關于中國古代基層社會治理，最為著名的提法是溫鐵軍的“皇權不下縣”，認為自秦行郡縣制以來2000年都是鄉村自治，而不是國家針對每一個農戶的稅費管理。這實際上是此前費孝通“雙軌政治”更形象的表述。秦暉雖不贊同，卻仍將其完善為“國權不下縣，縣下唯宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉紳”。
事實上，在秦至清的漫長歷史中，縣下鄉紳自治的典型圖景，濫觴于宋，而揚波于明清時期。正如秦暉指出，六朝門閥政治并未在鄉村形成龐大宗族力量，縣下存在著發達的基層組織。秦漢時期鄉嗇夫、游徼等都出于郡縣任命，甚至有祿秩。唐代里正猶得指派差役，被視為膏腴之職。秦漢至隋唐的縣令直接參與戶籍的編制與賦役的征發，尤其是對編戶民的逐一貌閱，即外形（如身高）、身體特征（如色黑）等的仔細檢核。戶籍內容的更改必須取決于縣令。國家權力是真實地下及于鄉村的。換言之，“皇權不下縣”的可能時段，至多只能包括宋清之間，而絕不能上溯至秦漢。
再進言之，即便以宋至清時期來說，“宗族自治”論者往往也忽視了國家權力的向下延伸。唐中葉均田制崩潰之后，國家不再掌握全國土地，無法授田，葉適嘗言：“古者民與君為一，后世民與君為二。”（《水心別集》卷二《民事》）宋代國家既不掌握土地，索性“不立田制”“不抑兼并”。在戶等上，有田者為主戶，無田者為客戶，均為編戶齊民，身份相等。基于契約的佃農對于地主不再具有人身依附關系，避免了地主的貴族化。因此宋以后的家族囿于一隅之土，縱使族人獲致高官，也僅僅是以個體身份入仕，其家族絕不可能成為國家政治力量。這種縣下家族成為所謂鄉村自治的基礎。與縣下家族興起同步，宋代縣官佐貳開始走出縣城，主簿、縣尉等派駐縣城之外的地區，在鎮、場、寨、堡等建立官治。與此相應，《天圣令》卷二二《賦役令》規定：“里正唯得依符催督，不得干預差科。”一般由地方家族長者出任的里正指派差役之權被取消，而上歸于縣令。掌握各鄉戶口田地狀況，協助縣令編制戶籍冊的鄉書手，則在縣城獲得了辦公場所。
與秦漢王朝“舍地而征人”不同，唐代中葉以“兩稅法”取代“租庸調制”，賦稅的核心逐漸從人轉向地，經由明“一條鞭法”，至清朝“攤丁入畝”，戶口不再具有賦稅意義。胡恒的研究展示，與此同時，縣下政區開始正式設置，縣令佐雜官逐步在縣下常駐，尤其巡捕進駐鄉村，分管鄉堡。
戶籍是古代國家賦役與治安之所系。在戶籍中，國家權力與民間社會的博弈清晰可見。在秦漢時期，戶口掌控成為國家的基礎，于是國家權力直接下至鄉村，設置吏職。清代戶籍的掌控作用喪失，于是國家權力擺脫民間代理，直接設立正式縣下政區。只有在唐中葉至明代，賦役處于從人到地的轉換之間，民間大家富戶得以充當里正、糧長等代理差役，為基層社會贏得些許自治空間。
作者單位：復旦大學哲學學院
中國鄉村發現網轉自：光明網
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