義務，政府就要隨下達的政務給自治組織一筆相當的“政務代辦費”。如果村干部“工資”就是“政務代辦費”的一種形式，那么“村工作經費”顯然比“村干部工資”更合適。因為政府下達的政務的辦理不僅村主要干部參與了，而且村其他干部也參與了，甚至村組長等下一級干部也參與了，“工資”（代辦費）只發給主要村干部，其他村里的干部都沒有份，顯然有失公允；而且“代辦政務”不僅消耗的是村干部的人力，還有村里的物力，只補償人力，不補償公共物力，或者說把村里物力消耗的補償也轉化為村干部人力消耗的補償（“工資”），全給了村干部，顯然也是冬瓜賬記在西瓜賬上，轉公為私了。而以“工作經費”形式下達，則可免除這些問題，不僅其他村里的干部皆可一體均沾，而且還可用于村里辦公用品的補償。四是現在村干部“工資”只發給村里的兩個主要負責人，極易引發村干部間的矛盾或其他村干部們的不滿（下述）。當然以“村級經費”形式下發也有弊處，就是以現在的“工資”形式村主要干部可以名正言順地多拿酬金，“反正是市里規定的，戴帽給我的”，這樣反倒是少些矛盾紛爭，減少或免除了博弈成本，政府也實現了抓主要矛盾、主要矛盾方面的有效性策略。若以“工作經費”形式下發則主要村干部與其他村干部之間多大酬金梯度合適必經一番博弈。因而，“村里拿，不如政府那兒拿”（村書記語）。
5.村級主要干部實行政府“工資”后，要防止因村干部間拉開了報酬差距而引發的村干部間的矛盾，即班子內耗局面。調查中得知，不僅村民、村民代表對村主要干部由政府發“工資”政策不知情，而且村其他干部也不知情，因此才有前述的普遍存在的村主要干部原有的村發報酬一分不減（原本就比其他村干部高），總體報酬水平（加上政府“工資”）大增的現象。村主要干部（村書記、村主任）與村其他干部的報酬差距暗中大大拉開了。“其他村干部現在不知道，知道了肯定心里不舒服”，“他們會說，既然你們拿那么多，工作就都由你們來做”（村主要干部語）。預防的路徑，就是讓其他村干部、村民代表、全體村民都知道政府給村主要干部發“工資”這件事，讓他們通過桌面上的公開協商，以村民（代表）會議的形式，把村干部們的總體酬金約定在一個合理的梯度內。
參考文獻:略
中國鄉村發現網轉自：《探索》
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