核心提示： 核心提示： 由于農村貧困人口分布越來越分散，過去“大兵團”式的根除農村貧困戰略應讓位于“點對點”的精準幫扶模式，低保標準的制定以及捆綁在低保制度上的附加福利（如教育、醫療等福利措施）應充分考慮到不同地區的生活方式、物價水平和生活成本，各地在制定各自的低保標準時要符合當地貧困群體的實際情況。
改革開放30多年來，中國已經成為世界上減貧速度最快的國家之一。中國的減貧奇跡主要歸功于農村貧困狀況的改善，根據中國國家統計局的調查數據顯示，1978-2007年，中國農村貧困發生率由30.7%下降到1.6%，累計實現兩億多農村人口脫貧?？梢哉f，改革開放后中國經濟的快速發展極大地改善了農村貧困人口的生活狀況，與此同時，中國政府實施的一系列農村扶貧措施使得中國農村絕對貧困問題得到了相當程度的緩解。這其中農村最低生活保障制度在農村反貧困領域扮演著越來越重要的角色。
農村最低生活保障制度（以下簡稱“農村低保制度”）是對家庭人均收入低于當地最低生活標準的農村居民，由國家和地方給予差額補助的社會救助制度。1996年民政部下發的《關于加快農村社會保障體系建設的意見》標志著我國農村低保工作的正式展開，2005年進入加速發展階段，2007年，國務院發布《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，當年年底全國31個省（區）市都建立了農村低保制度。2009年民政部部長李學舉在全國民政工作會議上宣布2010年要將農村符合條件的困難群眾全部納入低保范圍之內，基本實現應保盡保。
農村低保制度的建立不僅加快了農村社會保障體系的建設，還從根本上改善了農村貧困人口的生活狀況，并為維護農村社會和諧穩定發展奠定了堅實的基礎。同時，農村低保制度的建立和完善也對我們全面建成小康社會具有重大的現實意義。經過八年的發展，農村低保制度取得了較為顯著的成績：財政投入不斷加大、低保標準不斷提高、受保范圍不斷擴大、程序不斷規范科學、制度日益完善、效率不斷提高等等。
我國農村貧困發生率居高不下的三大主因
盡管貧困人口數量有了明顯的下降，但是，根據對民政部農村低保人口數據和國家統計局農村人口數據的測算，2007年農村貧困發生率（農村貧困發生率=農村低保人口/農村總人口）為4.99%，而2013年卻上升到了8.56%（參見表1）。農村貧困發生率近幾年來不降反升，要實現2020年根除貧困的目標，時間緊任務重，相關問題的研究應引起高度關注。
基于對民政部和國家統計局相關數據的測算，我們認為農村貧困發生率居高不下主要有以下三個方面的原因：
原因一：低保標準不斷提高以及“應保盡?！闭叩穆鋵?/span>
農村低保標準并不是一成不變的，各地方政府會根據當地生活必需品價格的變化和人民生活水平的提高適時調整。近年來，隨著我國經濟的快速發展、人民生活水平的不斷提高，低保標準也在逐年提高，具體如表2所示：
從表2中可以看出，2013年全國農村低保平均標準和人均純收入分別是2007年的2.9倍和2.1倍。不難發現，低保標準增長率超過了人均純收入增長率，較快的低保標準增長速度使得每年有更多的人口被劃入低保范圍之內。如果我們以2007年的低保標準為依據，即使是在考慮了物價上漲因素的情況下，2013年的貧困發生率也會顯著下降?？梢姷捅藴实奶岣唠m給農村貧困居民帶來了更多的福利，卻也使得貧困發生率有所上升。
按照世界銀行2005年劃定的貧困標準（平均1.25美元每人每天），我國農村的低保標準介于1美元和1.25美元之間，但這是根據官方匯率得出的。在衡量貧困標準特別是在用世界范圍的標準時，官方匯率并不適用，取而代之的應是購買力平價。雖然我們不能準確地測算出用購買力平價換算后我國農村的低保標準，但有一點可以確定，即我國農村的貧困標準高于世界銀行的標準。原因很簡單，近年來我國政府公布的農村貧困人口數大于同期世界銀行估計的數據，而世界銀行采用的就是1.25美元的標準。
隨著大規模的農村低保制度建設自本世紀初在全國范圍內展開，特別是2007年以來低保制度的完善、“應保盡保”的要求逐步落實，使得享受低保的農村人口數量不斷增加。近年來，我國農村低保人口絕對數的逐年增多雖與低保標準不斷提高有關，但也與低保制度的健全、“應保盡?！钡穆鋵嵜芮邢嚓P。過去城鎮低保人口的變遷與此類似。城鎮最低生活保障制度在2002年7月實現了全國覆蓋，當年救助的城鎮貧困人口為2064.7萬人，到2009年救助人口高達2345.6萬人。雖然城鎮低保標準也在不斷提高，但截至2013年城鎮低保群體已下降為2064.2萬人。
原因二：農村轉移人口數量的增加以及農村人口老齡化的加速
近年來，隨著城鎮化進程的加速，大量農村青壯年進城務工，農民工隊伍日漸龐大。這雖然使得我國農村總人口不斷減少，但卻并沒有使得我國農村低保人口出現相應的減少趨勢。原因就在于，隨著青壯年勞動力的轉移，留在農村的老、弱、病、殘人口比重上升了，這部分人口收入微薄、較為貧困，且轉移到城鎮的概率也很低。在分母減少的同時分子并沒有出現相應的減少，從而使得農村貧困發生率不降反升。因此，農村剩余勞動力的轉移也是農村貧困發生率居高不下的原因之一。
從表3可以看出，2008-2010年，我國農村轉移出去的人口逐年遞增，2011-2013年，轉移人口雖呈下降趨勢，但從總量上看規模依然很大。我們以人口自然增長率為依據計算了在沒有勞動力轉移情況下的農村應有人口，并在此基礎上計算出理論上的貧困發生率，由此我們發現農村人口的轉移使得農村實際貧困發生率較推算出的理論貧困發生率增長了0.2%左右。與此同時，我們還發現，除了農村人口轉移的因素外，人口老齡化也是農村貧困發生率上升的重要因素之一。
據一份基于山東省低保家庭的問卷調查顯示，農村低保人口中60歲以上的老年人占了54.5%?？梢娎夏耆丝趯ξ覈捅９ぷ饔兄鴺O為重要的影響。特別值得注意的是，近年來我國人口老齡化特別是農村人口老齡化正呈加速趨勢（參見表4）。
數據顯示，2008年以來我國60歲及以上老年人口比重不斷上升，并且農村老年人口的比重更高。根據2012年全國農村人口老齡化水平地區分布（見圖1），除了新疆、西藏、青海三個地區的農村社會未進入老齡化階段外，其他大部分地區的農村老齡化問題都十分突出。此外不難發現，我國農村人口老齡化不僅表現在老年人口比例逐年上升這一縱向水平上，還表現在老齡化程度相比城鎮更為嚴重這一橫向水平上。
根據民政部公布的數據，農村貧困人口中，老年人口的占比從2009年9月的33.5%上升至2010年12月的35.3%，2011年12月的36.4%，2012年12月的37.8%，2013年12月的38.6%，2014年12月的39.6%，即呈現出穩步上升的趨勢。農村老年群體往往勞動能力不足或已喪失，收入甚微且體弱多病，平均醫療費用遠高于青壯年。蔡昉等學者基于CHNS數據計算得出，2004年中國農村戶主為71歲以上家庭的收入貧困率為15%，而戶主為勞動年齡的收入貧困率僅為8.5%。
人口老齡化是最近幾年農村貧困發生率不斷上升并居高不下的重要原因。農村人口老齡化程度的加深不僅重構了農村社會人口結構，還影響了農村減貧的進程。隨著人口流動的加快，貧困會越來越集中發生于那些缺乏勞動能力以及體弱多病的老年人口。由于該群體本身就喪失了獲取經濟收入的能力，這會使得未來中國農村社會的減貧工作陷入困境。伴隨著人口老齡化趨勢的加劇，未來農村減貧工作將會面臨更大的挑戰。為適應這一變化，尋找中國農村新的減貧動力迫在眉睫。
原因三：農村貧困人口分布日益分散，農村居民收入差異擴大
近年來，在我國城鄉二元戶籍制度逐步被打破，人口流動頻繁的大形勢下，農村貧困人口的分布也呈現出分散趨勢，并且由于居民內部收入差距不斷拉大，以前大量存在的貧困縣、貧困村，如今已經很少見，取而代之的是農村貧困人口零星地分布在邊遠地區。如表5所示，2012年全國農村貧困發生率倒數前6名的省份的貧困發生率較2008年均有明顯的上升。
由表5可以看出，全國農村貧困發生率的方差呈逐年上升趨勢，即我國農村貧困人口分布的離散情況越來越嚴重，這使得不論是財政的扶貧資金，還是國家出臺的扶貧項目，由于規模效益遞減而使得其效果不再像以前那樣明顯。這就給扶貧工作帶來了不利的影響。近年來，農村低保人口數量穩中有升也從側面反映出該問題。以前通過劃定“貧困縣”來大面積根除貧困的策略已不適應新形勢下農村貧困問題的解決，如何準確鎖定“貧困村”以及確定一家一戶的貧困幫扶對象是我們亟待解決的問題。
早期中國農村減貧實踐強調經濟增長的作用，認為經濟增長的“涓滴式效應”會自動改善農村貧困人口生活狀況。一些實證研究得出結論認為，中國1990-1999年絕大多數年份的經濟增長具有較強的親貧困效應，經濟增長是中國農村減貧的關鍵因素。①然而，近年來隨著對中國農村貧困研究的深入，學者們發現在經濟增長的同時，中國農村貧困問題并沒有得到緩解，以收入差距不斷擴大為主的影響因素嚴重阻礙了經濟增長的“涓滴”通道，嚴重的收入不平等問題甚至會使經濟增長呈現出惡貧困特性。在這個背景下，學者們開始將經濟增長、收入不平等以及農村減貧結合起來研究。阿瑪蒂亞森曾指出，改革開放前中國經濟增長在消除貧困方面的效果要比現在更為明顯。20世紀80年代伴隨著經濟增長重心轉移而來的城鄉收入差距擴大使得經濟增長對貧困（特別是農村貧困）產生了負面效應。此外，一些實證研究發現不平等已經成為經濟增長和減貧工作共同的關注點，不平等程度較大的省份在未來的減貧工作中將面臨雙重困難，即這些省份的增長率將較低，并且增長對減貧的影響會更小。
也有研究者認為，自20世紀八十年代末開始，中國農村收入增長的減貧效應日益被不平等效應所阻礙。雖然21世紀初農村不平等狀況有所改善，但這種狀況已經使得農村減貧變得越來越困難。研究表明，2009-2012年，農村貧困群體內部基尼系數的擴大是農村貧困發生率上升的另一因素，2009-2012年，農村最低10%收入組的收入份額從2.16%下降到2.02%，同期最低5%收入組的收入份額從0.81%下降到0.76%?？梢?，雖然經濟增長使農村低收入或貧困群體的平均收入水平提高了，但是由于收入分配差異導致低收入或貧困群體的收入份額下降了。該結果表明經濟增長雖然具有緩解貧困的“涓滴效應”，但也有可能通過庫茲涅茲過程影響收入差距，進而對根除貧困造成不利影響。
相關建議
通過分析，筆者歸納了我國農村貧困發生率居高不下的三點主要原因，但這些因素需要區別對待。有些方面需要加以改進，如預防農村老齡化的沖擊、加大對邊遠地區的財政支持力度、改善農村居民的收入差距等；但有些方面還需要繼續堅持，即使會對貧困發生率這個指標的降低產生不利影響，如低保標準的提高、鼓勵農村剩余勞動力的轉移等。我們認為今后農村低保應高度關注以下五方面的工作。
加快推進新型城鎮化建設
在城鎮化的大背景下，城鄉二元的戶籍制度逐步被打破，農村青壯年大量流入城市，這雖然有利于城鎮化步伐的加快，但由于農村低保人口并沒有隨著農村總人口的減少而顯著減少，給農村貧困發生率的降低帶來了不利的影響。城鎮化是縮小我國城鄉差距的必由之路，黨的十八屆三中全會《決定》中也明確提出要“健全城鄉發展一體化體制機制”、“走中國特色新型城鎮化道路”、“促進城鎮化和新農村建設協調推進”等。新型城鎮化是以人為核心的城鎮化，不同于以往的土地城鎮化、房地產城鎮化，它會大力發展縣域經濟和農村經濟，實現城鄉統籌發展，使農民真正成為市民而非農民工。這將從根本上減少農村貧困人口，進而降低貧困發生率。
不斷提高農村低保標準
低保標準的不斷提高雖然會使更多的農村人口處于低保線之下，進而不利于農村貧困發生率的降低，但不能因此而減慢低保標準的增長速度。從總體上看，我國農村的低保標準還比較低，保障范圍還比較小?，F行的低保標準還僅僅是生存保障標準而非發展保障標準，這一標準的制定一般只是由縣級（或以上）地方政府按照維持當地農民基本生活所必須的吃飯、穿衣、用水、用電等費用所確定，這僅僅能維持生存，并不包含教育、專業技能培訓、醫療救助等改善人力資本、提高自身發展能力所必須的“發展保障”。
當前我國財政支出的重點正逐步從經濟建設轉向社會民生，這也要求不斷提高我國的低保標準，充分體現以民為本的執政理念。另外，我國各省的農村低保標準差距懸殊，東部地區遠高于中、西部地區。因此，中、西部地區農村低保標準還有很大的提升空間。同時，我們還應注意到現階段低保制度對居民收入差距的調節作用超過個人所得稅的效果。因此，加大對農村地區的低保投入也將有利于改善我國農村內部以及城鄉之間的收入差距。
加大中央財政對西部邊遠山區的轉移支付力度和精準度
近年來，農村貧困人口分布越來越分散于邊遠地區，這些地方自然環境惡劣、交通閉塞、貧困人口多。由于我國現行低保資金籌資方案采取以地方為主、中央給予專項補貼的辦法，西部邊遠山區的地方政府財政收入甚微，基本上屬于“吃飯財政”，農村低保資金的足額到位難以保證。因此，要降低我國農村貧困發生率必須重視西部邊遠山區的低保資金籌集問題，加大中央財政對這些地區的轉移支付力度，適當減少地方的財政負擔。
同時，由于農村貧困人口分布越來越分散，過去“大兵團”式的根除農村貧困戰略應讓位于“點對點”的精準幫扶模式，低保標準的制定以及捆綁在低保制度上的附加福利（如教育、醫療等福利措施）應充分考慮到不同地區的生活方式、物價水平和生活成本，各地在制定各自的低保標準時要符合當地貧困群體的實際情況。可以預見的是提高扶貧精準度的背后是更細致、更人性化的服務，這將對基層的管理水平和工作投入提出更高的要求。
完善農村醫療衛生體系
隨著我國農村老年人口數量不斷上升，在我國未富先老的情況下，農村人口老齡化水平更是高于全國平均水平。然而，我國農村社會保障制度并不健全，針對老年人的醫療衛生保健服務發展嚴重滯后，現有的農村醫療模式難以滿足老年人越來越多的醫療衛生服務需求。在這種情況下，中央和地方財政應加大對農村醫療衛生的投入力度、健全農村基層衛生服務網絡體系、擴大新型農村合作醫療的覆蓋范圍。通過對農村醫療衛生體系的完善，農村老年人“看病難、看病貴”的問題將得到極大緩解，進而對農村減貧工作產生良好的促進作用。
強化管理機構隊伍建設，充實基層工作力量
我國農村低保管理機構雖然有了很大的發展，但仍不能滿足精準扶貧的需求。一方面，基層管理隊伍力量薄弱，專業工作能力難以勝任點對點的精準幫扶模式。由于我國農村低保人員數量眾多、涉及面廣，因此工作量非常大。其中包括：低保標準的制定、家庭收入的核算、受保對象的甄選、低保金的發放以及后續的動態管理等等。而當前基層工作人員嚴重不足，缺額度達50%以上，且大多數鄉鎮和村居無專門工作機構和人員編制、薪酬較少，工作人員缺乏激勵，效率低下。另一方面，工作經費不足、設施條件簡陋。低保工作的順利開展需要大量的入戶調查，這不僅需要專職人員，更需要經費的支持，而在貧困地區，地方財政十分吃緊，低保資金尚有缺額更別說工作經費。因此，各地方政府應充分重視農村低保工作：配備足夠的基層工作人員、落實工作經費、完善必要的工作設施，努力提高管理和專業服務水平，盡量清除“關系保”、“人情保”，進一步落實“應保盡保”和“應退盡退”，使每一個農村貧困人員都能得到政府和社會的關懷。
（本文作者：陳建東 陳紅娜 馬驍，分別系西南財經大學中國居民收入分配與反貧困研究中心教授、西南財經大學財稅學院研究生、西南財經大學中國居民收入分配與反貧困研究中心教授；本文系國家社科基金重點項目“城鎮化對城鄉居民收入差距的影響機理與政策選擇研究”、國家自然科學基金面上項目“收入分布函數的研究及在中國的應用”、西南財經大學重大基礎理論研究項目、四川省創新團隊項目以及中央高校基本科研業務創新團隊項目成果，項目編號：15AJY005、71473203、JBK141102、13TD0049、15CX120502和JBK140505）
中國鄉村發現網轉自：《國家治理》周刊
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