摘要：長時間的“城鄉分治，一國兩策”使得城市和鄉村成為中國公共治理及其學術研究的兩個必然橫截面。城市和鄉村成為中國地方治理與公共管理實踐的兩個不同范本，但鄉村治理遠比城市社區治理多樣而復雜，因而鄉村治理的研究也更富有吸引力和挑戰性。在分析鄉村公共治理研究的學術演進的基礎上，以1998至2008年間的CSSCI檢索論文與主要論著為研究對象，多學科揭示鄉村治理研究的基本論域、主要內容與發展趨勢，從而展現十年來中國鄉村公共治理研究的思維場域與學術景觀。鄉土中國的“學術井噴”成了最近十年來中國的學界盛景，反映出國家政策變遷過程中的學術張力以及問題意識、底層關懷和公共精神的弘揚，同時亦隱喻著地方治理中“鄉村問題”的持續性邏輯。在新農村建設的政策語境下，中國鄉村公共治理研究的學術盤點、理論推進與實踐指導值得進一步詮釋和深入。
關鍵詞：鄉村中國；公共治理；文獻研究
從1978年安徽鳳陽小崗村農民的“大包干”成為中國改革的一個起點算起，到1998年通過的《中華人民共和國村民組織法》，再到2005年通過的《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》，直至2008年共30年來政策文本的變遷不斷地促推著中國農村從經濟建設、政治建設到社會建設的進步和發展，進而引發中國學術界以及海外學者的激情跟進?？梢哉f，鄉村建設或曰鄉村治理從來沒有哪個國家像中國一樣引來政治學、社會學、人類學、經濟學、歷史學、教育學、法學等諸多學科持久的關注。
一、鄉村公共治理研究的學術演進
1.鄉村建設及鄉土社會時期
鄉村問題的第一次研究高潮出現在20世紀二三十年代，并開啟了兩種不同的分析理路：一是以梁漱溟為代表的鄉村建設派，他們出于改造鄉村、再造民族的良好愿景發起了鄉村建設運動，其代表人物還包括晏陽初、黃炎培等；二是以費孝通為代表的學院派，出于學術研究的需要分析中國農村和農民的問題，因其研究偏向純理論建設而得名，其他代表人物還包括李景漢等。
論及以梁漱溟為代表的“鄉村建設運動”就必須與當時中國的社會背景聯系起來。20世紀二三十年代的中國處在軍閥混戰時期，廣大的農村地區便成為了內戰的戰場和軍需補給地，內憂外患、天災人禍，使得人民饑荒連年，苦不堪言。鄉村建設運動便是在這樣的背景下發起的自上而下的改良運動。它囊括了教育、醫療、衛生、防衛等各領域的內容，形式多樣、地域廣闊、影響深遠。梁漱溟之所以贊成社會改良而不是制度革命與其對社會根本問題的認識密不可分。在他看來，中國社會面臨的根本問題是“文化失調”而不是制度的病態，因此，必須從“創造新文化救活舊農村”做起，也就是從鄉村建設做起[1]。雖然后來者對于此運動的效果并不看好，大多數人認為它僅關注了細枝末節的問題，而不可能從根本上挽救中國，但那場運動所提出的一系列改革思想和措施對后世仍具有積極的借鑒意義，尤其在時代環境已發生了巨大變化的今天，存在于當時的根本社會矛盾已不復存在，過去所謂的“枝節”便越來越成為了農村改革所要關注的焦點。以費孝通為代表的學院派則從另一個角度開辟了鄉村研究的新視野。20世紀30年代，費孝通在內地農村開展社會調查，研究農村、工廠、少數民族地區的各種不同類型的社區，后根據調查所得，開設了“鄉土社會學”的課程，借此進一步探尋中國鄉村社會的特點，并在此基礎上形成《鄉土中國》[2]《生育制度》[3]這兩本經典著作。兩書均偏向于通論性質，在理論上對中國傳統鄉村社會的結構及特點進行了總結。書中提出了一系列新的概念，如差序格局、團體格局、橫暴權力、同意權力等，為其后的鄉村治理的研究打下了基礎，使后來的學者在解釋鄉村社會事件及過程時或多或少會涉及鄉土資源的話語框架。與梁漱溟不同的是，“費孝通認為‘中國農村的真正問題是人民的饑餓問題’。從這一意義上，費孝通贊成中國共產黨以制度革命的方式解決土地問題的主張?！盵4]
如果說鄉村建設運動是致力于實踐，研究僅為實踐服務，則鄉土社會研究是致力于學術，實踐調查是為佐證研究。兩者各有偏重，共同為“村治”時期的研究提供了寶貴的經驗和成果。
2.村民自治時期
20世紀80年代后期，村民自治興起，鄉村建設納入了國家管理的軌道，鄉村研究掀起第二波高潮。老一輩學者辛秋水向中共安徽省委提出“以文扶貧，綜合治理——對一個貧困山鄉的扶貧改革方案”，將實行村民自治列為文化扶貧的重要保障。他率先在全國實施村民委員會“組合競選”，推進了村民自治的試驗。在實踐過程中，他還主編出版了《中國村民自治》[5]等著作。同時，張厚安提出了“三個面向，理論務農”的口號，強調理論研究應該立足和服務于農村和社會的改革，理論工作者要面向社會、面向基層、面向農村。他們在湖北進行調查及蹲點實驗，撰寫了大量的調查報告及學術論文，其中最有影響力的著作有《中國農村基層政權》[6]《中國農村村級治理——22個村的調查與比較》[7]，此外，他還創立華中師范大學中國農村問題研究中心，培養了一大批三農學者。其后，徐勇對村民自治的研究路徑、研究方法、發展前景等進行了系統的梳理，其著作《中國農村村民自治》[8]將村治研究帶進了一個新的境界。除此之外，許多學者對村民自治的產生背景、運行環境、建設主體、實施績效進行了不同程度的研究，盧福營的《農民分化過程中的村治》[9]、肖唐鏢的《多維視角中的村民直選》[10]、仝志輝的《鄉村關系視野中的村莊選舉》[11]、王漢生等主編的《農村基層政權運行與村民自治》[12]、賀雪峰等的《遭遇選舉的鄉村社會》[13]、范瑜主編的《村民自治的村莊基礎》[14]等都是這些方面的力作。
可以說，最早進入村民自治研究的學者們都是華中派學者，他們以中國農村問題研究中心為陣地對村民自治進行了比較深入的探索，其研究成果為今后的鄉村治理研究畫出了基本框架，也為華中學派在三農問題研究上的重要地位奠定了基礎。
3.鄉村治理時期
“鄉村治理”是20世紀末、21世紀初華中派學者為“村治”賦予的新定義，是對村民自治的研究領域的擴大和升級。從村民自治到鄉村治理的轉變，與華中派學者對村民自治績效的態度轉變密不可分。對于村民自治的績效，學界保持著三種態度：推進論、否定論和懷疑論。以吳毅為代表的華中派學者曾經是推進論的擁護者。1999年，當懷疑論的代表人物之一黨國英在《“村民自治”是民主政治的起點嗎？》[15]一文中對村民自治的合理性、有效性及價值定位提出質疑時，華中師范大學中國農村問題研究中心的10多位師生曾進行過熱烈討論，指出黨國英過分追求村民自治的目標價值，忽略了村民自治在現階段作為手段的意義；他們認為村民自治在中國現階段承擔著雙重職能：一方面是村政職能，即嚴格執行國家制定的有關方針、政策，完成國家下達的各項任務；另一方面是組織村民對本村事務進行民主管理。村民自治因其作為國家管理手段和基層民主建設的雙重意義而獨具特色[16]。然而事隔六年，他們卻認為村民自治作為一種外生性制度的落實也許會引發村莊內部的矛盾，從而轉向鄉村治理的研究道路。由“黃梅實驗”等鄉村實踐所引起的學術轉向，從中觀層面上影射出國內的學者在學術風格上的轉型——從泛制度主義的研究形態轉向了微觀實證主義。從此，華中派學者開始從鄉鎮改革、宗族勢力、鄉村沖突等角度對鄉村治理展開研究，并取得了頗為豐富的成果。賀雪峰的《鄉村治理的社會基礎》[17]、吳毅的《村治變遷中的權威與秩序》[18]、仝志輝的《選舉事件與村莊政治》[19]等都是這方面的代表作。此外，以賀雪峰為首，華中派學者還成立了華中科技大學中國鄉村治理研究中心，并創建網站和出版《三農中國》作為學術交流的平臺，為鄉村治理研究創造了良好的環境。
4.新鄉村建設時期
鄉村建設與鄉村治理幾乎是同時的，之所以分立出來作為一個新的階段是因為它代表著未來幾年的研究走向。近年來，以溫鐵軍為首的北京學者開始嘗試沿著梁漱溟、晏陽初的足跡，興起新鄉村建設運動。溫鐵軍認為“當代新鄉村建設(ＲｕｒａｌＲｅｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ)是工業化加速時期為了緩解城鄉對立和農村衰敗、進而危及國家的可持續發展而進行的、以知識分子和青年學生為先導的、社會各個階層自覺參與的、與基層農民及鄉土文化結合的、實踐性的改良試驗；也包括在理論研究層面和國際交流等方面的相關工作?！盵20]在實踐上，他做了一系列的嘗試。他創立晏陽初鄉村建設學院，為新鄉村建設提供了實踐基地與交流平臺，發起“大學生新鄉村行動”以培養農村優秀建設人才，開辟新鄉村建設試驗基地以幫助提高農民組織化程度，并于2005年成立鄉村建設中心，以整合全國各地的鄉村建設力量。而賀雪峰也在他的《新鄉土中國》中提到了“從鄉村治理到鄉村建設”，他指出：從2002年起，華中師大中國農村問題研究中心在徐勇教授的領導下，將鄉村治理研究作為中心的核心競爭力，并以鄉村建設作為中心研究的目標[21]244。鄉村治理和鄉村建設其實是一個概念的兩面，在許多情況下會被混用，如果非界定不同，則是前者偏向于綜合研究，后者更注重實踐運用。正如賀雪峰所說：“鄉村治理研究從發展和實踐角度看，其實就是鄉村建設，就是如何為9億中國農民過上有尊嚴的、體面的生活而出主意、想辦法。”[21]244從以吳毅、賀雪峰為代表的華中派在20世紀末完成了整體的學術轉向至今，其研究理路便一直追隨著費孝通先生，旨在通過細致深入的實地調查，發掘中國社會中蘊藏的理論資源。其言在建設，足在田野，卻最終歸于學術。換言之，實地調查和試驗僅是其進行學術探究的手段。當然，賀雪峰等人提出“從鄉村治理到鄉村建設”[21]244，便是致力于將學術成果運用于實踐的宣言，其實行效果如何還有待觀察。
總而言之，從鄉村治理到鄉村建設，是村治從理論研究到實際運用的重點轉移，華中派學者與北京派學者在這一點上殊途同歸。但同為新鄉村建設的倡導者，溫鐵軍與賀雪峰在看待建設過程中的價值偏向上又有所差異，賀雪峰認為新鄉村建設應以文化建設為先，他提出：鄉村建設運動是以人的生活本身為導引的價值觀與幸福觀的形成聯系起來，成為支持新的以人的生活本身為目的，以中國傳統鄉村生活，以儒家理念為導向的巨大的社會運動[21]249-250。而溫鐵軍則主張新鄉村建設應以經濟建設為先，他認為：中國存在兩大基本矛盾，一是“人地關系高度緊張”的基本國情矛盾，二是“城鄉二元結構”的基本體制矛盾，所以中國應加快城市化以緩解土地超載的人口壓力，應該創造新的增長點[22]。他還提出：21世紀的選擇首先是要使民眾“有恒心則有恒產”，要把社會主義政治制度落實到經濟制度上[23]。
新鄉村建設運動是對民國時期鄉村建設運動的繼承和發展，兩者之間又存在著一定的區別。如果說當時的鄉村建設迫于生存的壓力，現在的鄉村建設更偏于發展的需要；前者更強調教育的作用，后者強調多管齊下的綜合治理；前者主要由精英推動，并沒有受到民國政府的承認，后者卻得到了國家力量的扶持。
二、鄉村公共治理研究的主要論域
鄉村治理分為“鄉政”和”村治“兩大塊內容，然而在進行鄉村治理研究時，學者們大多將研究單位定在村莊。一來村莊作為一級完整的單位，其自身擁有一套完整的生長邏輯；二來村莊是處于國家與社會交叉處的特殊單位，其存在為自上而下的國家行政權力與自下而上的農村社會力量提供了持續博弈的公共場域。因此本文論及鄉村治理，同樣將研究重點放在“村治”上，僅僅將“鄉政”作為村治的環境進行歸納。鄉村治理話題下次級領域繁多，各領域的進入時間及深度亦都有所區別。本文從鄉村治理的宏觀治理結構層面入手，從鄉村治理的環境、主體和過程三個維度展開研究。
1.村治環境
如果將村莊視為獨立的個體來考察，以其邊界為限，我們可以將村治環境定義為一切影響村治發展的因素，它們在與村莊進行著能量交換的過程中影響著村莊的內部發展。因此，本文考察村治環境，主要定位在國家制度性變革對鄉村社會的影響。從改革開放至今，農村社會經歷了一系列的變革，其中影響較大、至今仍在鄉村治理的學術視野中占據重要地位的有以下幾項。
(1)土地制度改革。家庭聯產承包責任制的實施是農村經濟體制改革的起點，因其重要的地位一直是學術界和政策工作者極其關注的熱點。其中，關于土地所有制問題和農地使用權流轉問題被討論得最多。首先是關于土地所有制問題。三十年來我們一直堅持的是土地的集體所有，對于這種所有制是否應該延續，學界和官方有著不同的看法。第一種主張是土地國有化，它提倡廢除土地集體所有制，實行一切土地國有制，賦予農民“永佃權”，農民可以自由地經營、出租、轉讓、入股甚至在國家政策允許的范圍內出售土地。第二種主張是土地私有化，即把土地產權完全交予農民。該觀點的持有者認為，“中國目前存在的‘三農’問題，根本癥結就在于農村土地不屬于農民所有，從心理上，農民不認為自己種的地是自己的，所以沒有長遠投資于土地的打算?！盵24]第三種主張是在現行的土地集體所有制基礎上完善承包制度。此觀點認為土地國有化比較脫離實際，而土地私有化只強調了土地的經濟功能而忽略了其保障功能，只有堅持土地集體所有制最符合中國國情和漸進式改革的理念。但持此觀點的學者同樣分析了現行土地承包制度的種種弊端并提出要對土地承包法進一步完善。其次是關于農地使用權流轉的問題。此話題在近兩年隨著農村土地市場的出現和房產交易等相關問題的升溫而掀起一小股新的討論熱潮。學界現已達成的共識是加快農村土地流轉市場發展，對農村土地資源的合理配置和農村經濟發展大有裨益。這方面的分析一般從三個角度進行：一是從土地產權殘缺角度[25]；二是從交易收益角度[26]；三是從農民保障的角度[27]。為保證土地使用權市場化轉讓的公平性，實現全國土地同制、同權、同價，周其仁還提出辦“土地交易所”的構想[28]。即使學界討論得如火如荼，中央對農地使用權的流轉始終沒有從制度上進行規范，而是一直采取默許的態度。地方政府則根據當地的實際狀況各顯神通，逐漸出現了一田制、兩田制、三田制、重新發包、異地承包、反租倒包、委托經營、規模經營、股份合作制、租賃制、“四荒”拍賣等形式。學界對這些具體形式也有研究，旨在探索農地使用權流轉的效率。
(2)農村稅費改革。農村稅費改革從2000年到現在一直是鄉村治理的研究重點。多年的研究一直圍繞著一個話題，即稅改政策的現實影響。在此主線下歷年的研究重點出現過微小的變化：2000年起，國家正式開始“正稅清費”，所以頭兩年學界討論得較多的是稅改與農民減負的關系；2002年側重的是稅改過程中遇到的困難分析及政策建議；2003年起有人開始關注改革的績效；2004年起，國家開始減免農業稅，到2006年在全國范圍內徹底取消農業稅。從此，學界的研究主要轉向兩方面，一是對取消農業稅的利弊分析；二是對由稅費改革引起的配套改革，尤其是鄉鎮機構改革的研究。
對于取消農業稅這一政策，學者們有人贊成、有人反對。贊成者多從農業稅存在的合理性進行分析。他們認為農業稅是封建時期的“皇糧國稅”在當代的延續，是國家對農民實行強制的歷史遺跡。在以農補工的時代，國家需要它支持工業的發展，但是在工業反哺農業的現在，農業稅完全失去了存在的理由。而反對者的理由不太統一：一種意見是從政府管理角度考慮，他們認為農業稅的取消會大大減少基層政府的財政稅收，削弱其提供公共服務的能力，使其只能采用“弱者的手段”[29]消極地應付稅費改革；另一種意見是從農民負擔角度考慮，認為農業稅的取消沒有減輕農民的負擔，反而給農民戴上了更重的枷鎖，因為由稅費改革所造成的鄉村財務的缺口必須通過其他方式彌補，比如一事一議制度，這些制度的實現往往需要花費更高額的成本，使得農民要為村務的付出遠遠超過農業稅時代。不管是從哪個角度分析，反對者們都對一點達成共識，即取消農業稅的政治邏輯與治理邏輯是完全斷裂的。
筆者比較贊成第二種反對意見。農業稅在農民的負擔中本來占據的比重就不大，現在將其取消了，一方面對于農民的整體減負并沒有太大的意義；另一方面，由此所造成的鄉村財政空白還必須借助另一種形式進行補償(比如一事一議的高額成本，再如開征新的稅種)。取消農業稅的根本目的是為農民減負，緩和干群關系，但是經過成本收益分析，我們發現稅改后的農民負擔比過去更重了，這不是違背了稅改的初衷嗎？部分學者僅僅看到了農民擁護農業稅的取消這一個“點”，卻沒有看到農民抱怨由稅改引起的額外負擔這其他“許多的點”。這樣割裂地看問題對于我們客觀地評價一項政策是十分有害的。但現在，我們需要做的不是討論農業稅是否應該取消，而要討論的是在現今的稅費制度下應該如何防止農民負擔的反彈。
(3)鄉鎮機構改革。鄉鎮機構改革從1998年開始至今，作為稅費改革的配套措施同步進行。其相關研究分布較均勻，歷史回顧、現狀分析、前景展望皆有?；仡櫺脱芯恐饕菍⑧l鎮機構改革作為鄉鎮改革的一環進行考察，其代表作是張新光的《論中國鄉鎮改革25年》[30]，該文將中國鄉鎮改革的歷史劃為四個階段，對各階段改革的主要內容、重要意義和面臨困境進行了梳理?，F狀分析型研究大多采用實地調查的方式，從具體的環境中尋找真實的政策反應。展望型研究主要圍繞鄉鎮機構的職能及模式展開：鄉鎮機構模式的未來走向有四種，即鄉鎮自治、鄉公所、簡約鄉鎮和全能鄉鎮，具體哪一種模式應成為改革的目標，學界看法不一。主流的意見是“弱鄉”，即削弱鄉鎮政權，例如李昌平、于建嶸、周紹金分別從農民權利、鄉鎮自治歷史及鄉鎮財政能力方面論證了實現“鄉鎮自治”的必然性[31-33]；徐勇則列舉了現行鄉鎮機構與市場化、現代化、民主化要求的各方面差距，提出了“縣政、鄉派、村治”的格局[34]；也有人認為“簡約政府”是最適宜模式[35]。與主流意見相反，有一種聲音認為鄉鎮基層政權只能加強不能削弱，指出“中華人民共和國的基石就是農村基層政權……基層政權出了問題，解決的方法只能是改善基層政權，目的還是加強基層政權，不是削弱或者取消基層政權?！盵36]事實上，反對者多是從政治邏輯出發進行闡述，對于鄉鎮機構改革的治理邏輯還關注不夠。
(4)農村公共服務。比較全面而深入地描述了農村公共服務的著作當推2002年徐小青主編的《中國農村公共服務》[37]，該書對農村公共服務研究的理論基礎、中國農村公共服務的制度變遷、中國農村公共服務需求等做了系統概括和分析。而農村公共服務正式成為研究的重點確切地說是在2005年后，可以認為這是由中央第七個一號文件帶起的研究熱潮。2005年后對農村公共服務的研究主要分三種途徑：第一種關注的是農村公共服務體系的建構，這類研究在文章數量上所占比重最大，并常常與新農村建設話語緊密聯系在一起，它們強調的往往是一個“新”字——新形勢、新問題、新思路。值得注意的是，在這些文章中，學者們大多對新農村公共服務體系的構建抱持著一種樂觀的態度，并比較一致地認為政府在此過程中應該并且也有能力加大財政投入。有人希冀借助外國的經驗為中國鄉村建設出謀劃策，他們將目光投注在韓國的新村建設運動上，比如華興順和龔維斌。不同的是，前者看到了我國的文化傳統和經濟發展水平與韓國的諸多相似之處，并在此前提下根據韓國新村運動的經驗對我國的社會主義新農村建設運動提出了一系列的建議[38]；而后者不僅看到了兩國的相似之處，還指出兩國之間存在差異性，并斷言這直接決定了我國新農村建設具有更大的復雜性和長期性[39]。第二種途徑關注的是農村公共服務的供給現狀，比如國家軟科學研究項目“中國農村公共服務體系創新：現狀、問題與對策”，以長江三角洲部分地區為例對農村公共服務滿意度及其差距進行了實證分析[40]。第三種途徑則是從學理或現實角度論證政府推進農村公共服務建設的積極意義。
總的來說，關于國家制度安排對鄉村治理的影響，學界漸漸興起一股反制度霸權主義的呼聲，以賀雪峰、吳毅為首的華中派學者提出了中國農村問題的解決需要依靠實地調查，結合本土資源。他們反對用第一世界的理論解釋第三世界的問題，反對外生的制度安排水土不服地嫁接在本土資源之上。潘維甚至對國家的剛性制度安排提出了嚴重質疑，他在文中說，“對中國農村而言，全國一刀切的政策恒定不合理。改革二十五年來，哪個自上而下一刀切的農村政策產生過積極結果？”[36]
2.村治主體
目前在許多關于鄉村治理的著述中，對于治理主體的論述都是模棱兩可的。有學者認為，鄉村治理的主體應是村民群眾，“中國農村村民自治是農村基層人民群眾自治，即村民通過自治組織依法辦理與村民利益相關的村內事務，實現村民自我管理，自我教育和自我服務”[8]3。另有學者指出，雖然“鄉政村治”已經成為現在鄉村治理的大格局，但國家出于對農村社會管理和控制的需要，仍然使其行政權力部分下滲到了鄉村社會，國家權力在基層的觸角就是鄉鎮政府。更多學者認為，掌握了較多資源的村莊精英在村務決定中起著比一般村民更大的作用，他們才是實際意義上的治理主體。下面就幾類討論得較多的治理主體進行觀點歸納。
(1)鄉鎮政府。很多人研究“鄉政”，重點考察的是鄉鎮機構的改革及改革對村治的影響。換言之，學者們大多將鄉鎮政府視為村莊治理的外在環境之一進行研究，但也不乏學者將鄉鎮機構劃歸到村莊治理的內部結構中。金太軍認為鄉鎮機構是鄉村治理最強而有力的國家力量。農村發展戰略、鄉鎮政權的特殊功能以及鄉村利益的分殊，在一定程度上造成鄉政權力與村治權力在功能上的沖突，由此導致兩種權力的運作界限不明、相互侵害的現象時有發生。許多鄉政機構仍然將村級組織作為自己的下屬機構，通過操控選舉及頒布政令干預村務[41]，從而造成國家權力在文本上的上收及事實上的下沉。與金太軍的看法相反，于建嶸認為鄉鎮的權力在衰落，他認為“隨著國家對鄉村經濟依賴性的減弱和鄉村市場經濟的發展，以及傳統的權力文化向現代權利文化的轉變，國家的行政權力將逐漸退出鄉村的政治領域”[32]，因此，鄉鎮自治應成為改革的題中之意。潘維亦看到了鄉鎮機構本身的不足，但與于建嶸不同的是，他認為“鄉鎮政府的發展方向不是民主化，而是行政化、公務員化，最終是法治化?！盵36]
(2)普通村民。金太軍認為，鄉村治理的最終所有權掌握在農民手中，農民應該是鄉村治理實質意義上的主體[42]。但這種提法常受到質疑，董磊明曾以蘇南地區為例，指出集體企業改制后，政商群體可能在鄉鎮范圍內形成強力的勾結，社會關聯薄弱的普通村民將會由于無法形成自我保護機制而利益受損[43]。賀雪峰也曾稱“理性算計的農民終于會因為沒有在日常生活中建立起足夠的人際關系，而在出現突發性生產生活事件時，沒有應對能力?！盵21]36將農民組織起來似乎已經成為了鄉村治理主體研究中不可規避的話題。
20世紀90年代，不少學者將目光投向農民的民間合作組織——農民協會，希望農民協會能承擔起帶領村民走向自治的任務。最初，學者們將研究領域轉向國外農協，期望從國外的經驗中尋找到推動國內村治的助力。有人對日本農協何以能夠有效對農戶提供社會化的服務進行了探究，認為“三位一體”“組織壟斷”和“綜合經營”是日本農協能發生明顯效用的原因，并針對我國情況提出了一系列建議[44]；有人通過對韓國農協作為“第二縱隊”的歷史變革及所起作用進行考察，對我國政府建立類似“第二縱隊”，與作為“第一縱隊”的政府基層組織形成了良好競合關系的必要性及方式提出了政策建議[45]。隨著國內草根ＮＰＯ的發展壯大，部分學者將鏡頭拉回到國內，有人在經濟生活方面進行考察，指出“我國農村已經出現了農民合作社，也取得了不小的成績”，“農民有能力組織成合作社，或者集體講價，或者自行購銷加工，才可能與產前、產中環節平起平坐，獲得平均利潤。”[46]但從張曉山等人提供的資料看，中國農村的產業組織鏈以“公司＋鄉鎮政府(有時甚至是縣政府)”為主，而“公司＋農戶”的模式遠未成為聯結農戶與市場的主導形式[47]。
(3)村莊精英。如前文所述，村莊精英一方面是國家權力在村莊下沉的載體，另一方面是廣大村民治村的當家人，一定程度上可以視為國家與社會權力的交接點。對精英結構進行解剖有助于透視整個國家與社會權力的相互作用，因此村莊精英一直是學界研究的重點。首先，在精英類型的研究上，賀雪峰、仝志輝等將村莊精英分為治理精英和非治理精英，前者掌握村莊正式權力資源，后者掌握傳統資源等其它資源[48]。有人將村莊精英劃分為政治精英(主要指村委村干)、文化精英(如宗族領袖和宗教領導)和經濟精英(如經濟能人，私企老板等)。政治精英就相當于賀雪峰提出的治理型精英，而經濟精英和文化精英則是對非治理精英在生產領域的劃分。其次，在精英作用的研究上，陳潭、劉祖華通過對“亞癱瘓”狀態下，村莊精英博弈格局的全面解構透視村莊權力運行的全景，指出治理型精英因為“代理人”和“監護人”角色的沖突陷入進退兩難的境地，而非治理型精英伴隨著經濟的發展迅速成長，逐漸擁有了與治理型精英討價還價的能力，并希冀在村莊治理中占有一席之地[49]。而在不同類型的非治理型精英所發揮的作用上，各家觀點又有分歧，謝岳認為“在當代中國的地方社會，由于文化的治理早已讓位于政治的經濟的統治，文化精英在鄉村社會的重要性顯得越來越微不足道?！盵50]麻國慶卻在閩北樟湖鎮的田野調查中得出與之相反的結論，麻文認為，“制度化宗族的消失并不意味著基于血緣和文化機制的宗族關系的解體……隨著20世紀70年代末的中國農村政策的轉型與體制的突破，以家為中心的經濟單位的確立，以地緣為基礎的村落功能的相對弱化，農村的宗族組織又以其固有的文化傳統和特有的屏蔽色彩，展現在我們面前?！盵51]所有的村莊精英中，宗族精英最引起學術界的關注，宗族勢力的存在現狀以及其應然走向，一直是討論的焦點。
鄉村治理主體究竟是誰，不能一概而論。9億農民居住在經濟發展水平、地方文化傳統、居民性格特征、生態環境及氣候條件均差異極大的非均衡的中國農村，有著其形態萬千的生活方式。因此，究竟是以鄉鎮政府、村莊精英還是普通村民為治理主體應該考慮其作為治理基礎的本土資源。如果必須定義一個通用的法則，筆者給出的建議是：社會功能、經濟功能由獨立的社區性經濟合作組織承擔，鄉鎮政府則主要承擔公共服務功能，其職能止步于社會組織起作用的領域，而在強社會關聯和村莊記憶的地域可以適當發揮宗族勢力的作用，以調解公權力無法介入的私人領域中凸現的矛盾。
3.村治過程
村治過程，即鄉村治理中，村莊內部進行選舉、決策、管理和監督的過程。近年來，學界對村治過程的研究較多集中在選舉、決策和管理環節，其中村級選舉、一事一議和村級財務管理皆是熱議的話題。
(1)村級選舉。村級選舉在村治領域一直是備受關注的議題，也曾經被喻為“中國政治學界一批村民自治研究者改變研究視域，進入一個更為寬廣的鄉村社會研究領域的切口、路徑和策略?！盵52]針對中國農村民主制度建設中的競選方式問題，學術界有不同的觀點：有人認為村級選舉真實地反映了中國農村民主改革的進程，有些學者的研究工作卻得出了農民不滿意村級選舉的結論。在兩種不同的假設下，很多學者對村級選舉的程序進行了實地調查，并對如何進一步改善選舉機制提出了寶貴的建議。對于村級選舉方式的改進，也存在著兩種對立的觀點：黨國英認為村級選舉要借助國家的力量來強制推行，他提到“中國農村的問題說到底還是一個松綁問題”，“如果聰明的政治家主動松綁，事情的發展要好一些?！盵53]而與此同時，仝志輝得出與之相左的結論，他認為相對于國家強權的介入，更重要的是農村內在能力的發掘，是注重發育村莊自治基礎[54]。
(2)一事一議。所謂“一事一議”，是指在農村興辦集體公益事業時，所需要的資金要通過村民大會或者村民代表大會集體討論、研究，實行專事專議的辦法籌集部分資金，其初衷是為了彌補因稅費改革取消的村級提留所造成的資金缺口。但在通過學者一系列的調查佐證后得出較一致的結論是：一事一議在實施過程中存在著嚴重的隱患。有人認為，“一事一議”存在著“交易成本太高”“制度設計不盡合理”“組織者缺乏積極性”等缺陷[55]。有人根據稅費改革對廣東農村基層政府影響的調查分析，得出了“‘一事一議’難以開展，農村基本農田水利設施建設和維護陷于癱瘓”的結論[56]。有人則詳細分析了實踐中影響“一事一議”達到最優均衡的各項因素，提出“現階段在廣大農村實行的‘一事一議’，由于流動人口、宗族勢力、農民貧窮等諸多因素的影響，在實踐中達不到理論上的最優解，甚至可能得到一些我們所不愿意看到的結果?！盵57]
(3)村級財務。對村級財務的研究主要分為兩個方面，一是村級財務管理，二是村級負債。在村級財務的研究方面，學界已經形成一個共同的前提認知，即村級財務管理混亂是當前農村經濟工作中一個比較突出的問題，有效解決此問題已經成為農村經濟建設進程中刻不容緩的任務。在ＣＳＳＣＩ上對“村級財務管理”進行搜索，得到的論文基本上遵循同一寫作模式，即“村財管理中存在的問題——問題形成原因——解決的對策建議”。就存在問題來說，主要有“會計基礎工作薄弱”“財會人員素質不高”“指導和監督不夠”“財務公開度不高”“財務負擔太重”等看法。針對這些問題，學者們提出的政策建議，比較一致的有“加強村級財務管理法律法規建設”“完善財務公開制度”“提高財務管理人員的思想素質和業務素質”等。筆者認為圍繞村級財務管理的研究有著趨同化的走勢，研究的側重、寫作的邏輯上尚未看到大的創新，對于政策建議只提到了表面，沒有對其適用性、可操作性進一步地深入。而對于村級負債的研究，學界較多的集中在村級負債的區域差異考察上。運用得較多的是兩種視角：一種是從地方政府積極性的差異及區域經濟發展水平的差異，來解釋村級負債的區域差異[58]；另一種是從農村社會內部結構的差異出發，解釋村級債務的區域差異和鄉村治理的發展不均[59]。
三、鄉村公共治理研究的學術趨勢
對十年來鄉村治理相關文獻進行回顧分析，可以隱約看出鄉村治理研究的發展趨勢，本文將從三方面進行總結：研究方法上從單一視角到多學科多方法的融合；研究單位上從村莊研究到區域研究；研究重點上從對村莊內部過程的研究到村莊外部環境的研究。
1.從單一視角分析到多學科多方法的交叉綜合
30年來，村治研究逐漸從單一視角分析轉向多學科、多方法的交叉綜合。從學科類別上看，20世紀80年代，學者們對村民自治的考察多從政治學角度出發，對其功能的研究也大多與推進民主化相關。此后人們發現村民自治這單一制度已經無法容納鄉村生活的方方面面，以治理為主線的新研究方向便開始吸納各種學科領域的人才。有人從經濟學角度核算稅費改革的成本，有人從歷史學角度考察土地制度的變遷，有人從人類學角度闡釋宗族文化的興衰；我們甚至可以在同一領域、同一事件上看到多重學科的交叉分析。從研究方法上看，由于多重學科的交叉為學術嫁接提供了便利，鄉村治理的學者開始嘗試各種分析工具的借用，如田野調查、比較分析、實驗分析、制度分析、博弈分析等。田野調查是人類學、民族學研究的常用方法之一，主要包括口述史、案例分析及問卷調查等具體方法。改革開放以來的一系列變革刺激了國內學者中國本位意識的增長和對泛西主義的反感，從而使得學界開始強調“第一手材料”的重要性，田野調查也便成了學者們的最偏愛的取材方式。比較分析往往與田野調查結合在一起，它最常被運用于同一時段內不同區域的斷面分析上。值得注意的是，隨著“中層理論”[60]的提出和區域研究的興起，比較分析在鄉村治理研究中占據越來越重要的地位。實驗分析法的運用可追溯到二十世紀梁漱溟和晏陽初時期。而本世紀初，伴隨著鄉村建設話語的復興，一場場以村莊為研究單位的試驗在中國大地上迅速蔓延。其中較具影響力的有周鴻陵的天村試驗、賀雪峰的洪湖試驗、溫鐵軍的翟城試驗及何慧麗的蘭考試驗。不過這些試驗與其說是為了科學研究收集資料，不如說是為了將研究所得付諸于建設，致力于推廣。制度分析從20世紀七八十年代開始隨村民自治的興起而生，其開山之作為徐勇的《中國農村村民自治》[8]，該著作的“制度分析”部分主要從理論上對村民自治制度進行了全面探討。此后隨著稅改制度、醫改制度、土地制度等一系列變革的發生，制度分析亦被大量地運用到相關文獻中。還有人將博弈論方法引入到鄉村公共治理研究中來，如陳潭等[49]。總之，中國的鄉村治理研究已逐漸進入多學科交叉研究的階段，其中田野調查是最主要的研究方法，比較分析和實驗分析則以其強大的生命力成為了未來研究的新趨勢，多學科、多方法的進入將使村治研究變得更加立體而完滿。
2.從村莊研究到區域研究、從鄉村治理到地方治理
在最初的田野調查中，許多社會學者和人類學者都習慣于將村莊作為研究單位，并試圖通過對某一村莊歷史變遷的研究來解讀中國。這種研究方式其實牽扯到一系列難以回答的問題：作為樣本的村莊是否能夠代表中國？由此樣本推演出的政策是否具有普適的價值？這或許是全世界的人類學者都為之頭痛的問題，因為中國形態萬千的村莊結構，使得村治研究一遇到村莊類型劃分的問題便會寸步難行。我們常常會發現，在南方的村莊適用的經驗放到北方的村莊會水土不服，即使同是南方的村莊，也會有經濟程度、歷史遺留、文化形態、組織結構等種種不同。于是有人提議，用多重標準來尋找同類型村莊。但當我們試圖用地理位置、經濟程度、村莊關聯等多項指標一層層往下分，最后也許會尷尬地發現“世界上沒有兩片相同的葉子”。村莊類型的難以劃分，直接給我們出了一個難題：如何升華我們從田野調查中得到的靈感？或者說，我們應該用什么樣的尺度去解讀中國？這個尺度的選擇標準是什么——地緣？文化？或是其他的能夠獲得村莊集群共有認同的因素？尺度的把握不準很容易造成政策回歸后的無所適從。針對一系列的問題，弗里德曼和施堅雅等人開始提倡“漢學人類學”，用經濟地理學的方法解讀宏觀中國。弗里德曼主張不能以村莊民族志為模式，不能以村莊研究的數量來‘堆積出’一個中國來，而要關注村莊和國家的關系，從整體上說明中國到底是一種什么樣的社會。施堅雅則提出了‘標準集市’的概念，并指出中國的經濟實體是由標準集市連接起來的宏觀經濟區域”[61]6-7。20世紀八九十年代，國內不少學者也在區域比較研究方面做出了努力，其中最典型的代表是曹錦清，他用四個月的時間，“走馬觀花”式地看遍了河南十多個縣，寫出《黃河邊的中國》[62]，從此將研究的路徑轉移到區域比較上來。
從單個村莊到中觀層次上的區域研究再到對整個中國的解讀，是鄉村治理研究的一種趨勢，“如何在個案研究的基礎上，以區域研究作為中介，進入到對中國社會整體的理解，進入到對非均衡中國農村的認識，是當前學界正在努力解決的問題，也是仍然有待努力的方向?！盵63]但這其中有一個無法規避的問題，即條件限制下的“縱深取舍”。我們做實地考察，常常既希望研究得足夠深入，又期待研究成果能具有寬領域的代表性，而這正如一個問題的兩端，當我們試圖進行更廣闊的橫斷面對比時便難以做到長時性的深入研究，我們只有寄期望于更多學者的努力和兩種方向上的取長補短。另外，需要指出的是，隨著公共產品和公共服務供給的不斷均等化，隨著城市與鄉村不斷地膠結和趨同，融合社區治理與鄉村治理研究的地方治理研究將會超越單純的鄉村治理研究。
3.從村莊內部過程研究到村莊外部環境研究
20世紀八九十年代，村民自治興起，各界學者紛紛將目光投注在村莊自身的修復和發展過程上。以華中派學者為例，1999年的村民選舉曾為他們拉開了一個深入探尋農村內部機理和過程的豁口，其后甚至引起了其集體學術轉向。事實上當時對村民自治的研究更多地偏向于對村莊內部過程的獨立考察，這種考察難以避免地帶有一定的空間割裂性。而隨著研究的深入和區域研究的興起，學者們逐漸感覺僅就村莊來研究村莊會產生“不識廬山真面目，只緣身在此山中”的問題。于是以賀雪峰、吳毅為代表的華中派的學者進行了研究路徑的第二次集體轉向。他們開始從村莊外部環境、內外關系及內外能量交換的角度去開展研究，“通過對全國不同區域農村進行深入調查，理解當前中國鄉村社會的狀況及其區域性差異，從而理解諸如村民自治制度進入不同鄉村社會的過程、機制及其后果?！盵52]這種變化直觀地反映在了村治研究相關文獻的數量變化上(不完全統計)。
從文章數量上看，近十年來關于村治過程的研究不多，最近兩年還有下滑趨勢。從學術深度上看，自從村民選舉的話題“過時”之后，學界對于村治過程的研究一直未再深入。相關文獻或者是僅從單一角度切入分析——比如對一事一議制度，學者們大多僅從政治學角度切入，就事論事，發表的文章也多是簡單的政策評議；或者僅停留在問題表面——比如對村級財務管理的研究只停留在對策建議表層，極少看到對政策建議的可操作性進行論證及對新對策的發掘。反之，村治環境方面文章的數量與質量則體現了學者們濃厚的研究興趣。比如學者們談財政，已不再僅僅局限于村莊內部的財政管理，而開始關注與財政問題緊密相關的稅費改革制度。事實上，稅費改革就像一枚魚鉤，拉起了隱藏在鄉村生活中復雜的鄉村兩級關系網絡，并牽帶出許多潛伏著的問題，使得原本已不太平靜的村莊生活變得更加動蕩。于是鄉鎮機構改革、財政體制改革等一系列配套改革應運而至，都是為了減少尾隨“后稅費時代”而來的副作用?；蛟S以稅改及其相關配套措施對鄉村社會的介入、運行及影響為觀察點，順藤摸瓜能觸及鄉村社會中各種要素交匯的場域，進而從中觀層面上閱讀和理解鄉土中國。
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中國鄉村發現網轉自：《公共管理學報》2008年第4期
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