農地是農民的保險手段而不是致富工具
德國哥廷根大學 于曉華
中國的土地制度，除了保證農業生產，確保糧食安全之外，還有更重要的功能是保障整個社會的政治穩定。中國是一個人多地少的國家，這是決定中國現有農地制度的根本因素。據最新統計，中國耕地總面積為20.03億畝，而總人口為13 .7億，農村戶籍人口約為8億。農村人均耕地僅為2 .5畝。在東部沿海地區，農村人均耕地不足1畝。這么少的人均耕地，從經濟學的角度來說，僅能糊口，根本不足以致富；所以，土地不可能成為農民的致富手段。從商業的角度來說，把土地“種上”房子，其收益肯定會大于種莊稼。這也是很多人支持農地私有化的原因之一。但是，中國農村居民還沒有建立良好的失業保險等社會保障制度。在中國農村地區實施平均分配土地，起到了農村居民的社會保障和養老保險的作用。在城市經濟不景氣，大量農民工失業時，可以起到一個社會緩沖作用。這才是問題的關鍵。
從歷史的角度來分析，現行政權就是依靠土地革命和土地改革，吸引了大量農民的支持而成功獲取的。1927年到1937年的土地革命，共產黨在根據地打土豪分田地，滿足了農民的土地需求，以城市資產階級為代表的國民政府的數百萬軍隊也沒能消滅共產黨的軍隊。1949年新中國成立后，共產黨把沒收的地主的土地分配給無地少地的農民，為政權的穩固以及后來的工業化打下了基礎。1978年，改革開放也是從農村土地改革、實行分田到戶、家庭聯產承包責任制開始。即使37年過去了，時空變幻，土地仍然和政權的基礎緊密聯系在一起。現有的土地制度是一個歷史的選擇。雖然在經濟上可能不是最優的設計，而是一個扭曲，但這是為了保障糧食安全和維護社會穩定衍生出來的適合當下的制度，經濟學上稱之為“內生的制度演化”。實施農地資本化或者農地私有化不是不可以，但必須為農民建立和城市居民一樣的失業和社會保障體系。按照現有地方政府財政實力，很難在短期內為農民建立和城市居民一樣的社會保障體系，貿然推行農地私有化可能會帶來社會的不穩定。同時必須指出的是，按照最新的一些研究，農村居民的非農收入占總收入的比重已經超過60%；的確農業收入已經不占農民收入的大頭。維持現有的土地制度，不是為了把農民禁錮在土地上，而是讓土地給農民一個保險。（來源：《南方都市報》）
農村土地經營權抵押勿貿然搶跑
國家行政學院 宋志紅
最近，媒體時常報道各地紛紛開展土地經營權抵押試點，一些地方也很以此種“先行先試”為傲。但筆者深為這些舉措捏一把汗：在沒有修法或者有權機關正式授權試點之前就貿然行動，會給改革探索的深入推進帶來障礙。首先，土地經營權流轉和抵押法律關系的明確，以三權的權能配置明確為前提，這就需要對各產權的權能配置作出明確界定，需要明確各自的主體、內涵和外延，以及相互之間的權利義務關系。但中辦、國辦《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》對農村土地“三權分置”改革僅限于“堅持農村土地集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權”這種十分原則性的表述，三權的權能配置并不明晰。理論界和實務界對這一問題的研究也尚欠成熟。或許短期來看這種做法并無大礙，但假以時日，一旦出現無法償還銀行貸款需要拿土地經營權實現抵押權的情形，糾紛也就無法避免，在模糊的產權狀態中受損的必將是弱者，而且極有可能是農民。
其次，現行《農村土地承包法》和《物權法》規定的土地承包經營權制度是以農村土地“兩權分離”為基礎的，農村土地“三權分置”改革必將帶來農業用地權利體系的重新安排。這意味著這一改革舉措不僅與《農村土地承包法》、《物權法》、《擔保法》等的規定不符，而且是有重大突破。在這幾部法律中并無“土地經營權”的地位，自然土地經營權也不在《物權法》和《擔保法》規定的可以抵押的財產之列。故此，在沒有修法的情形下就開展土地經營權抵押實踐，顯然于法無據，一旦發生糾紛，如果嚴格依照法律規定，抵押權并不能得到保障。農村土地“三權分置”改革也必須于法有據，以法治方式推進。當前以法治方式推行這項改革有兩種路徑可選：一是先授權試點后立法，二是直接立法。在當前條件下，短期內尚不具備直接修法條件：《農村土地承包法》、《物權法》、《擔保法》等有關農村土地承包經營制度的規定建立在原有的“兩權分離”基礎上，“三權分置”改革要求重構農業用地上的權利體系，各產權的權能配置、權利義務關系等也會發生較大變化。這意味著需要對《農村土地承包法》、《物權法》、《擔保法》進行較大力度的修改，會涉及分散在各處的諸多條款。但當前并不具備如此大力度修改這三部法律的條件。故此，農村土地“三權分置”改革采取授權試點模式先行先試是更加符合當前實際的選擇。待經驗積累足夠、立法條件成熟，再啟動修法程序，然后再全國推廣。（來源：《學習時報》）
農村土地流轉不能“跑偏了”
中國社會科學院農村發展研究所 王小映
《農村土地承包法》對土地流轉的主體、形式等作了明確的法律規定，規定承包地流轉的主體是農民，而不是集體。這是一個很重要的法律制度。土地流轉要以農民為主體，讓農民依法、自愿、有償地流轉承包地，而不是由集體去流轉承包地。怎么判斷是不是強制流轉呢？很重要的一點，就是要看農民流轉土地是不是自愿的，是不是自主作出這樣的決定。比如說在選擇是不是流轉承包地，以什么樣的方式流轉承包地，在什么時間點上流轉承包地，包括簽訂流轉合同、談判租金等過程中，農民是不是作為一個主體在發揮作用。也有些農民覺得自己流轉土地很麻煩，于是把自己的承包地歸集起來，統一交給村委會或者一個中介機構，統一委托它去流轉，這是可以的。但這也需要農民自愿，并且在流轉過程中，必須保證農民有知情權和監督權。很簡單，能夠流轉的土地承包經營權是農民的，而不是村委會的，也不是哪個中介機構的。所以，一定要保證讓農民作為流轉主體根據自己的具體情況來作出流轉土地的決定，這一點很重要。怎么去落實平等協商、自愿、有償的流轉“三原則”呢？最為關鍵的是，政府、村委會、村集體經濟組織和農民要把自己的角色搞清楚，尤其是政府和村委會。政府應當是土地流轉市場的監管者，要保證這個市場健康有序地發展。村委會也要搞清楚自己不是土地流轉的主體，農民才是土地流轉的主體。即使農民將土地委托給村委會或村集體經濟組織代管和代為流轉，村委會或村集體經濟組織也只是一個托管人或中介，而不是土地承包經營權人。在土地流轉中，村委會或村集體經濟組織可以做的是提供一些服務，比如說溝通信息、撮合交易、托管等。不能自作主張、不顧農民意愿地流轉農民的土地，尤其是不能強迫農民把土地交回來再去流轉，不能在農民不知情的情況下以違背農民意愿的方式把土地流轉出去。比如現實中就存在，農民委托管理的土地托管期已到，但是村委會或村集體經濟組織卻將托管的土地超期流轉出去了，這樣的事村委會或村集體經濟組織不能做。（來源：《人民日報》）
以制度建設降低農地流轉交易成本
西南大學農業經濟管理學院 李 強 段豫川
建立一個統一的農地權利登記機構和登記制度。農地作為典型的不動產，其承包經營權流轉行為的規范需要以權利登記制度為基礎。在權利登記過程中應統一計量標準，目前我國農村習慣以“畝”作為計量單位，其在不同的區域面積各不相同，必須對農用地面積統一計量標準逐一普查、測量和登記，只有具備了確定的交易標的，才有可能保障正常有序的農地承包經營權流轉市場。建立一個有效的流轉中介服務網絡。在符合條件的村鎮建立農地托管中心，作為流轉農地的一級批發商，有轉出意向的農戶將農地承包經營權流轉到托管中心，由托管中心與農地需求方談判接洽，從而降低農地流轉的談判成本。托管中心將農地流轉信息包括農地位置、流轉價格、肥沃程度和耕作便利情況等匯總到縣一級甚至省一級信息中心，從而降低農地流轉的搜尋成本，克服農地流轉只能在小范圍進行、不適應農村人口轉移不平衡的缺點。轉變政府職能，建立一個能有效減少農地流轉糾紛的監督機構和能快速處理農地流轉糾紛的仲裁機構。在農地承包經營權的流轉過程中，必須本著“依法、自愿、有償”的土地流轉原則，讓市場作為農地資源配置的決定性力量。政府必須轉變職能，不能當運動員，只能當裁判員，監管土地法規是否得以遵守、農地用途管制制度是否得以保障。為農地流轉參與各方平等協商提供平臺和規范的土地流轉合同，保障土地流轉工作始終在陽光下運作。建立一個促進農地承包經營權流轉的輔助支持系統。要加大對土地托管中心和信息網絡建設的資金扶持，各級財政應在支農資金中安排一定比例，用于其貸款利息的補貼；銀行、信用社等金融部門要積極創新適合農地流轉特別是大規模流轉的金融產品，給予信貸支持，提供各種低息貸款，幫助解決參與各方流動資金不足的問題。(來源：光明日報)
中國鄉村發現網轉自：三農研究
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